蒋介石治理台湾：“建设三民主义模范省”

　　[导读]蒋介石：凡是当地的贤能，只要他愿意依照三民主义的理想，参加国民革命建设国家的工作，即使他不是本党同志，本党也要提他做候选人，而且在合法的范围内尽量支持他，协助他。

　　文章摘自《蒋介石的后半生》，陈红民/著，浙江大学出版社/出版

　　作者系浙江大学中国近现代史研究所所长、蒋介石与近现代中国研究中心主任

　　一、“建设三民主义模范省”：建设“模范省”的理论设计

　　蒋介石认为孙中山之民生主义，不应仅包括衣、食、住、行四大要素，还应包括育、乐两大问题，孙中山在著述中虽对这两个问题有所涉及，但不系统。在从农业社会向工业社会的转化过程中，旧的社会组织已无法适应新的形势，更无法解决民生主义的育乐问题。在“育的问题”一章中，蒋介石讨论了生育、养育与教育三大问题。关于生育问题，他认为中国不患人口数量多，而患人口质量不高，患人力资源利用之不合理。解决此问题的办法是“从营养、卫生和教育中提高人口的品质”，在农工矿业布局、城乡发展规划方面要促进人口的均衡分布，“做到城市乡村化，乡村城市化，每一个家庭都得到充分的空间和健康的环境”。关于养育问题，他认为由于工业化的发展，家庭传统功能的弱化，儿童、疾病残废、鳏寡孤独问题越来越严重。解决这个问题的办法是大力提高国民生活水平，普及国民卫生教育，重树“国之本在家”的伦理观念，国家、社会、团体与个人共同兴办社会妇幼、养老、卫生保健等公益事业。

　　二、推行“地方自治”

　　1951年1月7日，第一届第一期4个县市长选举结果，令蒋介石颇为吃惊。在4个县市国民党提名的候选人，只在基隆和澎湖两县市获胜，而在台中和台南两市则失利。对要大权独揽的国民党不能不说是重大挫败，这引起蒋介石警觉。次日，蒋介石便在中山纪念周上发表题为《本党应建立自立自强群策群力新精神》的讲话，总结刚刚结束的县市长选举。他对非国民党人士的当选强作欢颜：“台中、台南两市当选的市长，虽不是本党提名的人，但都是台湾省知名人士，并非任何党派所操纵而选出来的”，“就国家社会而言，这是很可欣慰的一件事，依照人尽其才的原则，凡是当地的贤能，只要他愿意依照三民主义的理想，参加国民革命建设国家的工作，或是过去在地方上已经卓有成绩的才智之士，即使他不是本党同志，本党也要提他做候选人，而且在合法的范围内尽量支持他，协助他”。但蒋介石强调的重点是对国民党进行动员，要求国民党党员总结教训，团结一致，提高党的战斗力，迎接选举的挑战，“这次提名为台中、台南两市长候选人的同志同时落选，实在足供我们反省与警惕”。

　　由于选举被固定下来，定期举行，一些非国民党人士得以因此而加入各级民意机构，以合法的身份向民众宣布其政见，向国民党挑战，国民党对选举的控制力也日渐薄弱。随着台湾经济的进步和社会发展的多元化，这股力量不断壮大，最终构成了冲破国民党一党专政，促进台湾民主化进程的生力军。

　　三、“耕者有其田”与“四年经建计划”

　　陈诚曾对台湾部分地主说：“三七五减租表面上看起来是为佃农解除痛苦，减轻负担，实际上也保护了地主。今日世界各国，在经济方面所走的路线，一是资本主义的竞争，一是共产主义的阶级斗争，阶级斗争最大的错误在于制造残酷的屠杀……实行三七五减租，可以避免共产民生主义的目的。”因此“三七五减租”也一定程度上得到了地主的支持。

　　一、“建设三民主义模范省”：建设“模范省”的理论设计

　　美国宣布协防台湾后，建设台湾成为蒋介石施政的重点。1950年8月14日，他在国民党中央改造委员会联合扩大纪念周上演讲，指示今后要把建设台湾当成“反共抗俄”的基本任务，使台湾不但成为“反攻”的基地，也要使其成为“收复大陆以后建国的楷模”，提出了将台湾建成“三民主义模范省”的目标。《中央日报》，1950年8月15日。

