陈红太：中国政治发展的危机与对策

解读中国奇迹的四大密码

如何解读中国发展奇迹，我认为中国政治文化有“四大优势”：“集中效率优势”、“政治组织优势”、“制度创新优势”、“文化包容优势”。这“四大优势”是其他市场经济国家所没有的，也是中国发展奇迹的奥妙之所在。一是邓小平讲到的“可以集中力量办大事、下了决心就干”，讲的是经济社会资源的集中配置和没那么多牵扯和掣肘，集中出效率。这可以叫“集中效率优势”。二是我们国家可以把所有政治组织资源动员起来，服务于国家发展和建设最需要的领域和方面。这种政治经济一体化的组织体制，政党政府企业齐心合力解决面临发展中的困难和问题，几十年如一日地搞经济建设这件事情，这是任何资本主义国家不可能有的合力和统一力量。这可以叫“政治组织优势”。三是社会主义要超越资本主义，又没有先验模式，所以要靠实践探索和制度创新。执政党和政府要不断地把地方和基层探索的制度创新经验加以总结推广并实现法制化，不断地满足经济社会和人的发展对制度供给和制度变革提出的需求。这为制度创新提供了无限广阔的作为空间。这个优势可以称之为“制度创新优势”。四是中国人和中国文化所特有的优势，既具有超越个人私利的“天下兴亡，匹夫有责”、以国家民族大义为重的理想主义，又有在日用伦常生产生活中寄托理想和追求的现实主义，理想主义和现实主义的统一，也就是荀子所主张的“义利并举，王霸并用”符合中国人的理性定位。这是中国可以借鉴并吸收人类一切文明成果、使资本主义市场优势转化为社会主义市场优势的文化基础。这一优势叫“文化包容优势”。

中国政治发展的四大问题

但任何事物都存在两个方面。中国政治文化的四大优势本身也隐含着四种危险：“权力腐败”、“资本专制”、“威权复活”、“自律迷失”。一是权力集中的体制也容易导致权力寻租和权势分利集团的出现。一些掌握资源垄断权和市场准入权的部门、公职人员和国有垄断企业，利用公权力或大搞钱权交易，或变相瓜分国有资产，或为个人以及小集团利益提供发财和升官的机会和条件等等。二是政治服务于经济也在一些地方和基层出现了权力傍资本的倾向。一些地方和基层官员对经济发展政绩的依赖，对资本规模利税收益的财政依赖，往往形成了权力被资本绑架、政治被经济单方面决定，甚至资本和权力勾结，赚取超经济利润，共同盘剥百姓。三是制度创新满足经济社会和人的发展需要，但制度创新的推进和可持续往往依靠人治，依赖地方和基层领导者的个人品质、领导能力。这就导致了在一些地方法治实际推行不力，大有威权复活的迹象。四是包容文化虽然为借鉴一切文明成果奠定了社会文化基础，但主导意识形态的衰落使社会大众满足于极端实用主义的世俗文化的市场供给，货币崇拜和权力崇拜大行其道，理想迷茫、人格矮化。

这四大危险暗含着中国政治发展可能发生的四大危机：体制的合法性危机，政权的公正性危机，法制的权威性危机，文化的共识性危机。

我国目前体制的合法性如果发生危机主要来自三大方面：官员腐败失控、权势分利集团坐大、普选授权需求得不到满足。中国社科院研究员邵道生先生把我国20世纪90年代初尤其是中后期开始到21世纪初的腐败泛滥定义为“权力资本腐败”，不同于80年代中后期由于“双轨制”引发并限于商品流量领域的腐败。这一时期的腐败主要与“资本存量”有关。这些腐败都与资本密切相关，并带有整体性、全方位的特征，而且渗透到社会各个层面。[1]这种权力和资本勾结形成的“腐败利益共同体”，有的学者又称之为“权势分利集团”[2]，不仅使腐败呈现一种集团化和社会化的态势，严重摧毁人们对现有体制的信念，而且对人民利益的伤害更加显性化。

权势分利集团垄断行业利益、瓜分国有资产、侵夺国民利益目前也成为引发人们对体制合法性质疑的另一个主要问题。据《求是》杂志研究员黄苇町的研究，“权势分利集团”主要指三类群体：“一是部分垄断行业、企业领导人员，利用其对重要公共资源的占用和支配权，把本应归社会共享的成果变成部门利益、个人利益。二是少数党政领导干部，把自己掌握的公共权力市场化，通过各种途径设租、寻租。三是某些有背景的家族企业，利用权力优势破坏市场规则，攫取超额利润；有些‘草根’出身的企业家，也通过重金收买权力来获取资源优势。”[3]强势资本精英与强势权力精英合谋和交易，左右政府的公共政策，占据并挥霍本应属于全民所有的公共资源，瓜分鲸吞国有资产和国民资产，这样的“权势分利集团”不仅严重地侵害了国民利益，也严重地削弱了人们对现有体制的信心。

