当前有关土地征收而导致的群体性事件逐步升温，随着声势的壮大，舆论越来越指向当代中国的土地制度。批评者认为土地制度缺陷是造成群体性事件频发的根源，其改革的建议则指向土地制度的变革和私有化的逻辑。

这一逻辑链条过于勉强。许多报道和研究没有详细深入地分析征地群体性事件，就已经构建了征地群体性事件与土地制度缺陷的必然联系，由此带来的政策或者建议，很有可能会让情况更糟。

经验证明，村民从征地中获得的收益并不是一次性的征地补偿，每当征地社区的农民遇到生存问题时，他们就会以各种理由寻求更多的补偿。总体上，失地农民的收益水平会因土地征收而提高。然而，征地的总收益虽然提高了，但是在村庄内部的分配中却存在严重的利益失衡。而产生这种利益失衡的一个重要原因在于，村庄的灰色力量正在渗入基层政治。这些力量通过操控群众，改变现有的治理格局，为自己的利益攫取创造平台，并且把村庄引向了一个内外纷争的局面。

征地群体性事件的生成机制

对于征地引发的群体性事件，不能简单地归咎于事件双方中的任何一方。很多时候，公众甚至学界把征地群体性事件的发生责任归咎于民众与政府的一端，要么指责政府与民争利，剥夺农民正常的利益要求，以至农民无法忍受，最终在政府压力下形成暴力性事件；要么归咎于农民的利益要求过分，不仅要求获得征地补偿，即使政府为他们建立了较为完善的保障体系，但农民还是不知足。

这些都无法揭示征地冲突的内在本质。首先，一般来说，征地在初期都会受到村民较大的欢迎，政府给予的补偿也相对到位。虽然政府财政在一开始较为拮据时，不能及时发放足够的补偿金，或者相应的保障制度不能及时跟进，但是随着征地后续措施的跟进，失地农民的养老保障也会同时跟进，社区的公共基础设施也随之改善。以浙江东部地区的土地征收为例，浙江宁波地区在2000 年开始征地的时候，对于农民的土地征收补偿就达到3.8万元/亩，土地征收过程中，为了保证以后村庄的发展，还会按照土地征收面积的一定比例返回，返回地会用作集体建设用地，并按照商业用地、工业用地、居住用地的比例来划分返回地。一开始的土地征收，其款项并没有交付给村社集体，县财政不可能一次性拿出这么多钱，村里的土地征收补偿款，往往会以借给开发区的名义暂时缓解财政的拮据。但是，随后的土地转让以及拍卖，使地方财政得以有充裕的资金补足这部分补偿，当然，村集体每年也会得到政府的利息。村集体在征地过程中，总收益是不断提升的，对于个体的失地农民来说，他们不仅得到了一次性的土地征收补偿，也在其他方面获得了征地的好处，包括种地获得的树苗补偿，以及土地征收之后工厂企业用工等方面的一些照顾政策，基本上，农民对于政府给予的补偿较为满意。事实上，如果从初始状态理解征地的话，一般的民众确实有“盼征收、盼拆迁”的心态，某些开始被征地的村庄获得补偿，经常会刺激邻近村庄的人，他们也会对这些被征地的村庄投以羡慕的眼光。

然而，随着征地初始阶段过去，平衡局面马上就会打破。征地村庄会不断发生大大小小的摩擦，爆发的群体性事件连绵不断。为何村民在得到较为满意的补偿下还会有这么多群体性事件？多数人认为，征地之后的土地增值过程中，农民并没有享受到土地的增值收益，在整个征地的链条中，农民的土地收益与政府以及开发商比较起来，只占相当小的比例，根据一些研究报告，以土地成本价为100的话，收益农民只得到5%—10%，村级经济得25%—30%，60%—70%为政府及各部门所得。 实际情况似乎确实如此，在笔者所调研的浙江宁波的几个村庄，随着土地价格的上涨，农民的群体性事件和征地纠纷冲突也随之增多，例如在征地初始，储备土地中心的转让价格只有5万元/亩左右，在这个价格段，农民并没有多大意见，但是大规模开发之后，土地的转让价格尤其是商业用地的价格上涨让农民感到不适，他们发现，自己原本获得的土地补偿与后来的拍卖价格之间的差距如此悬殊，这就成为他们不断要求提高收益的正当要求，由此在农民与政府之间开始产生裂痕，政府不断扮演消访员的角色。