　　台湾经济本已败落，国民党大批军政人员涌入，更使岛内物价飞涨，民不聊生，经济已到危局难支的地步，社会动荡不宁。实际上，蒋介石已经意识到在台湾当地人民对国民党政权的到来是有抵触的。朝鲜战争爆发前，他得到的情报是：美国人不断鼓励台湾民众反对国民党军政机关，“怂恿台民反中央，要求独立与自主”《蒋介石日记》（手稿本），1950年，“三十九年工作反省录”。、“台湾政客与外力引诱离心”，酝酿组织反对党。《蒋介石日记》（手稿本），1951年3月10日，“上星期反省录”。而台湾当地人所表达的“参政”意志与要求，蒋则认为是“趁火打劫”，“台人两派各走极端，尤其是在此外交不利，形势急迫之际，台人乘机要胁，趁火打劫，要求台省主席由台人任之等事，令人痛心”。《蒋介石日记》（手稿本），1950年1月18日。这是蒋遇到的新问题，他一时也“不胜忧惶，不知究将如何处置矣”《蒋介石日记》（手稿本），1950年1月16日。。蒋介石曾召见国民党籍的台湾人士黄朝琴等，“谈台湾各派人士团结问题……属其对台湾平地人宽容谦爱，消弥介蒂”《蒋介石日记》（手稿本），1950年1月28日。。蒋复职后，也注意到对台湾人士的安抚与拢络，曾要求“内地迁台之人严守法规与秩序”，尊重当地人，同时决定“召训党政人员以台为先”，培养当地干部。《蒋介石日记》（手稿本），1950年4月23日。蒋介石把台湾建成“三民主义模范省”的设想，其背后有安定台湾社会、安抚台湾民众、稳固国民党在台统治的深一层用意。

　　按照蒋介石的要求，陈诚领导的“行政院”制定了新的施政计划。新计划的重点是由“保卫台湾”转为“建设台湾”，具体有三个方面的内容：第一，在文化建设方面，加强三民主义文化教育，以适应经济发展和“保持民族的自由与国家的独立”；第二，在政治建设方面，厉行法治，完成“民主政治”；第三，在经济建设方面，实行民生主义的经济措施，以协调代替斗争，以培植代替剥削，以管理代替控制，以期农林复兴，城市繁荣，使人人都能安居乐业。其实施办法：在资本问题上，制止非法营利，均衡企业的发展，国营民营作合理的配合，并以征税的方法平衡社会财富；在土地问题上，应实施照价征税，涨价归公，以平均城市地权，贯彻“三七五”减租政策，扶植自耕农，以达到“耕者有其田”目的；在劳工问题上，应促进劳资双方互相合作，以增加社会生产，并扶植劳工组织，保障劳工权益，举办劳工社会保险，安定劳工生活，等等。新计划特别强调，上述各项“皆为当前建设台湾之急务，亦为将来建设大陆之最高原则，务使此坚强的宝岛，成为国家复兴的基地，并使良好的制度与建国的规模，逐步建立起来，成为三民主义的示范区，将来大陆收复，全国各省区的施政与建设均以台湾为准绳”《中央日报》，1950年10月7日。。

　　1950年5月，蒋介石对记者谈话表示：“以台湾为新生力量，建立台湾为三民主义实行之模范省，以政治经济的成果为反攻大陆恢复民国之基本武器，来与共俄斗争，以建立民有民治民享的新中国。”《蒋介石日记》（手稿本），1950年5月7日。蒋介石最初提出将台湾建成“模范省”，无非是要安抚人心，渡过难关。台湾只是他“反攻大陆”的跳板，他并没有长期困守孤岛的打算。尽管如此，他对建设台湾的问题仍颇为重视。他在1952年元旦讲话中说：“我们今年工作的总目标是……使台湾省确实成为三民主义政治设施的模范省和雪耻图强、反攻复国的基业”，具体说，就是加强“互相合作，增产竞赛”的经济建设，“敦亲睦族，勤劳服务”的社会改造，“克难实践，自力更生”的政治改造和“明礼尚义，雪耻复国”的文化改造。

