此外，以老干部退休和提拔有专业知识的年轻干部为主要内容的政策，一方面是为了满足经济发展的功能性要求，另一方面也是保证政治继承性的需要。新的政治路线和基本政策能否延续和得到继承是毛后时期领导人制定和实施政策时特别关心的大事。当他们经历了文革的十年激烈斗争而生存下来，在已进入60-70岁的年龄才重返权力时，这些毛后时期的领导人既需要巩固其在文革中被削弱的权力，又要安排如何选择可靠接班人的双重挑战。从1978年开始，邓小平和陈云多次表达了他们对极左分子在政治上卷土重来的忧虑。他们也反复的强调为经济改革和政治稳定选择政治上可靠的接班人的重要性。从1979年到1987年之间，党采取了一系列组织措施，如“清理三种人”、建设“第三梯队”和党内整风，来清除仍然在领导岗位上的“极左”分子和选择可信任的继承人，以保证新的政治路线的延续。

    其三，精英转换方案的推行同时也是为解决党政官僚机构长期存在的低效率问题所采取的一种组织上的手段。自建国以来，党政官僚机构主要由缺少专业技术和现代知识的干部主导。干部队伍中普遍存在的专业能力低下、政策制定和执行方面缺乏创新、回避责任以及行政过程中政策和相关信息的曲扭和管理低效等问题，这些问题被归结为是长期以来形成的领导干部终身制、政治精英结构性构成以及党政机构设置上权力过于集中所产生的必然结果。这些人事和行政管理上的弊端同样成为高层领导人制定精英转换方案时必须认真考虑的问题。

    总而言之，毛后时期实行政治精英转换是现任领导人在现实政治需要的情境中所做出的政治选择，精英转换运动是由高层领导人为实现其特殊目标而发动的。高层领导人尤其是邓小平本人在这场大规模精英转换过程中扮演非常重要的角色。正是他们把这一问题提上政治的议事日程，确定了主要政策的导向和内容，并一如既往地推动和监督这项基本政策的实施。尤其是，邓小平对当时政治精英队伍中所存在的政治上不可靠、老龄化和专业知识缺乏三个主要问题的反复强调，对精英转换的导向起了非常重要的影响。

    由最高层领导人决定重大政策的制定和采纳是中国权威政治体制和金字塔权力结构的特点。党的重要领导人在党的基本路线和重大政策转变中的决定性影响力不仅取决于其政治地位，而且得益于高层领导团体“集体领导”体制中长期实行的“领导核心”的传统规则。这种在党内实行了50多年的“领导核心”传统给与党内公认的领导人以足够的权力，在党的领导层对重大政策问题发生严重分歧时作出策略性的最后决定，并在必要时清除危害党的团结的挑战者。(26)  这一传统规则及其在维护党的团结和政治稳定方面的重要意义曾经由邓小平在1989年作过明确的阐述。(27)

    权威政治体制、金字塔权力结构以及集体领导中的核心规则是解释党内在精英转换政策上能够取得基本共识的关键所在。在此之下，党要求所有党的成员，尤其是党的领导干部在高层领导人作出重大政策转变的决定后必须与党中央保持一致。任何与中央政策相违背的政治言论和政策意向的公开表露都可能被视为是对党的政治原则和组织纪律的挑战。坚持分歧立场和观点的领导人将受到党内的批评以至于被清除。在中层和基层，坚持分歧立场的人物被定为“帮派分子”和“三种人”并要求从领导岗位上清除出去。

    与毛泽东不同的是，邓小平对待此类政治分歧和政策争论所采取的处理方法较为温和，具有更多的说服成分而较少的压制成分。为了减少因政策争论和派系问题所产生的张力，邓小平充分利用领导干部退休制度迫使那些思想认识比较僵化和保守的年迈领导体面地离开领导岗位。同时，党对党员和领导干部仍然保持着强势的政治压力。从1979年起，中央高层领导人反复要求所有党员和干部与党的十三中全会以来的政治路线和方针政策保持高度的一致。文革中的帮派分子以及反对三中全会以来党的路线方针政策的人，成为1979年至1982年清理“三种人”运动和1983年至1987年党内整风运动的主要整肃对象。对毛后时期领导集体及其方针政策的拥护则被确定为干部录用的基本政治条件。

    以上分析表明，毛后时期政治精英转换与其说是由“经济法则”和现代化要求所决定的，不如说是与现任政治领导人的政治需要密切相关。政治利益在决定精英录用策略和人事选择方式方面显得更为重要。