对体制的合法性产生质疑的第三个因素是普选授权民主需求的不断增长。普选产生政府对于现实的中国却成了一个敏感的话题。改革开放以来，以普选的方式产生政府，实现人民当家作主，具体很多地方都有了很多尝试。但这些竞争性选任干部毕竟限于个别地方县乡一级的创新尝试，尚没有在更高层次并形成国家的选举制度。干部选任在大多地方本质上仍实行的是上级委任制。

政权的公正性危机主要来自权力被资本绑架、政府自身利益的放大和民生权、民主权的需要不能得到有效供给等问题。权力被资本绑架在体制合法性危机的讨论中已经提到。概括地说主要有三种情况：一是一些地方迫于发展和财政压力产生对资本的依赖和顺从；二是因掌权者的钱权交易实际形成了权力被资本控制；三是国有垄断资本对行业利益的垄断以及对相关政府机构和政策的左右。“政府自身利益的放大”是指，由于政府支出以及扩大福利和待遇的需要，执政机关和政府也通过自身掌控的资源向市场和公共需求领域攫取规定之外的特殊利益。而“民生权”和“民主权”的有效供给不足，也在相当的程度上与权力被资本绑架、政府自身利益的放大有关。

什么是“民生权”和“民主权”？民生权不仅包括党的十七大报告提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，实际上凡是为民生需要的领域，执政党和政府都应该承担起长期的有效供给和法制保障的责任。“民主权”十七大报告主要提出四项权利—“知情权、参与权、表达权、监督权”，当然还包括“选举权、结社权”以及基层和一些具体事项的“决策权和管理权”。也就是在国家和社会事务的相关管理和自治领域，在选举、决策、管理和监督等各个环节，执政党和政府一方面要通过现有制度资源的有效利用，另一方面还要通过科学的制度创新和体制改革，以满足人民不断增长的对“民主权”的需要。

改革开放以来，我国政府职能转变的目标逐渐倾向于“市场归市场，政府归政府”这样一种二元思维的市场经济国家的经验主导。凡是市场经济自发调节能够解决的问题，政府退出；凡是涉及国计民生的公共需求领域，政府负责。[4]而实际上，在中国这样一种政府主导市场经济建设的格局下面，构建相似于西方的政府与市场的二元关系有值得深刻反思的地方。一方面，市场化的导向不可能不影响到公共需求领域，政府本应该通过对这些提供公共服务的部门、机构或单位实行严格的监管，以保证公共服务的性质和质量，但实际上，政府不仅不严管这些公共部门和单位，以甩包袱的姿态巴不得使这些领域和部门市场化或产业化以减轻财政负担。这样就造成本应该由政府严管起来的领域和部门，实际上脱离了政府管控，以服务搞盈利或变相搞盈利，实际是利用人民的资产盘剥人民。另一方面，过去相当长的一段时日里，我们对民生需要什么应该由政府管起来，什么该完全由市场来提供，认识也不清楚。即便认识清楚了，国家和地方财力是否能够保障对这些民生需要的供给也是个问题，政府通过什么途径和方式即节省成本又能保证公共物品的质量，也是个问题。

而对于“民主权”的保障，虽然执政党和政府改革开放以来在探索和发展社会主义民主政治方面取得了一些历史性的进步，已经初步形成了中国特色的社会主义政治发展道路和与市场经济相结合的新政体结构框架。这个道路和新政体框架，我把它概括为“四个要”和“两有特色”。“四个要”就是：民主政治建设要以经济建设为中心；人民民主要制度化和法律化；要实现党的领导与人民当家作主的有机统一；要用科学社会主义统领文化融合和制度创新。[5]“两有特色”就是“有效执政”和“有序参与”的有机统一。有效执政主要体现为党的执政要满足“发展需要”、“民生需要”、“民权需要”、“治官需要”；“有序参与”包括“四个参与”：“多数参与”、“全程参与”、“嵌入参与”、“制度参与”。[6]从制度建设层面来说，目前能否形成一套有效治官的制度体系和一套有效实现民权的制度体系最为重要。治官失范和民权需要得不到有效满足是发生政权公正性危机的根源。目前在治官的各个环节和民权实现的各个环节地方和基层有许多的制度创新，实际为保证政权的公正性提供了经验基础。这需要共产党的各级执政官勇于自我革命，放弃自身或部门权力和既得利益，自我约束，还权于民，让老百姓不仅实现经济社会的自由还要实现政治上的自由，真正自己当家作主。