　　经过几年努力，加上美援支持，台湾的局面得以稳定，而反攻则显得遥遥无期，蒋介石不得不做留在台湾的长期准备，因此，形成了一套建设“三民主义模范省”的理论。1956年1月，他在“革命实践研究院”详细阐述了其建设台湾为“三民主义模范省”的理论，要求一定要在未来六年之内，将台湾建设为“三民主义模范省”。“以建设台湾的实际经验和有效方法，作为反攻胜利之后，重建大陆的蓝本”。他在演讲中指出，建设台湾为模范省的理论依据是他所撰著的《总理遗教六篇》、《中国之命运》、《反共抗俄基本论》和《民生主义育乐两篇补述》等几部书，“大家如能认清总理全部遗教的精义，把握我前举四种著述的要点，再能参照我历来对于建设国家的意见，以及六年以来，我对国家建设问题所做的重要指示……悉心玩索，全力遵行，你们对于台湾建设事业的完成，必能按图索骥，决无贻误”《反攻复国心理建设的要旨与建设台湾为三民主义模范省的要领》，《蒋总统集》第2册，第1945页。。

　　蒋介石所提到的几部书，前两者成于大陆时期，《反共抗俄基本论》前文已论及，《民生主义育乐两篇补述》1952年1月出版，是他到台湾后的另一部比较重要的著作，全书分序、育的问题、乐的问题及结论四章，共五万余字。

　　蒋介石认为孙中山之民生主义，不应仅包括衣、食、住、行四大要素，还应包括育、乐两大问题，孙中山在著述中虽对这两个问题有所涉及，但不系统。在从农业社会向工业社会的转化过程中，旧的社会组织已无法适应新的形势，更无法解决民生主义的育乐问题。他提出随着台湾社会的发展，“民生主义的社会政策之研究确立，刻不容缓，而育乐两篇的补充，也就成为重要工作了”。因此，他根据孙中山有关育乐问题的论述，加上自己的设计，提出了解决民生主义育乐问题的方案，以“补总理民生主义全部讲稿中未完部分的缺憾”（《联合报》，1953年11月15日）。文章要告诉人们“三民主义的社会是怎样的，国民党致力国民革命的最终目标是什么”。

　　在“育的问题”一章中，蒋介石讨论了生育、养育与教育三大问题。关于生育问题，他认为中国不患人口数量多，而患人口质量不高，患人力资源利用之不合理。解决此问题的办法是“从营养、卫生和教育中提高人口的品质”，在农工矿业布局、城乡发展规划方面要促进人口的均衡分布，“做到城市乡村化，乡村城市化，每一个家庭都得到充分的空间和健康的环境”。关于养育问题，他认为由于工业化的发展，家庭传统功能的弱化，儿童、疾病残废、鳏寡孤独问题越来越严重。解决这个问题的办法是大力提高国民生活水平，普及国民卫生教育，重树“国之本在家”的伦理观念，国家、社会、团体与个人共同兴办社会妇幼、养老、卫生保健等公益事业。关于教育问题，他认为在变动的社会里，“教育是指导国民从旧社会瓦解中建设新社会的惟一道路”，然而，过去的教育存在三大缺点，即升学主义、形式主义、孤立主义，不注重生活教育、能力教育，“科学教育怎么能自处于象牙塔里，孤芳自赏?”因此他提出民生主义的教育内容包括：“四育”与“六艺”(“四育”指智、德、体、群；“六艺”是指中国古代的礼、乐、射、御、书、数)，认为教育的使命在促成社会进步和“民族复兴”；教育的任务在充实学生生活的内容，家庭、社会、学校必须密切配合，教育的形式要多样化，要加强对儿童强迫教育、成人识字、家庭生活教育、公民教育、娱乐生活教育、大学教育、成人教育、国民军训、童子军、劳动服务等方面的领导和管理。

　　在“乐的问题”一章中，蒋介石主要讨论了四个问题：康乐的意义、康乐的环境、心理的康乐及身体的康乐。关于康乐的意义，他从身心的平衡、情感与理智的和谐、城市与健康、闲暇与娱乐等方面加以论述；关于康乐的环境，他从城市乡村建设的原则、山川林原的设计等方面论述；关于心理的康乐，他论述了文艺与武艺、社会变动中的文艺、音乐与歌曲、美术、书画与雕刻、电影和广播、宗教等问题；关于身体的康乐，他从国民生理的康乐、健康的习惯、国民体育、现代国民必须具备的器术和技能等方面作了阐释。