作为政策执行的精英转换

    政治精英转换时期中国的政治体系特征体现为权威主义的政治系统、金字塔的权力结构以及建立在“政治核心”之下的集体领导。这些特征不仅仅决定了转变党的政治路线和改变政治精英录用政策的决策方式和方法，同时也影响着这些路线和政策的执行方式和方法。

    政治精英的年轻化和专业化的过程是由党的组织部系统主导实施的。党的组织部系统与政府的人事部门有一定的职能分工，但对党政双轨官僚系统的干部人事工作拥有主导权。(28)  党的组织部系统在“文革”中受到严重损害，自1978年邓小平重返领导岗位以后，其组织系统和职能得到迅速的恢复，并成为毛后时期领导人的政治精英转换政策的最主要的执行机构。实行严格的“下级服从上级”的等级化管理、高度政治化、采用粗放型职能分工的党的组织部系统为实现高层领导人的政策目标提供了强有力的组织手段。

    鉴于以往的惨痛教训，党在1978年宣布今后不再运用大规模的政治运动来推行党的政治和经济政策。但是，在规范型政策执行遇到重大阻力时，以往政治运动中采用的某些工作方式和组织手段仍然用来推行一些至关重要政策的落实。八十年代初当政治精英转换政策开始实施时，中央领导层必须全力以赴克服来自官僚机构的强大阻力，包括旧式精英的抵制和官僚组织的低效率，以及处理“文革”遗留下来的诸多问题，如保守意识形态的质疑、“派别”之间的对立和中央权威重建等问题。为了保障精英转换方案的实施，领导层充分动员了党的力量。在邓小平要搞“一个小运动”来“选贤任能”的建议下，中央加强了对这次执行的政治控制。(29)  中央不但成立了专门的领导小组来指导干部队伍建设的工作和处理相关的问题，而且向地方和各部委派出了许多工作组来监督该项工作的落实。对新政策的密集宣传以及对抵触行为和情绪的激烈批评也随时展开。党的整风运动和对帮派分子、极左分子的清查为新的干部政策提供政治保障。新政策的执行被确定为一项重要的政治任务而不是简单的例行的行政过程。中央组织部向各级党政组织提出了具体的任务指标和完成期限。为此，规范但耗时的干部选拔程序和过程被简化了，各级党政领导班子必须严格按照中央组织部规定的学历和年龄配额组建，并在限期内完成组建工作。此外，群众参与的民主评议会被作为政治监督的辅助手段。

    运用政治运动的某些方法和手段推行新的干部政策确实在一定程度上有效地加强了中央政策的权威。在1982年至1985年间，新精英取代旧精英的党政领导班子重建在全国范围内取得了预期的结果。然而，这种粗放式的政策执行也不可避免地产生了某些政策执行偏差。传统体制中的政策制定高度集权和行政执行的政治化必然产生行政执行上的盲从。在至上而下的大负荷政策执行指标和压倒性政治任务的双重压力下，中下层党政机构一般都会倾向于应付硬性的政策指标（在超负荷下甚至弄虚作假），而缺乏落实政策实质性内容的主动性。(30)  这一多年形成的体制性弊端在新干部政策的执行过程中再次表现出来，缺乏创造性的机械式服从导致了一定程度上的重视学历和年龄而忽视实际行政工作能力的倾向，在中低层领导班子中提拔了相当数量的有学历但“不胜任”的干部。

    在执行过程中，高层领导也试图通过下放干部管理权限改革过于集中的干部职务管理体系，以激励地方领导层选择高质量地方官员的热情和更有效的监管这些官员。(31)  然而，1984至1985年间干部管理权限的下放很快引发了干部任用上的混乱，裙带关系和帮派关系在中底层干部任用上大兴其道。中央不得不在1986年初调整该项政策，暂时重新收紧对干部任命的权限。新干部政策执行中的政策扭曲和执行偏差使中央领导层认识到，问题的根源在于传统干部管理制度，改制度在许多方面已经不能适应于新的需要。因此，必须对传统干部管理体制进行系统的改革，改革的目的被确定为：理顺干部选任和管理中的各种关系，使其理性化，有利于经济发展的需要，有利于新老政治精英的交替和合作，有利于人才的合理使用，有利于调动各级干部的积极性和创造性。(32)

