大转型——1980年代以来中国的双向运动

　　摘要：在1990年代短暂地经历了“市场社会”的梦魇之后，中国已出现了蓬勃的反向运动，并正在催生一个“社会市场”。在社会市场里，市场仍然是资源配置的主要机制，但政府通过再分配的方式，尽力对与人类生存权相关的领域进行“去商品化”，让全体人民分享市场运作的成果，让社会各阶层分担市场运作的成本，从而把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中。近年来出台的一系列社会政策显示，中国政府既有政治意愿也有财政能力来充当社会市场的助产士，虽然无论在意愿还是能力上，两者都有待加强。今天中国社会还存在大量严重的问题，但社会政策的最终出现具有历史转折点的意义。

　　关键词：伦理经济，市场经济，去商品化，社会政策

　　作者王绍光，政治学博士，香港中文大学政治与公共行政系讲座教授、清华大学公共管理学院长江讲座教授(北京100084)。

　　这篇文章标题中的“大转型”(great transformation )和“双向运动”(double movement )都是从卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)那儿借来的。1944年，波兰尼出版了他的巨著《大转型：我们时代的政治与经济起源》。尽管距这本书初版，时间已经过去了六十多年，但正如约瑟夫。斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz)在该书的新版前言中所说，“波兰尼所提出的问题和视野并没有丧失它的卓越性”，他“常让人们感觉到，他是在直接针对当下问题发言”。

　　改革开放以后，中国的指导思想发生了变化。这时决策者不再着力于基本保障和平等，而是大讲“发展是硬道理”，致力于追求经济增长速度。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化，其他一切都要让步，包括公平、就业、职工权益、公共卫生、医疗保障、生态环境、国防建设等。当时，新自由主义经济学家鼓吹的一个“下溢假设”(trickling down effect )相当盛行：只要经济持续增长、饼越做越大，其他一切问题都迟早会迎刃而解。

　　在这种意识形态变化的大背景下，中国分三个阶段经历了从伦理经济演化到市场社会的转变。第一阶段是市场的出现(1979-1984年)，其间零星的商品交易市场开始出现，但它们在整体经济中的作用仍十分有限，行政权力对经济行为的干预依然很强，非市场体制与关系仍然占据上风。第二阶段是市场制度的出现(1985-1992年)，其间一套相互关联的市场制度开始出现，如产品市场、劳动力市场、资本市场、外汇市场、土地市场等。到这个阶段，等价交换、供求关系、竞争等市场原则开始在经济生活中发挥作用，但它们还没有大规模侵入非经济领域。第三阶段是市场社会的出现(1993-1999年)，其间市场原则开始席卷非经济领域，大有成为整合社会生活机制的势头。

　　经过这三个阶段的转变，伦理经济的格局逐步瓦解。各级财政之间的关系从“大锅饭”变为“分灶吃饭”;政府财政与企业之间的关系从“软预算约束”变为“硬预算约束”;在给农民生产自由的同时，农村实行的大包干解除了集体对个体的责任;劳动用工制度的改革打破了城镇职工的“铁饭碗”.随着农村里的村庄和城镇里的单位逐渐剥离社会职能，演变为纯粹的经济机构，村民和职工的生老病死、福利待遇便失去了保障，必须靠个人花钱购买。