　　在全书的《结论》中，蒋介石说明了民生主义建设的物质条件和精神条件，指出民生主义建设的最高理想是逐步实现《礼记·礼运篇》中的“三世”。民生主义建设是“从小康进入大同的阶梯”，他特别描绘了一幅未来“大同世界”的图景：“法定男子五六岁入小学堂，以后由国家教之养之，至20岁为止，视为中国国民之一种权利。学校中备各种学问，务令学成以后，可独立为一个国民，可有参政、自由平等诸权。20岁以后当自食其力，50岁以后年老无依者……由国家资养。此时，家给人乐，则中国之文明康乐，不仅与欧美并驾齐驱而已。”《民生主义育乐两篇补述》，《先总统蒋公思想言论总集》卷三。

　　《民生主义育乐两篇补述》主要讲的是民生具体问题，在蒋介石诸多言论中不太多见。客观上讲，此文中他关于加强教育、卫生事业、城市发展、市政建设、社会保障等方面的一些具体论述是颇有见地的。当时报纸吹嘘该文是“建立自由安全社会的大设计”，“是把变乱的中国建设为康乐的中国之大设计”，“是孔子学说与总理思想融贯为一体”。《联合报》，1953年11月15日。但当时台湾社会普通民众尚在为温饱而奋斗，又在“戒严体制”的白色恐怖中，“大同世界”之乐是遥不可及的事。另外，建设“三民主义模范省”是“反共抗俄”战略的一部分，蒋介石的“育”、“乐”之中，都融会了“反共仇共”的内容。正如他说：“建设台湾为三民主义模范省，乃是反攻胜利的前提，亦是复国建国的基础，说得更明显一点，如果台湾不能建设成功，则反攻大陆必无把握。”《反攻复国心理建设的要旨与建设台湾为三民主义模范省的要领》，《蒋总统集》第2册，第1947页。

　　蒋介石还具体指出建设“三民主义模范省”有三个努力方向：第一个方向为心理建设，树立“反共复国”必胜信心；第二个方向为政治建设，进行调查户口、办理警卫、清丈土地、发展交通、普及教育等工作，保障社会安定，以收“教成政通，风移民新，举国一致，精诚团结”之效；第三个努力方向为社会建设，以厉行战时生活，发扬法治精神为主要内容。他还提出，要达到目标首先要完成“十项急务”，即建立警政、户口普查、交通建设、地权平均、林业整顿、壮丁训练、环境卫生、物价管制、劳动服务、民选制度等。环境所限，蒋介石苦心经营台湾，不得不事无巨细，统管起来。

　　在蒋介石的要求和敦促下，台湾当局各级机构迫于内外压力，采取了不少措施，努力完成上述各项任务，将所有政策都归于“建设三民主义模范省”的范围内。其中，影响比较大者，政治上推行“地方自治”，经济上实行“耕者有其田”，扶植民营企业，推行“四年经建计划”。

　　二、推行“地方自治”

　　地方自治是孙中山先生建设国家的重要政治理念，也是实现民权主义的主要步骤，其主要内容是：省、县议员和省、县长实行民选，省、县议会在不违背宪法及上级立法的同时，可就本辖区内之财政、金融、农林、实业、文教卫生等社会各方面，进行立法并执行之，从而给人民以直接参政议政的机会，并发挥地方政府的积极性和灵活性。