    干部管理制度的理性化是按照问题-解决方案的模式（problem-solution pattern）进行的，即当问题浮现时寻找某一可行的解决方案付诸实施。基于这种模式，许多改革政策的制定和实施是出于解决当前问题的短期策略的需要。建立“第三梯队”干部后备队伍就是其中的一个例子，其理由是减低权力交替的不确定性。设立“第三梯队”后备干部的名单并按计划培训和考评这些干部实际上增强了党对新精英进入权力的控制能力。另一个例子是制定更有效的标准和规则来抑制任人唯亲、裙带关系。这一措施是为了防止和减少干部任用中的腐败和不公平，以保证新提拔干部的合法性和维护党的威望。而在领导干部任用制度中引进规范化的功绩考评制，则是要建立一个新精英中不胜任干部的退出机制。这一机制至关重要，因为让大量不胜任的干部继续留在新精英的名义下，必将对新干部政策的合理性造成损害。如1982-86  年间各级领导班子重建时一样，1986-88年间干部制度的理性化过程依然是由党的组织部系统主导和执行的。其过程中引入了本单位群众参与的“民主推荐”和“民主评议”的程序，但这些程序实际上是服务于对中央政策执行实行监督的辅助手段。

    以党的系统全面推动政策实施的执行体制为政治精英转换提供了有力的政策执行手段。然而，由于该体制的高度等级化和政治化，在其运行中也不可避免地产生了政策扭曲和偏差。中基层执行者机械式的盲从和缺乏主动性，以及政策执行反馈信息的限制和失真，这些似乎是党的权威系统结构性强制力的副产品。(33)

新精英与依赖性技术官僚

    根据预期，政治精英转换是十分成功的。这不仅仅是因为转换在实质上改变了政治精英构成的性质，而且是因为转换过程始终是在党的控制下进行的。在仅仅的几年中，党在各级领导班子中启用了整整一代新的领导人，在这一和平的转换过程中，各级党政机构的权力从那些1949年前参加共产党的“老革命”手中顺利地传递给了建国以后培养的一代干部手中。

    政治精英转换明显的指向技术官僚的治理方向。精英选择的新标准强调干部的教育水平和专业能力。党的领导人反复强调技术专家应该主持各业务机构和部门的工作。1985年以后，加强党政机构的制度化越来越成为解决行政管理中存在的问题的主要办法。以政绩为基础的干部任用、评估和提升制度付诸实施。到80年代后期技术官僚的人数有了大幅度的增加。

    1983-1991年间离退休和提拔的领导干部人数

    -----------------------------------------------------------------------------------------------

    资料公布日期  离退休老干部  提拔的县级以上领导

    总人数(累计)  干部总人数（累计）

    -----------------------------------------------------------------------------------------------

    1983年7月  238,000

    1984年底*  195,000

    1985年2月  900,000

    1985年7月  1,080,000  200,000

    1986年7月  469,000

    1986年12月  1,370,000

    1987年7月  500,000

    1988年6月  2,870,000  550,000

    1991年6月  3,400,000  640,000

    ---------------------------------------------------------------------------

    *  统计截止日期。

    资料来源：《组工通讯》1983-1988；  中共中央组织部研究室编：《党的组织工作大事记：1978-1988》，北京人民出版社,  1990年版;  第249页，苏玉堂等，《中国人事制度改革报告》1991年  (内部报告，未发表)，第72页。

    然而，新一代政治精英缺乏维护自身权力的自主的社会政治基础。与前苏联技术官僚的情况有所不同，中国的技术专家们从来就没有（至少在1980年代期间）成为一个有能力要求与革命型干部分享权力的相对自主的群体。建国前受过专业技术训练的老一代技术专家，作为一个群体一直没有得到党的真正信任。80年代被提拔到领导岗位上来的技术官僚多是建国后培养出来的年轻一代技术专业人员，他们显然在资历上与老一代的革命领导干部不属于同一个权力等级。因此，政治精英从革命家向技术官僚转换的可能性不是基于后者在多大程度上能够向前者的权力挑战，而是取决于在老一辈革命家中是否有强有力的领导人充当技术官僚的支持者和保护人，并把他们送上领导的岗位。与改革前相比较，80年代的政治精英转换成为可能，正是因为当时的主要领导人积极地充当了技术官僚的保护人。他们在意识形态上修正了过去党对知识分子的基本评价，把知识分子重新定位为党可以依靠的劳动阶级的一部分，而且是十分重要的一部分；同时，在政治上和组织上为知识分子铺平了通向权力的道路。

    此外，依靠专业知识和功绩背景被提升到领导岗位上来的专业-技术型干部还必须学会适应新的工作环境。在1982至1986年间，为了完成中央规定的指标，各级党政机关提拔的许多新型的领导干部，其中许多人并没有被授予应有的权力。他们大多并不具有与他们职务相称的权威。继续留任的老干部不愿意放弃自己的权力。一些老干部退居“二线”，如人大、政协和顾问委员会，其接替者依然能感受到来自他们前任的政治影响力。在这种环境下，新精英们必须学会同时扮演两种不同的角色，既要是能虚心听取老干部意见和教诲的“信得过的干部”，又要是具有开拓精神的改革推动者。前一种角色关系到他们的地位是否能够巩固，后一种角色则关系到他们政治前途的发展。