　　市场原则干预的范围可以用商品化的程度来衡量。卫生领域就是一个例子。改革开放以前，在卫生总费用中，政府预算支出和社会支出(公费医疗加劳动保险)占80%以上，患者自付部分低于20%.因此，那时虽然有“看病难”的问题，却没有“看病贵”的问题。在改革开放初期，社会支出部分开始缓缓下滑，但政府预算支出部分的比重仍在上升，一度升至接近40%.1980年代中期是个明显的转折点，从此以后，政府预算支出和社会支出双双急剧下跌，到新世纪的头几年跌到谷底。2002年，前者所占比重降至15.21%，后者的比重降至26.45%，两者加总不过41.66%.政府预算支出和社会支出萎缩的后果是居民个人卫生支出的比重节节攀升。1980年，居民卫生支出占卫生总费用的比重不过23%;2000-2002年间，这个比重已高达60%.换句话说，中国的卫生体系已经变成了一个主要由私人筹资的体系，公共支出只是填补空缺。这个转变从根本上将治疗疾病的责任由从前的政府或社会保险承担转向病人自己承担。与其他国家进行比较，我们发现，卫生总费用中居民个人支出部分在发达国家平均是27%，在转型国家是30%，在最不发达国家是40.7%，在其余发展中国家是42.8%;中国的医疗卫生领域此时恐怕已变成世界上最市场化的领域之一。市场只为有支付能力的消费者服务，无怪乎现在相当多的中国城乡居民抱怨“看病贵”。

　　医疗卫生只是受市场原则侵蚀的非经济领域之一;在此期间，教育等其他非经济领域也或多或少受到市场力量的冲击。用波兰尼的话来说，在中国转向市场社会时，经济试图“脱嵌”于社会，并进而支配社会。从大历史的角度看，从伦理经济向市场社会演化对中国而言是一次前所未有的转型。

　　一、保护性反向运动的兴起

　　波兰尼指出，一个“脱嵌”的、完全自我调节的市场力量是十分野蛮的力量，因为当它试图把人类与自然环境转变为纯粹的商品时，它必然导致社会与自然环境的毁灭。虽然中国经济在过去四分之一个世纪高速增长，但一味追求GDP 高增长率也带来一系列严重的问题。这些问题也许在改革初期并不凸显;但随着时间的推移，它们变得越来越引人注目。到1990年代末，有些问题已变得触目惊心，包括日益恶化的生态环境和贫富悬殊。人们开始体会到经济增长不等于社会进步。

　　更重要的是，在市场社会里，人们的生计完全依靠市场。由于市场只为有支付能力的人服务，人们的福祉取决于其支付能力。因此，普通工农大众享有的保障和救助越来越少。大规模下岗失业、就学难、就医难、各类事故频发，让千千万万的人痛感经济与社会安全的缺乏。在他们看来，市场社会强加给自己的负担过于沉重，难以忍受。在这个背景下，市场改革的金字招牌脱落了，有关市场改革的共识破裂了。

　　那些在前期改革中利益受损或受益不多的阶层对新推出的市场导向改革不再毫无保留地支持;相反，他们对凡是带有“市场”、“改革”标签的举措都疑虑重重，生怕再次受到伤害。这些人仇视滥用权力、中饱私囊的官员，敌视一夜暴富、挥金如土的新贵，蔑视巧舌如簧、发“改革”财的学者。他们普遍感觉到中国的改革已经到了改弦更张、强调经济社会协调发展的时候了。这就启动了力图抵制经济“脱嵌”的保护性反向运动。

　　这时政策制定者也开始认真对待邓小平发出的警告：“如果搞两极分化……民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”;“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。为了缓解社会矛盾，中国政府开始花更大的气力来“兼顾”公平。比起以前，现在的“兼顾”终于有了实质内容。“兼顾”的具体做法是用“去商品化”的方式将经济关系重新“嵌入”社会关系。这里“去商品化”是指把一些与人类生存相关的服务(如医疗、教育、养老等)看作基本人权而不是市场交易的标的物，其目的是让人们可以不完全依赖市场而生存。

　　在计划经济、单位体制已经解体的局面下，要达到去商品化的目的，必须建立一个再分配机制：一方面，人们依其收入水平向国家缴税;另一方面，人们依其需要从国家的再分配(社会救助、社会保险、公共服务)中受益;而缴税水平与受益水平没有必然关系。再分配用国家的强制力打断了市场的链条，把全体人民重新链接起来，这就是中国最近几年正在发生的变化。