　　国民党虽口头上不时地喊“地方自治”，并把它写入了1948年通过的“宪法”之中。但蒋介石又借口军事作战非常时期，拒不实行。

　　国民党败退台湾后，形势发生了变化，一来岛内不存在所谓的“共匪叛乱”问题，它先前的借口不复存在；二是国民党为保住这最后的根据地，就必须获得台湾民众的支持，改变因“二二八”事件所导致的双方之间的尖锐对立关系，也就得适应其要求，实施延宕已久的“地方自治”，有限度地开放政治。早在退台初期，国民党曾着手实行自治的准备工作，有关部门制订了《台湾省各县市地方自治纲要》、《台湾省各县市村里长选举罢免规程》、《台湾省选举法规》等“法规条例”。同时，台湾省民政厅还举办“台湾省地方自治人员选举业务讲习班”，组织各县市政府的民政科长或民政局长，学习上述各项法令，以“使各县市政府能对各种法令获得更详确的认识和了解，俾便实际运用中做到合理合法”。《中央日报》，1950年5月19日。1950年初，蒋介石确定“台民安定之要务”，共计五条：“甲、县市政府人选加强；乙、政府与民意机关之密切配合（各级）；丙、公卖局之观感不佳；丁、台糖公司冗员之裁汰与整顿；戊，全省米糖产量有适当之比例。”《蒋介石日记》（手稿本），1950年5月，“本月大事预定表”。其中的前三条，均与地方行政有关。但是，兵荒马乱之际，实行地方自治的倡议只能是一纸空话。

　　朝鲜战争爆发后，美国协防台湾，危机得以暂时解除。蒋介石决定实施“地方自治”，开放“地方选举”。7月2日，台湾省主席吴国桢宣布开始“地方自治”，主要包括省议员、县市长、县议员、乡、区、镇、里长的选举，并首先从选举县市议员投票开始。

　　毫无疑问，以国民党在台湾政坛上所居压倒优势的地位和对台湾社会的严密控制，国民党籍县市议员和县市长候选人的当选应不成问题，但当其候选人和其他各类候选人共同直面民众的自由选择时，一直靠一党独裁维持执政地位的国民党，仍不免有些紧张，蒋介石更是密切关注选情的变化。蒋介石反复向有关人员强调在台湾实施“地方自治”的重要性和注意事项，他说：“台湾地方自治的实施，不仅是为实现国父民权主义奠定健全的基础，而且要作将来大陆各省普遍实施地方自治的模范”，因此，各级领导在地方自治实施过程中，务必使竞选者和选民养成守法的精神，树立良好的风气，以达到“为国选才”的目的。他在征求台湾籍著名人士丘念台、蔡培火等人的意见后于11月9日致电“行政院长”陈诚，指示办理选举所应注意的事项，电文说：“选举之结果，不仅关系台湾”，“其于全国未来地方自治制度及政治风气，亦可能发生重大影响”，故应“特别慎重”，务求达成“守法”、“选贤”、“节约”三个目标。《中央日报》，1950年11月10日。

蒋介石对大陆时期国民党员争权夺利的教训，耿耿于怀，他训诫党员要服从党的决定，不得自由参选。1950年11月20日，他在台湾省党务训练班第四期结业典礼致词时强调，党员若竞选，应有他的正当提名，不能够自由竞选。他批评某些党员只知道个人的升官发财，没有党员的责任感，没有对党遵守纪律的观念，要求国民党员必须明白，你们是“来尽义务的，不是来享受权利的”，“要严守党的纪律，服从党的命令，党要我们竞选，你才可竞选；党要我们放弃，你就立即放弃；党提什么人为候选人，你就应该选举什么人”。

　　为了淡化国民党一党独裁的本质，蒋介石还提出要找少数有影响的非国民党人士出来选举，“在某些地区，为了实现本党政策，适应环境需要以及顾全地方整个利益起见，本党还应鼓励党外的人才出面竞选，或予以支持”《中央日报》，1950年11月24日。。遵照蒋介石的指示，“内政部”和台湾省政府采取措施，在保证国民党候选人当选并占绝对优势的前提下，有选择地提名一些非国民党人士为候选人，以照顾台湾本土人士的情绪。例如，在第一届县市长选举时提名的非国民党籍的台北市长候选人吴三连是台湾台南县人，毕业于日本东京商科大学，参加过抗日运动，抗战胜利后曾任天津台湾同乡会长、“国大代表”，时任台北市长，既与国民党政权有深厚的渊源，也是台南帮最有影响的人物。

