内容提要：奥巴马的东亚战略在继承布什政府地区战略遗产的基础上进行调整:东亚地区在美国外交布局中的重要性得到提升,战略议题全面扩展,战略手段综合而灵活。美国东亚地区战略内涵出现同盟体系与大国伙伴关系并重的新趋势。美国东亚战略的突出特征是中美关系的战略性提升,这既利于东亚局势的总体稳定,也增添了东亚安全的复杂性。

关键词：美国;奥巴马政府;东亚战略;接触与平衡

　　打着“变革”旗帜入主白宫的奥巴马自执政以来,外交姿态、策略及手段都带有变革印记,变革源于他对国际关系基本态势的新判断,即“国家之间日益加深的相互依赖,趋于分散化的国际权力”①,战略手段不再依靠单边主义及一味注重军事力量、追求单极霸权,而是注重国际合作,塑造多伙伴关系的国际格局。在奥巴马政府的地区战略谋划中,东亚战略尤为重要,无论是国务卿希拉里打破常规首访东亚,还是美高调重返东南亚的姿态都备受瞩目。奥巴马政府的东亚战略与政策已大体成形,其执政初期的外交理念与实践为我们分析奥巴马任内的东亚战略提供了清晰而明确的思路。诚如美国一战略分析家所言:“总统对于美国在世界上的利益及对这些利益的潜在威胁和行为的反应在上台前或上台后不久便趋于形成,而且除非出现非同寻常的变化,这种倾向不会有多大改变。”

　　一、时空背景

　　冷战后,美国的利益遍布东亚,并为此建立了维护其战略利益的正式、非正式的制度安排。对于美国的东亚战略制定者而言,一个基本的战略问题是找到一种能够调节和平衡美国、日本及中国利益的战略选择,最大限度地维护美国的主导性优势地位。“无论选择什么战略,美国的官员一直追求一种霸权战略———保持美国作为该地区秩序主要保护者的特殊地位。”美国主导性优势地位的维护涉及如何发展与地区内主要国家的特殊关系,涉及美日同盟的重塑、与中国交往的方式及对东亚多边机制的参与程度。冷战后美国东亚战略的主要选择被认为是一种“合作性参与战略”,它基本成形于以预防性防务为主要战略特征的克林顿时期。该战略旨在结束美日同盟的“漂流”状态,对中国采取“接触+防范”政策,鼓励中国参与国际社会,使中国融入以美国为中心的国际和地区秩序之中。美国东亚战略的历史惯性规定了奥巴马政府东亚战略“超越”的限度,而要把握奥巴马东亚战略选择,就需要厘清布什政府的东亚战略遗产及美国新政府面临的内外环境。

　　布什执政初期曾实施“联日制中”战略,但“9·11”之后恢复了克林顿时期所确立的战略结构,维持了东亚的战略稳定———对中国“两面下注”,欢迎其成为国际社会的“利益攸关方”,同时提升与日本、澳大利亚等盟国的关系,与印度、新加坡、蒙古、巴基斯坦等非盟友国家积极发展安全伙伴关系,与越南、马来西亚和印尼的伙伴关系也有所强化。布什政府之所以被指责忽视了东亚,其最重要的原因是中国力量的增长及其在地区内日益增强的影响力加深了美国对自身优势地位的危机感。事实上,布什第二任期在东亚执行的策略取得了明显的效果。“与世界上其他地区不同,美国在东亚的软实力八年间是上升趋势,尽管有中国的崛起,但美国依然是该地区软实力的主导力量。”东亚地区力量对比虽然在变化,但保持了基本的战略稳定;虽然美日同盟需要修补,韩国的反美情绪需要认真对待,美国与东盟的关系需要重视,但美国在东亚地区发挥领导作用的基石———双边同盟体系依然稳固。奥巴马政府继承了重要而不棘手的东亚战略遗产。

　　然而,战略是受国内政治驱使的,国内金融危机的不断蔓延使美国经济复苏显得尤为迫切,美国的国际影响力和单级霸权优势也风光不再,奥巴马面临着“内救经济、外树形象”的战略大局。在东亚地区则面临着中国崛起、日本“正常国家”化及美国影响力相对下降、核扩散形势进一步恶化的挑战。奥巴马新外交虽以“变革”著称,但美国东亚战略结构有其固有的运行轨迹,变化只能孕育于延续之中。预防大国崛起挑战美国的主导性优势、确保盟国的安全、推广民主及通过市场和自由贸易维护东亚的和平与繁荣仍是美国在东亚的主要战略目标。奥巴马政府必然要从战略高度更加重视东亚及中国崛起所带来的长远挑战,同时也会谨慎而务实地处理中美之间的分歧,避免不必要的紧张和摩擦。此外,布什任内没有对东亚合作进程予以足够的重视,旨在重塑形象的美国新外交对东亚的多边合作进程将会给予一定程度的重视并有选择地参与。因此,奥巴马东亚战略体现为以发展为主导、以平衡为特征的全面性接触战略,同盟体系与伙伴型大国合作并存并重的双重结构。希拉里声明中明确强调,美国将在进一步巩固与日本、韩国、泰国、菲律宾等传统盟国关系的基础上,重点建立和发展与中、印等新兴大国之间的机制性合作关系。