　　如果说从1978年开始到1990年代中期中国只有经济政策、没有社会政策的话，我们看到社会政策正在中国大地上出现。1990年代中期以前，中国在减贫上取得了巨大的成就。不过，减贫恐怕主要是经济增长的副产品，而不是社会政策的成就。这从一个简单的观察中就可以看出：1990年代中后期以来，在扶贫力度加大的同时，减贫的速度却放慢了。另外，正如本文后面提到的，早在1990年代中期以前，一些地方便开始试行带有社会政策色彩的措施，如1986年开始试行的农村低保，1993年上海开始建立的城市低保制度。但当时这类措施要么局限在小范围内，要么只有政策宣示，缺乏贯彻力度。以下数据表明，在全国范围内推行社会政策是最近几年的事。

　　表1列举了最近几年出台的一系列社会政策。可以看出，新世纪到来以前，可以算得上社会政策的只有1999年出台的“西部大开发”.绝大多数社会政策也就是最近五六年推出的。以下两节我们将展现一批图表，意在证明这些社会政策不仅仅是文件上的东西，而是具体的、实实在在的行动，正在给中国社会带来翻天覆地的变化。为了分析方便起见，我们把这些社会政策归为两大类：一类的目标是缩小不平等，另一类的目标是降低不安全。

　　二、缩小不平等

　　从收入差距的构成上看，中国的收入差距可以分解为城镇内部收入差距、农村内部收入差距、城乡之间收入差距以及地区之间收入差距。研究表明，中国整体收入差距的很大一部分源自于地区之间的差距和城乡之间的差距。因此，为了缩小整体收入差距，必须首先尽量缩小地区差距与城乡差距。

　　(一)缩小地区差距

　　缩小地区差距的主要措施是加大中央政府对各省尤其是中西部经济相对落后省份的财政转移支付。1993年以前，中国财政体制实行“分灶吃饭”的包干制，这种体制对东南沿海发达省份十分有利，因为它们的财政资源相对比较充裕，且不必与别省分享来自本地的税收。但对财政资源贫乏的中西部省份来说，没有外来的财政转移支付，它们便难以为本地居民提供像沿海省份那样的公共服务，更没有能力像沿海省份那样拓建基础设施、投资产业项目。1980年代中期以后，地区差距不断扩大，其中一个重要原因便是财政包干制。

　　1994年，中国政府对财政体制作出重大调整，将包干制改为分税制。这次改革从根本上扭转了“两个比重”连续15年的下滑趋势，从而增强了中央政府的财政汲取能力，为它加大对各省的财政转移支付奠定了制度基础。

　　从图1可以看得很清楚，自1994年以来，中央对各省财政转移支付的总量一直呈快速增长的态势;尤其是1999年以后，几乎是一年上一个大台阶;到2007年已达到16000亿元的水平，是1994年转移支付总量的近8倍。1999年之所以成为转折点，显然是与当年中央政府正式宣布进行“西部大开发”相关联的。

　　哪些地区是中央财政转移支付的受益者呢?据财政部统计，1994年至2005年期间，中央对地方转移支付总额中，东、中、西部分别占10%、44%、46%.大规模的中央财政转移支付，有助于缓解各地区间财政收支的不平衡，也有助于促进全国各地区协调发展。图2似乎证明了这一点。我们看到，就GDP 增长速度而言，在实行分税制以前，东部、中部、西部和东北四大板块经济之间存在着很大的距离。自1994年以后，各板块的增速开始逐渐趋同。2005年，东、中、西和东北地区的增速分别为13.13%、12.54%、12.81%和12.01%，差别已经不是那么明显。

　　各区域间经济增长速度的趋同有利于遏制地区差距恶化的势头，并可能导致地区差距的缩小。图3展现了按照不变价计算的1978年到2005年省际人均GDP 基尼系数的变化轨迹。从中我们可以看出，在1983年后的很长一段时间里，地区差距不断扩大。1990年代是地区差距持续快速扩大的时期。转折点是1999年。中央政府宣布“西部大开发”以后，虽然地区差距仍在继续扩大，但速度明显放缓。

　　更为可喜的是，地区差距扩大的趋势在2004年出现了自1990年以来的首次逆转;2005年，地区差距进一步缩小。在这么短的时间里，中央财政转移支付便带来了如此显著的变化，不能说不是一个奇迹。