　　在国民党的全力动员、组织和控制之下，各县市的选举顺利完成。投票是分期举行的，以便及时总结经验教训。第一期自花莲县开始，试点成功，又扩大到第二期屏东县、高雄县、高雄市、台南县、台南市、台中市、彰化县、嘉义县等8个县市。至1951年1月28日云林等县市选举完毕，台湾省第一届县市议员选举宣告结束，共选出县市议员814人，组成各县市议会。继议员选举开始之后，各县市长的选举也分两期展开，第一期包括基隆市、台中市、台南市和澎湖四个县市，于8月12日开始，随后，其他各县市长选举也陆续举办。至7月29日，全省21个县市长均民选产生，全省平均投票率为70％，有的地方高达90％以上。《联合报》，1955年10月25日。与此同时，各基层的乡长、区长、镇长、村长、里长等也由民众选举产生。选举的结果自然是国民党占据了各级议会及行政职位的绝大多数。但国民党为确保对当选议员控制，在台湾省各县市议员选举完毕后，于1951年9月下旬召集各县市议员举行为期6天的研讨会，向其灌输三民主义的理论，学习蒋介石的有关讲话，以使其成为“符合标准”的议员。蒋介石亲自主持了开学典礼，并向议员们训话，以对国民党员的要求来要求议员们：

　　大家能够至公至正，必信必忠，来领导一般党员和非党群众，这就要求大家能在品德上、学问上、能力上求其充实进步，增益其所不能。在生活、工作上能够刻苦自励，为民服务，为民除害，接近群众，深入群众，而后才能领导群众，实行三民主义。《对台湾省各县市议员同志训话》，《蒋总统集》第2册，第1805页。

　　在县市议会组成之后，台湾当局又开始推动省议会的选举工作。1951年9月11日，蒋介石批准了《台湾省临时议会组织规程》和《台湾省临时议会议员选举罢免办法》，并指示“行政院”：“从速准备选举，早日成立省临时议会。”10月21日，蒋介石又电示“行政院长”陈诚，要求总结县市议员选举的经验教训：“亟应针对以前各次选举经过事实，缜密检讨，妥拟办法，严格执行，务使竞选人员群循正常途径，不致有浪费行贿，或其他舞弊情事……并派公正人士，分赴各地监督执行，不得稍有疏纵。”《中央日报》，1951年10月21日。根据这一要求，“行政院”派张道藩等人分赴各地监选。11月18日，台湾省临时议员55人全部选举产生，12月12日，台湾省临时议会正式成立。

　　至此，台湾省“地方自治”实施遂告完成，国民党的新闻媒介对此给予了很高的评价，称其为“民主政治”在中国的创举，“象征着自由中国的人民向着民主的大道迈进”。蒋介石也不无兴奋地声称，实施地方自治，“使大家在政治上获得了真正的民主，获得了真正的平等，并且还写下了全国首先举办地方自治，普行选举的新页”《对台湾省各县市议员同志训话》，《蒋总统集》第2册，第1805页。。然而，无论是选举过程，还是选举结果，都是国民党一手导演的政治戏，形式重于内容，象征意义远远超过实际意义。

　　国民党在台湾推行“地方自治”，基本上是客观形势压力下的被动行为。当时的情况下它是不愿也不敢实施地方自治的。国民党退台后，台湾省成为维持其庞大的官僚体系和军队的惟一的财力、物力和人力来源，如果一旦实施彻底自治，国民党对台湾的控制便因此大大削弱，那时，“中央政权”将被架空，其处境将益加困窘。基于此考虑，国民党尽力控制“地方自治”的过程与规模。它制定的各种法规措施，均对自己的候选人有利，如规定候选人的竞选活动限于公办选举制度下，只能参加选举事务所举办的在学校、社团或广播电台及其他公共场所举行的“政见会”；而非国民党候选人的竞选机会大受限制，国民党当局实际上一手包办了选举事务。国民党还牢牢控制着选举监察部门，以选举监察委员会为例，按规定该委员会由参选的党派、团体各推选一代表组成，实际上除民社党和青年党各出一委员外，其他委员虽出自不同团体，但皆出自国民党。此后，该委员会人数虽在不断增加，但所增者仍系国民党人。正是由于这个原因，一向对国民党顺从的民、青两党，于1957年愤而宣布从此不再提名候选人参加选举。《国民党在台湾》，第87页。