然而，这种气愤只是一时的、个体的、孤立的，他们在理智之时，也承认征地给他们生活带来的收益。孤立的个体激愤远未达到行动的发生，只有在充分的动员或者有意的引导下才会有集体行动的可能性，而个体性的利益失衡还不足以采取抗争的行动，因此，什么样的动力才促使村民有进一步的行动可能性？这才是追问征地群体性事件的一把钥匙。笔者调研发现，掌握着这把钥匙的，正是村庄中有一定能力却又感觉不满足的人——一些混混以及与混混相互结合的村庄精英。这些人由于看到征地带来的种种好处，这些实在的利益，成为地方精英与灰色势力争相攫取村庄支配权的激励物。

虽然在不同地区征地群体性事件可能存在很大差别，但是以发达地区的征地群体性事件来看，多数的原因在于村庄内部精英之间的相互倾轧，以及灰色势力介入所导致的集体收益的分配不均。以笔者所调研的宁波农村地区来看，征地给村庄带来了巨大的收益。在村庄的征收之中，不仅仅只是土地征收之后的土地补偿款和安置款，还有土地挖掘和各类工程承包项目，这些项目按照政府征地的一个不成文规定，往往承包给被征收社区的村庄，而抢夺这些工程项目，无疑刺激了村庄中各个不同的潜在群体，混混、经济精英以及一些灰色力量纷纷介入到村庄的治理层面来寻求他们的利益所得，可以说，只要哪里有征地开发，哪里就有“道上”的人参与其中。对于那些混混而言，他们首要的目的是拿到项目承包权进而转包给其他人，而村庄中的精英阶层，包括经济精英或者政治精英，则试图进入村庄政治层面，在获得村庄治理支配权的前提下，获得村庄集体财政的支配权和土地项目的掌控权。对于大多数的失地农民，则是进入工程的具体运作之中，寻求报酬较高的就业机会。

村民自治的民主选举以及村民在土地增值过程中的利益失衡感，恰巧给了他们这样的机会。征地之后的社区治理结构，马上就出现了偏离常态的动荡局面。在村民自治的选举过程中，各个力量进入角逐，村民们原先从来没有想到过的贿选、拉票和打架现象层出不穷，就以笔者所调查的一个社区为例，从2000年征地之后开始，村主任选举一届换一拨人，还从未出现连任，选举的夸张程度令人匪夷所思，从送油送烟到大摆宴席连请村民好几天饭，而且花样繁多。概而言之，可以把征地群体性事件的逻辑展示如下：

在村庄遭遇土地征收之后，村庄会出现一个资源集聚的过程，例如村庄集体经济实力的增强。比如笔者调研的一个村庄，2000年征地共得征地补偿款2300万元，其中1200万分配到村里的个人人头上，但还有1100万被集体保留。正因为集体保留的征收款数额巨大，中央以及一些地方政府也明确支持土地补偿费中的大部分要分到个人手里，即使如此，如此巨大的集体经济收入自然吸引一些谋利者进入村庄，成为村庄的治理者，攫取村庄的主导权。在这个过程中，许多混混开始了对村民的鼓动。这些觊觎村庄治理权的精英或者混混，会利用他们在村庄的关系网络，鼓动村民原本已失衡的心，他们会传布说村干部出卖了村庄的利益，本来已不多的土地被村干部私自售卖，村庄中弥漫的不满怨气就这样被点燃了，在精英与混混的操纵下，总会找到一些征地的瑕疵，这些都会被他们用来制造村级领导班子出卖村庄利益的证据。

村民本来没有实质的比较概念，在这些人的诱导下，村民的心理天平就出现了严重的倾斜，这些混混与精英不仅会操纵一些人直接站起来，而且也会采用物质刺激的方式让村民站到前台去。每当征地性群体事件发生之后，很少能看到村干部的身影，而是一些村民义愤填膺地站出来，但在他们的背后，却站着另外一些精英和势力群体。

笔者曾亲历过这样一个案例，张云是村民所说的混混，本人主要经营高利贷，但是这样一个混混却被村民选举成为村委会主任。他之所以能选上村主任，就是充分利用村庄里自己关系网络，动员鼓动村民的结果，围绕在他身边，有一帮整天无所事事的人员，他们就在村里不断鼓噪村民，说现任的村班子怎样出卖村民利益，以及村庄命运要掌握在自己手里，他们还带领村民去冲击一些村里被征地的工程建设，从而造成群体性事件的发生。在这样的动员下，现任村级班子就被抹黑了，自然而然，他们这些混混就摇身一变成为了村庄权益的代言人，再加上选举中的贿选手段，他们获得了村庄治理权，开始了新的利益瓜分。自我利益趋向的治理目的，使得这些人一旦进入治理层面，就会采取各种手段攫取村庄的集体收益，正如某些村民自己后来所说的那样，“既然他们选举花了这么多钱，总要拿回来吧”。于是村民感觉受骗，又开始了下一轮的上访和抗争，征地的社区治理就进入了一个恶性循环，最终导致的结果，就是村庄的完全分化与个人的绝望。