　　(二)缩小城乡差距

　　众所周知，中国城乡之间的收入差距一直比较大。与其他一些发展中国家相比，如按总体基尼系数来衡量，中国全国的收入差距并不是最高的，低于拉丁美洲和非洲的一些国家;然而，中国城乡差距也许是世界上最大的，这构成中国收入分配格局的一个最为重要的特点。

　　为了缩小城乡之间的收入差距，中国政府近年来对农村居民采取了“少取”和“多予”两套策略。“少取”最明显表现在取消农业税上。农业税是最古老的税种之一，其历史可以追溯到几千年以前。改革开放以后，农业在中国国民经济中的份额不断下降，其占国内生产总值的比重从1979年的31%下滑到2005年的12.6%.但在1986-1996年间，各种农业税收(包括农业税、农业特产税、牧业税、耕地占用税和契税)占财政总收入的比重却不降反升，从2.1%攀升到5.3%.1996年以后，农业各税占财政收入的比重开始回落，可是直到2005年，仍高于1985年的水平。这一年，农业各税加在一起总额达936.4亿元。换句话说，即使不算苛捐杂税，农民的正税负担在很长时期里也相当沉重。

　　在2004年召开的十届全国人大第二次会议上，温家宝总理宣布“取消除烟叶外的农业特产税，五年内取消农业税”.当年，8个省全部免征农业税，12个省农业税税率降低3%征收，11个省农业税税率降低1%征收。2005年，多数省份自主决定免征农业税，进一步加大了减免的力度。最后，原计划到2008年的全面取消农业税提前到2006年完成，这意味着9亿农民不必支付当年本该缴纳的千亿元左右农业税，人均受益100多元。

　　早在1980年代中期，农村的乱摊派、乱收费、乱罚款的苗头已经出现，这实际上是在农业税以外加在农村居民身上的额外税负。尽管从1990年代初起，中央政府三令五申，要求把农民负担严格控制在农民人均纯收入5%的范围内，但在相当多的地方(尤其是中部农村)，农民负担问题不仅没有缓解，反而愈演愈烈。

　　究其原因，中央“请客”(出台诸如九年义务教育等政策)、基层“付账”(要求乡镇财政负担执行这些政策的成本)的做法难辞其咎。2000年，安徽省开始试点“费改税”。试点之初，并没有强调要对试点省进行中央财政转移支付，希望地方能够自我消化收支缺口。但各地的改革试点工作很快暴露出地方财政存在的巨大缺口，严重影响着农村基层组织的正常运转和农村义务教育的投入。这引起了中央政府的高度关注。2002年，国务院新增16个省份扩大农村税费改革试点;作为扩大试点的配套措施，财政部出台了《农村税费改革中央对地方转移支付办法》，当年安排的转移支付总额增加至245亿元。2003年，农村税费改革全面铺开。

　　从图4可以看出，这以后中央财政农村税费改革转移支付补助年年大幅攀升。

　　“多予”方面的政策力度更大。1997年，中央财政用于“三农”的资金不过区区700余亿元。这类资金在2001年上了一个大台阶，达1900亿元;但其后两年变化不大。2004年是个转折点，中央财政用于“三农”的支出比上年净增700余亿元，达2626亿元;其后，每年的增幅都在500亿元上下。2007年中央财政预算安排“三农”支出达3917亿元，相当于1997年的5倍多。

　　“少取”和“多予”双管齐下似乎已经初见成效。如图6所示，在经历了1990年代中期以来的急剧恶化后，从2003年起，城乡人均收入差距已稳定在一个很窄的区间;而城乡居民人均医疗支出和文教娱乐支出(其中教育支出是大头)的差距已开始呈现下滑的趋势。随着公共财政担负起全民基础教育和基本医疗保障的责任，我们可以期待，城乡差距扩大的势头将会在不久的未来受到遏制，甚至出现逆转。