　　国民党有时不得不靠舞弊手段来保证本党候选人当选。要么换票，要么毁票，要么重复投票，以增加“自己人”的票数，减少对手的票数。个别情况下甚至动用非常手段来为国民党候选人“助选”。1952年底，第二届县市议员选举正紧锣密鼓地准备着，蒋经国突然以检查户口为名进行大规模搜捕，1000多名非国民党人士的活跃分子被捕，《吴国桢口述回忆》，第225页。基隆市的两位市议员也被收押，原因是他们未遵党部指示投国民党提名的议长一票，而且是蒋介石亲自下手令逮捕的。《蒋经国传》，第214页。

　　国民党将“地方自治”的范围局限于县市，台湾省主席须由“中央政府”任命，省政府委员也须“中央政府”认可，而不是直接民选。省政府主席只对“行政院”负责，而不必对省议会负责。后来，又将台北、高雄两个重要城市升格为“行政院辖市”，市长由“中央政府”指派，“地方自治”的范围更加缩小。即便是民选出来的县市长或议员，也须听命于国民党政权，或为傀儡，或为“橡皮图章”式的表决机器。前文所述国民党将当选议员组织起来听蒋介石训话即为一例。作为民意代表的议员们不但不能以民意为己意，不尽心竭力为民请命，反而要俯首听命于“领袖”。1955年10月25日在庆祝台湾光复10周年之际，台湾省议会议长黄朝琴便率全省21个县市议会议长，向蒋介石呈递效忠志愿书，表示要效忠蒋介石，听从其指挥。《联合报》，1955年10月25日。

　　这种“地方自治”，在实质上与孙中山倡导的“地方自治”相去甚远，因而当时即受到置疑。《联合报》社论批评说：对选举结果，普遍的表示未能令人满意，由于对候选人资格的无限制，使有钱有势成为当选的主要条件；而无钱无势，有实际才能和服务精神的，就根本没有资格竞选。像本省农工大众中所占比例甚大，而真正由农工中选出来的议员则绝无仅有，这就存在“使民主政治及地方自治成为一种新的‘特权政治’的危险”。而且选举过程中，“地下活动花式繁多，宣传投票无孔不入”，诸如教师动员学生家长、老板动员职员等情况比比皆是；若干选举纠纷“可以说不是自下而上，而是自上而下”，形成诸多困惑现象。《联合报》，1952年11月28日。号称“民主先生”的胡适在考察了各地选举情况后，也批评说：候选人太多，难代表多数民意，选举法规限制太多、太繁、不够扼要，对之“甚不以为然”。《联合报》，1952年11月30日。

　　尽管如此，“地方自治”的实施还是为台湾民众在基层参政议政提供了一定机会，使他们在高压政治下有一定宣泄渠道。在历届县市长、省议员以及各县市议员中，台籍人士占了多数，有的竟高达90％以上。这些议员在监督地方政府方面仍发挥了一定作用。如1953年7月宜兰县议会审议上年决算情况，议员们便指责县建设局“应办事业竟不办理”，造成农林经济重大损失，“用于建设者不多，而出差旅费却太多”。桃园县议员则批评县政府对“税捐职员有虚报旅费情形”坐视不管；台中县议员在二届二次大会第七次会议上，猛烈抨击县长林某擅自挪用建设经费，铺张浪费“送礼不厌其多”。尽管县长一再解释，“仍难平抑会场的火药气味”。在此情况下，国民党地方政府的所作所为就不得不有所顾忌，以兼顾民众利益。

　　特别需要指出的是，由于选举被固定下来，定期举行，一些非国民党人士得以因此而加入各级民意机构，以合法的身份向民众宣布其政见，向国民党挑战，国民党对选举的控制力也日渐薄弱。随着台湾经济的进步和社会发展的多元化，这股力量不断壮大，最终构成了冲破国民党一党专政，促进台湾民主化进程的生力军。这是国民党实施“地方自治”所始料不及的。

　　三、“耕者有其田”与“四年经建计划”

