近年来，伴随着中国现代化转型的快速推进，一股前所未有的信访高潮崛地而起。据统计，全国信访量自1992年到2004年连续13年持续上升；2000年，全国县以上党政机关受理信访量首次突破1000万件/人次大关，达到1024万件/人次；2001年、2002年、2004年全国信访总量同比上升8. 7%、2. 9%和13. 4%。笔者在基层调查走访多年，发现信访制度正面临一个尴尬的困境：一方面，信访的数量日益膨胀，给人的感觉是信访渠道越来越宽敞了；另一方面，现实中的信访维权道路却越来越窄了，“青天”在很多人的眼里越来越远。更加吊诡的是，信访高潮正是伴随法治现代化进程而出现的。

“青天”与“冤屈”

在中国老百姓的心目中，似乎有一个形象比法治来得更重要，那就是“青天”。何谓“青天”？那是对于国家权力的深沉信任以及对于权力持有者公正无私的强烈期待。“包青天”，这个称谓已经成为中国老百姓最熟悉和亲切的字眼之一，他代表最高的正义主持者。甚至到现在，如果某位官员一心为民，惩凶除恶，他就可能获得“李青天”、“王青天”的美誉。

“青天”作为一种形象呈现出特定的规律，那就是越高等级的权力持有者，其“青天”形象越明朗；而层级越低的权力持有者，其“青天”形象越模糊，甚至就不再是“青天”了。用老百姓的话语来表述，那就是“中央是恩人，基层是仇人”。之所以产生这种心态，也许跟两种因素有关：一是道德因素，人们认为，只有德行更高的人才有资格和能力持有更大的权力，反过来说，持有者所持有的权力越大则被认为德行越高；二是利益因素，因为持有的权力越大，持有者与老百姓的日常往来就越少，相互间的利益接触点就越少，因此，在处理矛盾时可能更显得公正些。

当老百姓觉得自己在基层受到冤屈，他就会选择向“青天”投诉，要求“青天”给予公正的处理。在古时候，这种向“青天”求助的方式表现为“击登闻鼓”或者更直接的“拦路鸣冤”；在现代，则表现为各种类型的信访。两者的性质是一样的，都是通过向更高级别的权力持有者展示自己的冤屈以求获得拯救。不同的是，古代的“击登闻鼓”或者“拦路鸣冤”一般都要付出较大成本；为了证明自己的冤屈，当事人需要耐心地等上一段时间甚至承受一定的皮肉之苦，通过这种最粗糙的办法来排除刁民的无理取闹。这种自我举证意味着受害者为了获得权利救济必须再一次受害。现代社会显然不允许这种“双重受害”的权利救济继续存在。

今天的信访制度除了一些基本的程序规定之外，基本上不再给当事人设置什么救济成本。老百姓只要觉得哪里不对劲，就可以直接向信访部门投诉。通过这种由当事人自己启动的救济方式，桀骜不驯的地方管理者就可能得到相应的约束；甚至法院最终判决中的瑕疵也可以得到纠正，从而有效地保障了老百姓的权利不受非法侵害。

法治与信访潮

当前的法治建设有一种理想：通过不断地强化执法规范化来减少涉法信访的发生。然而，这种理想在残酷的现实面前破灭了。笔者在某市公安系统调研发现，随着执法规范化的推进，涉警信访不仅没有得到有效控制，反而大量增加了。

信访潮是嵌入到整个城市化进程之中的。随着城市化的推进，社会矛盾越来越多，进入公安机关的案件剧增，这就为涉警信访的增多提供了庞大的存量。因此，涉警信访的增多也是城市化的一个副产品，并不会因为执法规范化而大幅度减少。

执法规范化意味着原本不成为问题的执法瑕疵现在成为不被容忍的大问题，这就大大降低了涉警信访的门槛。也就是说，原本不会引发信访的执法问题现在都可能成为信访的理由。在这种快速“法治化”的鼓励下，人们很容易对民警的执法过程吹毛求疵，并且随时准备通过上访来提出自己的抗议。这个问题与现代化过程中的“腐化问题”类似。为什么现代化滋生腐化？亨廷顿认为，现代化涉及社会基本价值观的转变，那些按照传统规范可以接受并合法的行为，在现代人眼里成了不能接受的和腐化的行为。处于现代化之中的社会腐化现象，在某种程度上与其说是行为背离了公认的规范，还不如说是规范背离了公认的行为方式。比如证据主义，要求所有案件都必须有充足有效的证据支撑，这对于很多治安案件不太现实，尤其是打架斗殴的案件难以获得准确的证据。因为证据问题，就可能引发大量的涉警信访。