　　三、降低不安全

　　现代社会充满了各种风险;任何人都可能陷入无助的地步，而责任不完全在他们自己。虽然家庭和民间组织可以缓解这些风险对某些个人的危害，但它们并没有能力帮助所有人抵御这些风险。在改革开放以前的中国，农村的社队和城镇的单位是抵御这些风险的庇护所。随着社队和单位的瓦解，这些风险必须由政府强制全社会来承担，为所有人提供最起码的经济安全。

　　但在八九十年代，中国政府并没有足够重视自己在这方面的责任。这种状况在过去几年开始得到扭转。下面的几个图表展示了在最低生活保障、医疗保障、养老保障、工伤保险、失业保险等方面的新进展。

　　(一)最低生活保障

　　中国政府对经济安全重视程度的迅速提高，可以从其对最低生活保障的态度上看得很清楚。

　　城市贫困人口问题引起人们的关注是最近的事。此前，大多数中国人一直以为，贫困只是一种农村现象。但随着下岗失业问题在1990年代中期以后日趋严重，城市贫困逐渐凸显。

　　上海市在1993年率先建立了城市居民的最低生活保障(低保)制度。1997年，在大规模“减员增效、下岗分流”启动之时，国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，开始在全国范围内推行城市低保制度。但当时的紧迫感并不太强烈，在此后的三年多里，全国低保覆盖面扩大缓慢。2001年下半年，转折点出现了，中央要求扩大对国有大中型企业特困职工低保的覆盖面。

　　到当年年底，低保人数在六个月里翻了一番，增加到1170万人。次年，中央政府对全国民政系统进行了总体动员，发动上百万人参加对全国所有低保对象的集中排查，力争对各地城市贫困人口做到“应保尽保”。各地政府不敢怠慢，结果低保覆盖人数逐月攀升，到2002年底，总数已达2054万人。其后几年，低保人数在2200万上下浮动，基本上将全国城镇符合条件的低保对象都纳入了保障范围。

　　在城市低保覆盖面扩大的头几年，覆盖面扩大的速度远远快于低保资金投入的速度。结果，在覆盖面扩大的同时，人均低保补助水平却下降了。新一届中央领导集体执政以来，各级政府都加大了对低保的财政支持力度。自2001年起，人均低保补助水平逐年增加，2006年达千元左右，比2001年的水平翻了不止一番。

　　城市贫困问题固然麻烦，但更严重的贫困问题存在于农村。到2005年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口(年收入低于683元)还有2365万人，低收入贫困人口(年收入低于944元)还有4067万人，两者相加总计6432万人。如果换用联合国的标准(一天一美元)，生活在贫困水平以下的农民则有一亿人以上。

　　从1997年开始，我国部分有条件的省市开始逐步建立农村最低生活保障制度。广东、浙江等经济发达省市相继出台实施《农村最低生活保障办法》，以法律形式将农民纳入社会保障范围。但税费改革以前，在全国大多数地方，对农村特困户的救济金大部分来源于“村提留和乡统筹”.因此，那时不可能建立规范的农村低保制度。只有在农村税费改革取得一定进展后，建立农村低保才有了财政上的保障。正是在这个背景下，2004年中央一号文件强调，要在有条件的地方探索建立农民最低生活保障制度。到2005年底，全国共有14个省全面建立了农村最低生活保障制度。到2006年底，出台了全面建立和实施农村最低生活保障制度政策文件的省份增加到22个，全国共有约1500万农村特困群众被纳入了农村低保的保障范围。除此之外，还有1200多万人属于“农村定期救济”对象。两者加在一起，人数为2723万(图8)，略高于没有解决温饱的贫困人口，但还未能涵盖低收入贫困人口。

　　2007年，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发〔2007〕1号)明确提出：要于年内在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。这样，农村最困难的群众第一次被纳入了公共财政的保障范围，实现了从农民集体内部的互助共济体制过渡到国家财政供养的历史性转变。尽管目前农村低保的补差水平还很低，我们有理由相信，随着国家财政投入力度的加大，农村低保水平一定会逐步提高。

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