　　二、战略调整及其特征

　　奥巴马执政初期基本完成了以全面性接触为特征的东亚战略布局,其间,国务院的角色凸显。希拉里上任伊始首访东亚在一定程度上向外界表明,是国务卿而不是奥巴马的国家安全委员会在负责美国的亚洲事务。希拉里两次东亚之行几乎囊括了整个东亚峰会涵盖的重要国家,从2月访问日本、印尼、韩国和中国到7月的印度与泰国之行,以及参加东盟地区论坛,显示美国既重视东亚地区内的关键国家,也没有忽视东南亚及东亚的多边机制。希拉里首访东亚清晰传递了奥巴马政府重视东亚的信息,也有效巩固了美国与东亚盟国、中国及东南亚相关国家的双边关系。希拉里借7月的东亚之行,与印度签署了国防、科技与核技术协议,并借出席东盟地区论坛及签署《东南亚友好合作条约》,摆出了美国将完全致力于与东南亚建立友好关系的姿态,显示美国要高调重返东南亚,东盟也将成为奥巴马政府重塑美国权威与影响力的一个试点。

　　奥巴马东亚政策团队构成则体现其东亚战略布局注重平衡大国关系。在其东亚政策团队中,既有像坎贝尔、华莱士·格雷格森这样重量级的知日派官员,也有杰弗里·贝德这样的“中国通”。坎贝尔表示美“与日本牢固的合作关系是不可动摇的基础”。奥巴马政府对日政策的新思路是美日合作领域将从传统的军事、政治、经济领域向更为广阔的领域延伸,尤其是向全球变暖议题、能源的有效利用及非洲人道主义救援等方面延伸。但美国会慎重对待东亚地区中美日三边关系,在日美同盟延续强化姿态的同时,中美关系的重要性不会低于任何其他双边关系。中国问题专家、国家安全委员会亚洲事务主任杰弗里·贝德指出,美国新政府视中国为全球事务的主要参与者和领导者,不认为中国是“必然的威胁”。奥巴马在首届中美战略与经济对话中表示,中美关系将决定21世纪的世界走向。随着奥巴马东亚战略的展开及东亚局势的演变,中美日三边关系将进入一个新平台,美国利用日本这一筹码遏制中国的东亚战略逐渐相对化。

　　结合奥巴马执政初期在东亚的外交实践及东亚外交团队的构成,可以看出美国东亚战略布局的调整特征。一是通过全面发展东亚区域内国家关系提升东亚在美国整体外交中的地位。东亚地区之于美国显得特别重要,原因不仅是该地区存在潜在战争威胁而导致美国卷入的可能性,还因为美国经济与东亚地区依赖程度的加深使其利益与东亚无法分割,更因为金融危机时期美国对东亚国家尤其是对中国的倚重力度加大。二是注重战略态势的塑造。长期以来,美国对不包括它在内的东亚地区合作模式颇有疑虑,并密切关注东亚一体化的性质和发展方向。奥巴马政府准备“更强有力、持久地介入与接触”亚洲,这体现为美国高调“重返”东南亚,对东南亚内陆国家和东亚峰会表示关注。2009年7月希拉里与湄公河下游四国外长会面并举行了首次美国-湄公河下游部长会议,就卫生、教育和基础设施建设方面与四国加强合作达成协议,湄公河委员会和密西西比河委员会将建立“姊妹河”关系等。三是追求大国之间的平衡。美国谨慎而平衡地对待中美日三边关系,无论是希拉里出访行程的安排还是内阁成员的构成都可以看出,奥巴马平衡处理东亚同盟框架和中美关系,既与中国开展首届战略与经济对话,也重启几近停滞的美日、美韩战略对话,亦同印度建立类似的对话机制。四是扩展战略议题和灵活运用战略手段。在议题方面,美从侧重安全议题扩展到包括关注安全、经济、气候变化、能源合作等综合性的战略谋划。战略手段上,由于奥巴马将重塑美国形象作为优先议事日程,军事实力的运用和展示显然不是优先选择,而是更多注重协商与引导,要人们相信“美国为美国国土以外人们所追求的自由而战”。追求主导性优势和领导地位是美国东亚地区战略不变的目标,奥巴马政府也不例外,只是方式有所变化。

　　三、战略影响

　　美国新东亚战略使东亚合作进程面临方向性选择。冷战后东亚区域经济快速发展促使域内的主要力量试图与外部尤其美国建立更为均衡的关系,体现在多边合作机制上,以“10+3”为主渠道的东亚合作进程的推进卓有成效。然而2005年扩大的东亚峰会召开之后,东亚合作进程速度放缓,少有亮点,此次金融危机的爆发也没有为东亚合作注入新的动力。东亚地区的主要力量远未形成合力,美入意愿的增强更加剧东亚合作机制的建构之争。