法制的权威性危机主要与以下三个因素有关：对立法原则的不认同、对执法和司法公正的不信任、法制和制度失效。对立法原则的不认同实质也是体制合法性危机的表现之一。比如对宪法中党的领导原则和人民民主专政原则不认同，认为宪法应该司法化而不应该政治化等等，从而对宪法的权威性不时提出挑战。目前在网络和高校中泛滥的对我国政治体制的肆意攻击和诋毁，对宪法权威的藐视和不尊重，不仅得不到应有的惩处反而受到热捧体现的就是这种情况。对行政执法和国家司法公正性的质疑或不信任也是目前法制权威性受到严重削弱的重要原因。尤其是政府审批和市场监管部门、国家司法部门的腐败和不作为、乱作为，这些执法和司法不公使人们几乎丧失了对政府和司法公职人员职业操守的信任，认为在中国不通过金钱关系、权力关系、熟人关系或没有特殊身份就办不成事或得不到公正的待遇。在这样的法治背景下，所谓的法制只是写在文本上的制度，或者演变为掌权者用于寻租设租的操作平台，或者成为欺压弱者的统治工具。当法制和制度不为掌权者首先遵从和公正行使，不为大多数民众信任和依赖，而成为事实上的摆设和欺压弱势群体的工具时，这种状况就叫做“法制和制度失效”。“法制和制度失效”不仅意味着法制和制度的权威性发生危机，更为重要的意味着这个国家和社会丧失了维系社会正常运转的基本秩序和基础。

市场经济带来的文化冲击形成的意识形态断裂和对立，是当前我国文化共识性危机发生的主要表征。市场经济的个人主义与中国传统的群体主义和社会主义的集体主义之间，在价值选择上是尖锐对立的，我国法定的主导意识形态是推崇奉献精神的社会主义，我国市场经济实际奉行的是追求私利最大化的个人主义，社会生活潜规则中推崇的是舍生取义的道德主义。社会主义和道德主义易于结盟，个人主义虽然孤独，但有市场经济的强大的经济力量做基础，所以现在是“三分天下”，谁也主导不了谁，谁也说服不了谁。从而使主导意识形态缺乏社会基础而往往处于官方唱独角戏的尴尬境地，社会传承的道德主义虽然有雄厚的社会资源和民意基础，但在市场经济强大的诱惑下和实际支配下也日渐式微，个人主义虽然有强大的现实主导力量，但缺乏官方的合法性支持和传统的民意支持，因而虽到处得势但也是牢骚满腹，大有不彻底改变中国的政治法律制度就誓不罢休的架势。因而在现实中国，不仅现实文化中实际存在“左”与“右”的冲突，更为危险的是社会的基本共识已经不复存在。

我们国家目前这四种危机事实上都或隐或现地存在着。究其原因，市场机制及其蕴含在其中的负面效应日渐显露。市场经济的交换原则和追求私利最大化的价值观、优胜劣汰竞争法则、追求法权的形式平等性、公权与私权分立等属性与我国高度集中且缺乏约束和监督的权力相结合，与我国缺乏法治、自主自律的公民社会相结合，市场经济的负面效应已被无限放大。当前绝大多数社会问题都和市场经济的负面效应与我国的权力过于集中的体制机制以及政权的公共职责不清等相互结合并被放大有关。

社会主义市场经济机制与资本主义市场经济机制本质上并无不同。市场经济的导向就是法制规范和保障下的自由竞争和相互交换的契约关系，追求个人私利的最大化是它的基本价值观。市场经济的元理论是西方传承了几千年的个人主义。市场经济的实质与社会主义、集体主义包括中国的伦理人文主义都具有内在的文化冲突。市场经济的本质就是个人主义和自由主义，是资本主义最适宜的经济形式。市场经济使人格逐渐原子化、物化和货币化，倾向于人与人之间赤裸裸的金钱关系和交换关系；也排斥人文情感和一切利他主义的道德的宗教的人文情怀。市场经济不可能自发的生成社会主义和集体主义，社会主义和集体主义只有靠共产党的执政和人民政府的力量来保证和贯彻。