从以上案例和逻辑分析之中，我们看到征地群体性事件和冲突在村庄层面的发生机制。村庄精英或者混混在征地中的牟利倾向导致了村庄治理层面的混乱，由此也带来了村庄内部利益分配的失衡，可以说绝大多数的村庄征地群体性事件的背后都是有这样一些人的背影，而触发真正的村民自我保护权益集体行动的则主要来自个人自尊的某种伤害，来自在某些村民的 “气”愤难平，这时候他们所寻取的不是利益，而是要一个说法。 总体来看，像这样的群体性事件只占征地群体性事件中的一个很小比例，大多数的群体性事件来自背后的混混和精英操纵。

基层政治操控下的利益分配失衡

国家在征收过程中给予整个村庄的补偿并不低，而且也并不是以一次性征收补偿为了结。笔者在调研过程中就看到这种有趣现象，根据村干部的说法，他们经常去村子前的几个企业中去要钱，去年他们已经向一个企业要了10多万元，今年准备再去多要一点，拿足了钱，就能把村庄的道路进行硬化。笔者感到很惊讶，问及他们凭什么理由去要钱，这钱怎么才能要到手？村干部回答说，这些企业都建在原本属于他们村的土地上，征了地之后也不建厂房，如果按照原来经营农田的计算，这些年还可以为村庄带来收益。“但他们买了地之后，又不建厂房，荒废这么多年，白白浪费了我们的土地”，等到现在土地增值了，就忙着盖厂房，这对村里不公平，所以就应该给村里补差价。这个现象非常普遍，例如某些被征地的村子没钱了就会到政府以及一些企业去要钱，按法理讲，土地被征收之后，土地性质就已改变，但是他们却会找各种借口要求开口子。

而另一方面，作为土地征收的实施方——地方政府来说，他们为了保证土地征收之后的工程顺利开展，就要给征地农民与村庄一个保证，即保证他们不因为土地征收而导致生活质量下降，所以地方政府经常会把土地征收之后的工程转手给村社经营，而且在征地之后马上建立失地农民的社会保障，给予村社和村民一些特殊的优惠照顾，安排村民在一些工作场所工作。其次，也给予村庄公益用地建设的特殊照顾，例如快速审批老年人活动中心用地等，还会投入一些文娱设施，整个村庄的福利因征地而提高。

但在大多数情况下，特别是在村庄内部治理结构混乱以及派系利益争夺的情况下，村庄内部的利益分配就会失衡，村庄内部的混混以及势力人物占有了大量的征地所获得的资源，而其他的大多数村民却只是得到少部分的利益，由此形成村庄内部利益分配的不均衡，给村庄日常的运行机制埋下了地雷。有个较为生动的案例，在2009年，有一个村庄预征土地，村民在此之前早已听到风声，都纷纷在自己的田地上种树以期盼获得较高补偿，政府给予树苗的补偿很高，每亩树苗的补偿将近2万元，与村民投入的树木成本相比，这个补偿已经非常高了，村民自己也承认在树苗补偿方面获得赔款确实很“赚”。但是，政府当时把这笔款项拨到村里进行再分配的时候，却出现内部分配极为不平衡的现象，村里的一些混混和有黑社会背景的人得到补偿款很高，分配款项也极为不透明，没有公开分配的明细表。因此，在与同村人校对具体的赔款数额之时，有些人发现明明自己的田地比别人多，分配到的补偿款却比别人家少，于是询问质疑，在此过程中，一开始，大家都惧于分配人的力量，因为主持树木赔偿款的人往往是长期住在县城中具有黑社会背景的人。但随着补偿分配的失衡感加重，人们的情绪开始激烈，产生怨气，征地内部的冲突就开始了外向化，他们并没有把矛头直接指向村庄内部的势力者，而是把这些事情怪罪于地方政府，认为是地方政府主要是街道办事处等基层机构管理不当，无程序公开，也没有监督，随便就让混混来分配补偿款。