　　东亚是中国主要的国际舞台,也是中国所有的国家利益(安全、经济和政治)都同时存在的唯一地区。“对于东亚新格局的构建,中国有着切身利害关系,更有着一份义不容辞的责任”。美国新政府的东亚战略调整使中国面临一系列相关联的新认识、新压力和新挑战。中国的机遇源于美国借重中国的力度加大,因而使中美关系的时空背景更广阔,中国在美国东亚地区战略中的价值处于上升态势,以发展、合作为导向的美国东亚战略与中国地区战略趋同倾向日益明显。挑战则主要来自因中美关系重要性的提升及中国实力地位在国际金融危机中不降反升使东亚国家对中国的战略疑虑加深,对中国的心态日趋复杂,它们既有加强同中国经济合作的意愿,又有加强军事力量,直接制华的意图。

　　在金融危机背景下,随着中美“两国集团”论的热炒和中美关系的实质性提升,东亚其他力量的态度在悄然变化。尤其是金融危机并没有迟滞中国和平发展的大国战略,中国规划和落实之中的远洋战略更引起了周边国家的疑虑和担心,东亚军备竞赛趋势有所加剧,南海等敏感地区冲突风险上升。美国的东亚盟友认为中美在东亚的力量对比此消彼长,中国战略前景充满不确定性,纷纷加强自主国防建设。韩国打算建立一支能够在海外作战的远洋海军,澳大利亚加速国防自卫计划,日本2009年新防卫大纲突出加强海空军监控能力以应对中国威胁。

　　与此同时,南中国海的马来西亚、新加坡、印尼和越南等致力于潜艇军备竞赛,印度首艘核潜艇下水。朝鲜则在美国实力有所下滑、战略重心有所调整之际,加速推进拥核战略,给地区局势带来新的危机。在中美关系重要性显著提升和中美合作议程不断扩展之际,中国的周边安全进入矛盾多发期。

　　中国安全环境的好坏在一定程度上取决于对环境的主动塑造,对周边地区国家共同利益的理解、关注和警觉,并及时主动地采取应对措施。金融危机后,亚太安全形势机遇与危险并存,中国如要化解风险、把握机遇,就需要战略自省与战略谋划。

　　首先要转变观念,正确看待美国东亚战略的中国因素,并主动与美国进行战略合作,在中国的合作安全与美国的同盟安全悖论中寻求契合点。在中美关系重要性凸显的战略背景下,美国东亚战略谋划中对中国遏制的意图大大减弱,防范中国的因素远不如从前明显,因此我们要以平常心看待美国对东亚地区力量和多边合作机制的渗透,同时拓展与美国的战略合作议程,把构筑和平、稳定的东亚秩序作为两国地区合作的主要议题,寻求传统的安全体制与新安全合作相互衔接的途径,并尽力消除中美双方的战略隔阂和地区内其他国家的战略疑虑。

　　其次是通过自身的和平发展化解周边国家的疑虑。金融危机背景下中国的经济发展本身就有利于东亚地区的经济稳定,有助于东亚地区相关国家的经济复苏。中国应积极主动地阐明和平发展的战略意图,尽量寻求与东亚域内国家的利益共同点。中国海上利益无疑已经超越东亚和太平洋,因此,中国在发展军事力量的战略意图和方向上应更清晰。在阐述政策之余,适当而果断地承担地区责任是中国地区角色认同的关键举措。“在新的形势下,中国的国家利益将越来越决定于中国承担国际义务的数量和质量,没有责任的利益是不可持续的。”①中国应在东亚安全局势的演变中发挥战略性的主导作用,而不是仅仅停留在简单地利用矛盾,或者单纯地通过对多边制度的参与、合作来显示中国的和平发展;还应通过观念影响和制度建构促进中国与东亚国家在传统和非传统安全领域的合作,在合作过程中加强互信,积极寻求建立信任措施的途径。

　　第三,中国的外交布局中东亚地区的分量应加重。中国长期以来奉行以大国关系为核心的全方位外交,在中美关系保持战略稳定的今日,应提升东亚地区内相关国家和地区力量在中国外交议程中的地位。就东盟国家而言,该地区是中国和平发展的核心地缘政治区域,在中国地缘外交谋划中理应列于战略首位。中国通过双边和多边的政治、经济和安全机制,与东盟各国发展了良好关系,但是由于其他大国的干扰及未能解决的领土、领海争端,双方关系远未达到紧密的相互依存程度。金融危机背景下中美关系的提升和中国发展势头依然强劲使东南亚国家对中国的恐惧感加深,南海问题则使中国与东南亚国家发生传统安全冲突的可能性依然存在。在此背景下,中国更需要加大对各种资源的投入,使潜在的不稳定化解在萌芽状态,维护中国和平发展的地区环境。就中日关系而言,中国应从东亚合作的战略高度审视,坚信东亚地区合作进程的推进有利于东亚和平与繁荣,符合中日利益,真诚、平等地参与合作,使中日对抗性合作变为战略性合作,也使双方在合作中实现互惠和双赢。