私人权利的膨胀容易导致信访问题的扩大化，尤其是当私人权利与私人利益搅在一起的时候，信访人也可能标榜“维权”话语来谋取不应得的利益。公安机关作为国家的暴力机关，其行为风格通常更为刚硬，而这往往成为信访人不能容忍的问题，认为民警“态度不好”从而引发信访。

需要指出的是，笔者并不因此推出这样的结论：既然执法规范化不能减少信访的发生，那就不再强调执法规范化了。需要注意的，仅仅是将执法规范化与涉警信访分离开来。如果说，通过法治现代化，政府权力得到约束，信访数量的增长仅仅是因为人们对法治提出了更高的期待，我们就应该额手相庆。但事实证明，我们似乎高兴得太早了。

意外的信访结果

在法治现代化的进程中，信访制度的宗旨在于为当事人提供一种穷尽所有正常救济方式之后的最后救济，它应该排在各种救济手段之末，并且要有合法正当的信访理由。否则，信访就取代了所有权利救济手段。因此，比较合理的信访一般要在相关案件完结之后或者案件办理过程中确有重大信访事由出现之时才能选择信访。也就是说，只有真正冤屈的案件才能进入信访渠道。

然而现实的情形却相反。以笔者对某市涉及公安的信访案件的调研来看，大量尚处于办理过程的案件以及办理过程中并无重大信访事由的案件纷纷涌入信访渠道。从信访诉求（按照诉求对象分类）来看，数量最多的就是“要求民警加快处理”，占到总量的30.27%，信访人并不在乎案件的处理程序，只希望通过信访来给民警施加压力，从而增加自己的谈判成本。而在信访诉求（按照案件处理过程分类）中，最强烈的诉求是“对案件进程的督促”和“对执法过程不信任”，这两类信访都是在案件处理过程中发生的，比例高达74.33%。甚至有些案例不报案而是直接走信访渠道，由上级部门直接下个批文，给基层民警带来很大的压力。

我们还可以根据重访来分析这个问题。一般而言，对信访案件的处理需要一个重新调查处理的过程，能够解决的问题一般都可以在上级部门的监督下得到解决，特别是在当前信访高压的态势之下；而经过多次信访依然没有得到解决的问题，据笔者调查，基本上都是些无理的诉求。而当前的涉警信访有超过一半都是属于重访，其中一个月内在同一个部门就同一个问题的重访占到总量的8.29%，如此频繁的信访显然是不太正常的。

问题在于，当前的公安执法已经越来越规范，将这些提前发生的信访都归咎于民警的执法错误或者不规范显然是不公道的，而且也不符合客观事实。无论是表现为“敲诈民警”（笔者亲自接触过这样的案例就不下于10例），还是表现为“让案件处理结果更有利于自己”（保守估计占信访总量的80%），还是表现为“让案件脱离常规程序尽快处理完毕”（在笔者调研的过程中，几乎所有的信访人都抱有这样的心态）。这些为自己私利而展开的信访在客观上就造成了一个后果，即真正冤屈的案件反而难以进入信访渠道，信访维权的真正道路被堵塞了。

信访维权之路越来越窄

信访的意外结果，表现在各种无理上访的出现。有的人最初的上访是有理的，解决之后，他又提出了新的要求；有的人提出了一些不着边际的信访事由；有的人从一开始就是胡搅蛮缠，通过编造各种信访事由来谋取不该得的利益。信访人不按照信访规定进行信访，不等当地政府对信访事件进行处理就跑到上级政府信访；有的从一开始就进行越级信访，但是“飞上天的石头总归是要落地的”，最后，所有的问题都要回到基层处理。解决不了的问题（例如无理要求）终究还是解决不了，基层政府为了息事宁人只能采取各种措施来“收买”信访人。可是一尝到“被收买”的甜头，上访人就倾向于变本加厉，提出更过分的要求。

一旦需要通过利益来摆平上访压力，一种职业化的“谋利型上访”就诞生了。不论事情的起因如何，谋利型上访的根本诉求在于通过不断上访来向地方政府要价。笔者近年来在全国各地调研，对于此类信访屡见不鲜。从某种程度上讲，上访的谋利化已经成为一种普遍趋势。有一次和一位老公安聊天，他跟我讲起了自己在北京接访的深刻感受。“在所有信访案例中，有三分之一是合情合理的，有三分之一是胡搅蛮缠的，还有三分之一纯粹是刁民”。对此，我也深有体会，尝试举一例，以飨读者：