　　“耕者有其田”是孙中山民生主义核心内容之一，大陆时期蒋介石多次允诺实行这一政策。为此，1930年6月南京政府通过《土地法》，抗战时期制定了《战时土地政策纲领》，战后又颁布了《绥靖区土地处理办法》与《土地改革方案》，并曾先后在浙江、山西等地进行过试验。但土地改革要变革乡村的土地关系，遭到国民党在农村统治的政治基础——地主阶级的抵制与反对。许多国民党军政高官本身就是大地主，他们自然不肯放弃自己的利益。国民党的土改基本上属于搪塞民众与舆论的纸上谈兵的东西。国民党无法满足占中国人口最多数的农民对土地的要求，丢失了他们的支持，也就失去了在农村的立足之地。相反，中国共产党采取的土地政策，获得农民的广泛支持与丰富的兵源，通过“农村包围城市”取得了全国政权。著名历史学家黄仁宇在评价那段历史时，曾一针见血地指出，土地改革成功与否是国共两党“胜败最大的关键”。黄仁宇：《从大历史的角度读蒋介石日记》，台湾时报文化出版企业有限公司1994年版，第441页。这也是中外史家共同接受的不易之论。

　　退台之后，蒋介石全面推动土地改革，固然有痛定思痛亡羊补牢的因素，也有更深层的考虑：一是扩大统治基础，争取农民的支持；二是希望促进农业发展，克服经济困难；三是当时中共在大陆领导的土地改革运动正如火如荼地进行，蒋介石要与之抗衡。而国民党此时此地能大刀阔斧地推行土改，是因为它具备了大陆时期没有的便利：国民党政权及官员与台湾地主没有多少政治经济联系，把他们的土地分给农民，有点“借花献佛”的味道。

　　1949年1月，陈诚受蒋介石之命出任台湾省主席，立刻着手实施土改，并把推行“三七五减租”作为土改的第一步。当时台湾人口740万，农业人口380万，其中又有75％是佃农，超过总人口的1／3，他们以租种地主土地为生，必须向地主缴纳收获总量的50％以上的地租，在一些土地肥沃地区，租佃率竟高达70％以上。此外，还有些附加的杂税，农民负担相当沉重。4月14日陈诚颁发《台湾省私有耕地租用办法》，本着渐进改良的原则，对旧的租佃关系加以改良。次年6月，台湾当局又颁布《耕地三七五减租条例》，进一步对上述改良予以法律确认。上述两个条规，构成了“三七五减租”的主要内容：第一，重新确定租佃关系，租佃双方一律按当局规定，订立书面契约并办理登记；第二，重新确定租额，规定以各该耕地全年正产物总收获量375‰为最高限额，以往高于此额的租率，一律降至375‰；第三，重新确定租期，规定租期不得少于6年，地主不得非法终止租约，期满佃农需要继续承租时仍得续订；第四，废除一切额外负担，取消以往预租、押租、铁租等，承租地之总产量以1948年为准，增产不增租、减产可酌免。

　　“三七五减租”全面实施后，减轻了农民负担，增加了收益。据有关地政专家调查估计，减租实施后平均水田每甲少缴租谷1200斤，全省36.6万户佃农，年收益平均增加了20％~30％，连同其劳动增产所得，合计增加收益至60％左右。减租还提高了农民的劳动热情，促进了农业生产，如稻米的单产量逐年增加，由1946年每公顷1585公斤增至1954年的2183公斤，其年总产量超过日据时期的最高产量。《联合报》，1955年10月25日。同时，“三七五减租”也一定程度上缓和了租佃矛盾，保护了地主的利益。陈诚曾对台湾部分地主说：“三七五减租表面上看起来是为佃农解除痛苦，减轻负担，实际上也保护了地主。今日世界各国，在经济方面所走的路线，一是资本主义的竞争，一是共产主义的阶级斗争，阶级斗争最大的错误在于制造残酷的屠杀……实行三七五减租，可以避免共产民生主义的目的。”因此“三七五减租”也一定程度上得到了地主的支持。《晚年蒋介石》，第139页。

　　在“三七五减租”取得成效和经验后，蒋介石又采取进一步措施推动土改的深入。1951年1月底2月初，蒋介石连续两次手令陈诚，从速加快土地改革：“二年来台省实施三七五减租，成绩以及其中缺点均应切实研究、检讨与充实改正。今年应以改革土地税，依照平均地权之原则，参照本地实际情形拟定法规，限期实施，并以此为省政中心工作。”李松林：《蒋氏父子在台湾》，中国友谊出版公司1993年版，第156页。土地改革进入第二阶段——公地放领阶段。

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