    政治精英转换的具体运行始终是在党的组织系统的有效政治控制中进行的。各级党的组织部门一直担负着新精英人选的材料收集、甄别、筛选、培训和鉴定等具体的工作，并对各级新精英的录用和任命具有决定性的权力。党的组织系统对政府一些专业部门管理技能的具体要求缺乏了解，需要政府人事部门的配合，但这些部门的选任过程依然是由党的组织部门来控制的。正是通过这一组织系统及其运行方式，党的领导人可以有效的控制政治精英的准入的条件，保障其对政治精英结构性构成的构想的实现。

    新精英政策要求的革命化（政治标准）、年轻化（年龄标准）、知识化（受教育程度的标准）和专业化（职业标准）改变了过去单一政治标准的精英准入规则，但政治标准仍然是首要的。在新政策提出的同时，党的领导人就明确指出政治标准的重要性，并将政治标准指定为政治上与新的党中央保持一致，并能“坚决拥护党的三中全会以来的路线、方针和政策”。根据这些标准，新精英不但需要比老精英更年轻、更有文化和更具有专业知识，而且，还必须要具有对改革领导人及其政策的政治忠诚。文化教育和专业知识并不能单独成为精英准入的条件。按照政治忠诚优先的要求，只有当政治从属关系相同的条件下，受过良好的教育和具有专业知识才能成为新精英挑选中胜出的有利条件。这一“用人”策略不仅有效地防止了改革初期党的领导人深表忧虑的“极左分子”的复辟，而且为日后清除主张西方式民主的技术官僚提供了有效的政治手段。

    然而，将政治上的忠诚作为政治精英录用的一个重要条件(尽管不是唯一的条件)必然会产生一些弊端。不可否认，在行政执行体制已经被泛政治化和非制度化的条件下，政治条件（要求各级干部与中央保持政治上的一致）可以在一定程度上解决因政治因素和官僚主义因素所产生的行政执行上的难题。但是，将行政责任和政治责任挂钩很容易产生干部任用中政治忠诚标准和专业能力标准之间的抵触，在特定政治条件下使政治忠诚标准取代专业能力标准，影响“任人唯贤”干部任用原则的落实。此外，政治标准一般比较笼统，具有较大的变通空间，在执行中往往难以客观鉴定。在实际运行中，政治标准容易从对党的忠诚演变为对上级领导的个人忠诚，从而鼓励政治庇护关系的滋生，使政治庇护的利害关系影响领导人的选择和任命。从长远的角度看，继续沿用泛政治化的标准可能会阻碍行政组织的理性化。正如伯纳德·希尔伯门（Bernard S. Silberman）所指出的那样，把政治忠诚作为检测行政能力的标准可能会使以下努力变得更为困难，如“实现决策和执行的一致性、组织上的连续性，以及领导人的选择和任命的公开性和预测性”。(34)  因此，在政策执行中如何发挥党的监督作用但同时又不使之产生上下级的政治庇护关系，这似乎是仍需解决的难题。

    八十年代中国政治精英转换的经历至少产生了两个有别于西方经典作家精英转换理论模式的范例。其一，在社会经济结构没有发生重大变化之前，以政治领导人的现实政治需要为主导，通过高度自主的政策过程，在短期内完成了大规模的精英转换；其二，转换产生了一代依附性的技术官僚，虽然他们在小心谨慎的80年代度过了存活期，而在90年代已经真正进入各级党和政府的权力中心，但其依附性的特征似乎并没有太大的改变。如何评价这一精英转换模式的得失具有重大理论和现实意义，但限于篇幅，不是本文的主要目的。

注释:

(1) 参见Gaetano Mosca, The Ruling Class, (New York: McGraw-Hill, 1939).

 (2) 参见Joseph Schumpeter, Imperialism, Social Classes, (Cleveland: World Publishing, 1951)和Wright C. Mills, The Power Elite, (New York: Oxford University Press, 1956).

 (3) 参见Theda Skocpol, State and Social Revolutions: A Comparative Analysis of France, Russia, and China, (Cambridge University Press, 1979).

(4) 参见Ralph Miliband, The State in Capitalist Society, (New York: Basic Books, 1969) 和 Nicos Poulantzas, Political Power and Social Classes, (London: New Left Books, 1973).

(5) Denial N. Nelson, "Political Convergence: An empirical Assessment," in Would Politics 30 (1978), 411-432. (责编：YeLin)