村庄内部不仅存在精英利益的争夺，在群众与精英之间也产生因为内部利益失衡的抗争，他们所导致的共同结果，就是村庄内部斗争的外向化，无论是混混势力的借机起势还是村民的抗争都把这个矛头对准地方政府。在笔者调研的案例中，大多数的矛盾实质是村庄内部的利益政治，但由于这种利益政治在村庄层面无法得到解决，政府就成为村庄政治斗争的目标或是村庄内部斗争的仲裁者。然而，地方政府无法识别这种村庄层面的地方性知识，他们将此笼统地归结为针对地方政府的抗争性行为，把这些事件看作是对地方社会稳定的破坏，从而加剧了两者之间的冲突。如果政府能够有效地渗透到基层治理层面，其实就可以很容易看出问题的纠结所在。与政府冲突的背后，实际隐藏着的是村庄内部为争夺利益而形成的竞争，而且这种竞争往往渗进了大量的暴力和权势因素，这更加剧了政府在其中的复杂角色。

在此，我们可以明了征地群体性事件的两种内在形成机制，一种是混混以及谋利倾向的精英利用村民在征地之后因土地增值所带来的失落感形成的冲突，这样的持续性冲突会在混混或者精英获得他们所要达到的目的而止。比如某个征地工程的获得，或者选举的成功，一旦当上村干部，他们动员群众抗争的过程也戛然而止。在访谈中，村民有时也认为自己就是这些人的工具，他们明白这只是“空闹”一场，把这些混混选为村干部反而使情况更糟。而且，这种混混动员的群众性事件经常会与地方政府形成冲突，地方政府在无法有效治理基层的状况下，与这些力量妥协，这往往使村民盲目地认为混混、灰黑势力的确能为村民带来收益。

另一种则是在总体利益一定的前提下，但是在村庄内部的分配过程中产生了诸多不平衡现象，一些混混以及黑色势力占有了本应该集体共享的收益，导致村民情绪的激愤，进而引发群体性事件。在灰色势力操纵村庄政治、把持村庄利益分配格局的时候，村民的利益失衡加剧，这时候只需要一个导火索就能产生引燃，例如笔者调研的一个案例，某位妇女无意之间与某个精英发生口角之争，这让她一时气愤走向了上访道路，开始揭露村庄中的利益分配黑幕，有了她这样的领头，很多人就跟在她后面形成群体性上访事件。

这两种群体性事件的主体虽不相同，但其本质上是一样的，即来自村庄内部收益分配的失衡，两者最终都走向政府与群众之间的对抗，在一些研究和新闻报道中，所看到的只是这种政府与农民冲突的表象，然而，内在的生成逻辑却被忽视了。我们所看到的群体性事件，只是一个长时段过程的结果。

基层政治中的治理症结

浙江征地社区的调研让笔者感觉到，有关利益的公平分配远比总体收益上升来的重要。事实上，多数农民对于征地的补偿都有满足感，而他们不满的动力则来自补偿的分配不均。因此，整个问题的实质是土地征收之后的利益分配平衡。在这一点上，基层政治中的治理结构恰恰又展现了巨大的困境，利益的分配出现了严重的倾斜，而无法从整体上促进村民的福利。如果我们换一个情境来看，基层政治的治理结构比较良性，村集体的收益都用于村庄整体福利的促进，村民认为村集体的收益真正造福到了每个人的身上，那么这个村庄的面貌就是贫富差距不那么大，集体福利较高，每个人较为安居乐业的情况。作为人民公社情境中流转下来的一种传统——平均主义心态也是利益分配的一个主导线索，村集体的财富就要在村民中进行平均分配，这是村民追求其行动的一个强有力的法则，这种地方性的知识也是为什么村民无法容忍利益分配不均的根源之一。

集体收益无法较为均匀地落实到一般民众手中，在此过程之中只是一小部分的人通过操控政治获得大部分收益，其病理显然在于基层政治中的治理结构。很清楚，问题的症结在于村庄的其他势力一旦介入基层政治的治理情境中，通过村民自治的渠道就会产生一个治理的恶性循环。混混、黑社会性质的人员为能在征地中攫取利益动员社区群众抗争，他们在基层中有充足的资源和能力运作这些事情，而基层地方政府对此却无能为力，反而寻求与他们的妥协，造成更为糟糕的基层政治操控局面。混混、村庄灰黑势力人物主导的基层政治操控下，利益的分配则会走向更加不平衡，村民在征地中所获收益更加得不到保证。政府给予村庄整体的利益被这些人所瓜分，村民的失落感随之进一步增强，然后又走向抗争，这样一个治理的恶性循环导致的是社区的内外困境，群众的极端个人主义随之兴起，于是就把村庄社区导向了一个巨大的漩涡，一而再、再而三的群体性事件发生也就在情理之中了。

（作者单位：温州医学院人文与管理学院）