推进政治发展的四大对策

针对我国政治发展面临的四大危险和四大危机，我在这里提出相对应的四大对策：实行民主问责、建立法治政府、大力整顿官治、重建新民文化。

我国目前实行的党政领导干部问责是权力体制内的自我监督，是上对下委任授权的一种领导干部监管制度。不具有民主监督的性质。实行民主问责，建立系统完备的民主问责制度体系，是解决目前国家体制合法性危机的现实举措。所谓“民主问责”制度体系，其核心内容是把目前的体制内的权力问责制度拓展为人民性的权利问责制度，就是实行人民监督；把现代民主普适化的单一的竞争性授权关系，替换为符合中国国情和政情的社会化的多元监管关系。民主问责制度的精义在于：建立多元主体的，社会广泛参与的制度化的对法制政策公正性和执政权正确行使的有效监管，以及执政者实现有序退出的机制。实质内容包括五个方面：一是如何确立科学化、法制化的社会多元主体的民主问责体制机制？二是如何实现对法制和政策公正性的有效监管和问责？三是如何实现对执政者正确行使权力的有效监管和问责？四是如何对不称职和渎职的官员实行有序退出的监管和问责？五是如何实现对领导干部选任工作的制度化监管和问责？

建立法治政府，目前的实践探索主要限于政府的一般职能权限的界定和行政程序立法。对于政府与市场的责任尚缺乏明确的实质性规范。法治政府的建设最重要的不是一般的职责权限的规制和行政程序的法制化，更为重要的是明确规范政府和市场的责任关系。确切地说，要把政府责任用法制确定下来，形成对政府责任的刚性约束和规制。哪些责任该由政府承担起来？哪些责任该由市场自发调节？过去我们主要明确了两条：一是“十二字原则”：“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”；二是加快推进“四个分开”：“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。“十二字原则”和“四个分开”都太笼统，社会管理和公共服务究竟应包括哪些内容，还不是很清楚。从发达地区出现的矛盾和实践需求来看，满足“民生权和民主权”这两权的需要是政府对社会的主要责任。法治政府责任的实质是满足“民权”的需要。所谓法治政府的建设最重要的就是要用宪法和法律把这个法治政府责任的实质确定下来，“民权法制化”是法治政府建设的实质和内核。

官治不等于吏治。传统的“吏”相当于现代的业务类公务员，“官”从古至今都具有决策职能，相当于现代的选任制产生的官员。目前，决定中国治乱兴衰和政治清浊的主要是“官”而不是“吏”。因此用“整顿官治”比“整顿吏治”更准确些。中国地方和基层的发展经验证明，一个地方能不能快速地发展起来并可持续地发展下去，除区位、资源和特殊政策等因素外，最根本的是人的因素，其中尤以干部因素最为关键。

前面的三个对策：实行民主问责、建立法治政府、大力整顿官治，都是为了化解当前可能发生的政治危机的治术。实行民主问责是为了治官以立政道，建立法治政府是为了治权以立治道，大力整顿官治是为了治人以立官道。而只有重建新民文化，才是从根本上化解可能发生的政治危机的大道。目前中国政治的根本问题，最为根本的是文化、价值的迷失问题，这也是我国改革开放30多年，发展是硬道理、摸着石头过河所必然付出的代价。当改革处于单兵作战时，也就是限于某一个领域某一个方向时，靠问题意识和实践智慧以及相应科学的治术就可以解决问题，但当改革面临的问题已经成为一个系统工程，涉及的问题已不是一个领域而是某个方面的问题时，靠单纯的经验智慧和治术就难于应付了。在这种情形下，只有借助于“道统”。我们这里所说的道统指的是一个民族和国家赖以皈依和发展的文化之根，是绵绵几千年根植于中华民族生命同体的价值。那么这个道统的精髓是什么？我个人认为可以归结为一个字：“大”。一个正面的、完整的、有尊严和卓越品质的人谓之“大”。[7]我们中华民族几千年赖以依存的文化之根和价值之源就是这么一个字。一个秉承“大”这一道统的“人”，肯定不会迫于外力或被身外之物所牵引从而丧失做人的独立、自由、尊严和驾驭外物能力，肯定不会被一己之私所困扰而牺牲家庭、单位、团队、国家、民族的利益和权利。具有“大”这一道统的“人”，是社会、国家、民族生命的载体，他（她）的生命不属于个人而属于社会、国家、民族。因此，培育造就甚至追寻“大”就是我们今天重建新民文化的任务。要从千千万万具有“大”这一人格的贤人志士的生命故事中传承我们中华文化的道统。这是实现我中华民族可持续复兴的血脉和根基，要千方百计地保住它、壮大它，并使之成为我们国家和民族的主导力量。

（作者单位：中国社会科学院政治学研究所）

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