刘某的儿子是个逃犯，在追捕的过程中被民警开枪射杀。事情发生后，刘某开始了长达十几年的上访。当地公安局于事件发生不久即处理了肇事警察，并且要求民警向刘某赔偿五万元，在1990年代初期，这相当于一笔巨款。刘某拿了钱，写了保证，声称不再上访。到了2000年，因为钱用完了，刘某又开始上访，并且直上北京。当地公安局没办法，于2004年又赔她30万，并且把钱存在银行里，让刘某每个月领两百元。领了两个月刘某就不领了，要求一次性支付，为此，甚至把接访的市委领导的衣服给扯破了。2008年北京奥运，为了把刘某稳控住，当地公安局决定出钱陪其旅游。正是因为政府的放任，刘某尝到了甜头，成了上访专业户，甚至还代理别人上访。

这样的案例并不在少数。从历史发展的角度来看，什么时候都有一些不讲道理的人，这也是一种正常的社会现象。然而在正常的社会里，这类不讲道理的人往往被贴上边缘人的标签而被社会排斥。当无理上访大量兴起之后，必然要大量挤占有理上访的空间。因为无理上访者更懂得抓住政府的软肋，更懂得把握“踩线不越线”的技术，在与政府展开周旋的时候牵扯了政府的大量精力，而这些精力原本可以用来为有理上访者提供救济。最后，为了提高信访的效率，有理上访者不得不向无理上访者学习，甚至直接转化为无理上访者。于是，留给那些真正冤屈而需要权利救济的信访人的道路就几乎被堵塞了。

重新发现信访

有人向我提了这样一个问题：信访到底是法治还是反法治？领导故意塑造一种“青天”形象，实际上就是一种人治的思路，因为它鼓励了法律渠道之外的问题解决机制，难道不是这样吗？既然当前的信访制度已经成为逐利者的天堂，为何不干脆将其舍弃呢？

这个问题的有趣之处在于它揭示了传统中国“青天”文化在遭遇现代法治潮流的时候所面临的尴尬境地：抛弃“青天”文化往往遭到老百姓的反对，坚持“青天”文化似乎又阻碍了法治的进程。

更有趣的是，今天的“青天”文化似乎已经变了味，不再是洞察世事，明辨是非，真正为受苦受难的黎民解忧，而成了官场回避责任、明哲保身的挡箭牌。之所以信访维权之路被逐利者所占据，正是因为权力持有者不愿意承担责任，害怕惹祸上身从而威胁到头上的乌纱帽，因而，对这些逐利者不予禁止反施恩惠，结果养虎为患，坏了整个信访制度。这种变了质的“青天”文化才真正是中国法治的挡路虎，因为，在这种文化的怂恿下，一些不讲道理的人应运而生，从而走向“青天”文化和法治文化的对立面。

变了质的“青天”文化，其根本特点就是丧失了政治伦理，不能明辨是非，它的主要危害在于否定了其他所有正常的救济方式，从而导致“青天”成为一种直接的甚至唯一的救济手段。一旦“青天”不是潜在的，而是日常化的，这种文化就成了变质文化。在当前中国，上访是“青天”文化的最典型体现，它的变质体现在：（1）在正常救济方式穷尽之后，无论上访人的诉求是否合法合理，权力持有者一般都会予以支持或者不予否定；（2）在正常救济方式未穷尽之前，大量上访人就通过上访来施加压力，权力持有者不以引导；（3）在正常救济方式未启动之前，上访人就直接通过上访来寻求救济，从而导致正常救济方式架空；（4）上访即有理，上访的任何诉求都必须得到满足。

我们并不反对信访制度，而是反对变了质的信访制度，反对维权之路被堵塞的信访制度。这并不意味法治化道路就是完美的。平心而论，现代法治也有其自身缺陷。在这方面，传统的未变质的“青天”文化可以起到一定的缓和作用。中国法治的发展并不是非要彻底消灭“青天”文化，只有变了质的“青天”文化才真正成为法治的敌人。

所以，真正的“青天”文化不是要反对现代法治，而是对它的一种修复，它是一种以正义为核心的价值观念，是对政治伦理的维护。它的精髓之处在于一种基于良心政治的救济。明白了这一点，我们才能重新发现信访、找回信访，并且为中国法治现代化提供可能更好的另一种模式。

（作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心）