Jianan：美国联邦政府雇员伦理守则(2)

　　至于政府伦理办公室（OfficeofGovernmentEthics，OGE），则是一个规模相对较小的机构。刚建立的时候它附属于人事管理办公室（OfficeofPersonnelManagement），到1988年国会立法将其独立出来。它的主要任务是管辖行政部门员工的行为规范，包括收受礼品、财务利益冲突、寻求就业过程中和离职后发生的违规、滥用职权、职务范围外的违规活动、个人财务公布等。

　　举例来说，联邦行政法规规定除非特定情况，下级不得给上级、或工资低的不得给工资高的雇员送礼。所谓特殊情况包括，价值不超过10美元的实物礼物；在办公室大家一起分享的食品；与其他受邀者一同享用的家庭派对等。

　　我们在本系列第二篇博文中谈到的国防部空军军需官德鲁扬与波音飞机公司财务总监之间，就德鲁扬离开国防部之后可能的就职问题达成默契，而她同时还在负责处理与波音有关的空中加油机采购，是违反职业伦理的典型案例。再加上还掺杂了对波音的利益输送，就构成了刑事犯罪。

　　我们还将继续举例介绍美国司法和立法机构的伦理守则。

四

法官守则

　　美国开国元勋视司法独立为立国之本，在宪法中单列一章（第三章）规定联邦法院的设置与运作。其中说明联邦法官只要“行为良好即应保持其职位”（shallholdtheirOfficesduringgoodbehavior），重点放在除非有不良行为，否则“即应保持其职位”上。只要未经国会投票——众议院弹劾、参议院定罪，不能罢免法官。开国至今两百多年，只有10名联邦法官被罢官，而且其中没有一个是最高法院大法官。人们通常信任法官的人品素质，所以长期以来，除了国会的弹劾程序，美国没有一个专门衡量法官是否“行为良好”的准则。

　　直到1924年，这种情况才有所改变。美国律师协会（AmericanBarAssociation，ABA）在那一年颁布了一份历史性文件——《司法伦理守则》（CanonsofJudicialEthics）。起草这份文件的是威廉？霍华德？塔夫脱（WilliamHowardTaft），他当时担任ABA的司法行政和程序委员会主席，同时还是联邦最高法院的首席大法官，在这之前担任过总统（第27任），是美国唯一一位高居过三权中两权之首的人。

　　ABA制定这个守则和美国历史上一起臭名昭著的假球案有关。1919年芝加哥白袜队8名球员在美国职棒大联盟总冠军赛中串通作假，故意输球，由赌球庄家付给酬金。假球丑闻曝光后，对职业棒球的声誉造成灾难性打击。为了恢复公众对职棒联盟的信心，各球队老板联名请求凯耐索？兰迪斯（KenesawLandis）担任职棒大联盟总干事。兰迪斯当时还担任美国联邦北区法院资深法官，他不负众望，在他的协助下，职棒联盟重整旗鼓，面貌焕然一新。但是，美国律师协会却认为兰迪斯作为联邦法官，同时兼任民间组织职务，有利益冲突之嫌，于1921年对他进行申诫。兰迪斯因此在1922年3月辞去联邦法官职务，接下来就有了管辖法官行为的守则。

　　美国法官几乎全部是律师出身，所以律师协会的规章制度也是法官所要遵守的信条。具有约束力的是各州的律师协会，全国性的ABA主要是起指导作用，所以1924年的《司法伦理守则》用词较为中性，很多条款特别是序言，表达的是一种愿望，不具约束力。尽管大多数州的律师协会或最高法院采用它作为法官的守则，或参照它起草自己的规则，但是它的先天不足一直受到业内人士的批评。

　　1972年ABA改写了《司法伦理守则》，重新定名为《司法行为守则》（CodeofJudicialConduct）。它借用了原守则的主要内容，从原来的36条精炼为7条，语言明确，可操作性大为增强。到1990年再次修订为5条，改掉了可能引起性别歧视的用词。ABA颁布的《司法行为守则》最新范本为4条，现在美国联邦和各州均以这个70页长的2007年版本为基础，制定各自对司法从业人员具有法律效力的守则。

　　ABA的《司法行为守则》范本第一条强调司法独立是法治的基石，公众对法治的信心建立在法官坚守司法独立、诚信和程序公正之上，作为法官应该参与建立、维护和执行严格的行为标准。

　　第二条对法官在履行职务时何谓公正、称职和严肃认真，包括法外活动、外部影响、司法回避、公正对待涉案各方、陪审团指导、对外发言、违规举报和其他司法行政职能等做出详细规定。

　　第三条进一步明确各种可能造成利益冲突的回避事项。例如不得参与无关的政府部门活动，不得兼任政府、慈善机构、宗教团体等职务，不得任职律师和担任受托、仲裁和调解人，对法官参与经济活动、收受礼物和财产申报等也有详细规定。

　　第四条基于独立、公正和诚信的原则，严格禁止法官和其他司法从业人员参与政治和竞选活动，不得为政治组织募捐或捐款、担任职务、发表讲话、支持或反对候选人。并且对法官候选人或其他与司法有关的职务候选人如何参与竞选活动做出严格规定。

　　近代美国法官和司法从业人员被裁定违法最严重的是小沃尔特？路易斯？尼克松（WalterLouisNixon，Jr.）伪证案。尼克松（和担任过总统的尼克松没有亲属关系）律师出身，参加过美国空军，1968年被约翰逊总统提名担任密西西比州联邦南区法院法官，1982年升为首席法官。

　　1986年尼克松的一个生意伙伴费尔柴尔德（Fairchild）的儿子涉嫌走私大麻，该案在州法院审理时，尼克松答应了费尔柴尔德的请求，向州检察官、也是他的一个老朋友求情，最后案件不予起诉。当联邦调查局和司法部官员询问尼克松时，他矢口否认自己卷入这个案件，因此检察机关诉于联邦大陪审团，而尼克松对大陪审团做出同样的否认，被大陪审团裁定犯了伪证罪，后来被判刑5年。

　　尼克松不但不服判决，而且拒不辞职，在狱中照领他的89500美元法官年薪。国会于是在1989年对尼克松提起弹劾。5月众议院以417比0票通过弹劾，11月参议院以压倒多数裁定尼克松有罪，于是尼克松被免去法官资格，薪水停发。

　　本案在美国法律体系的重要性还体现在尼克松对国会的弹劾不服，向最高法院提起上诉，但最高法院于1993年以9比0裁决不予受理。理由是宪法规定弹劾权属于国会，最高法院的干预违背三权分立的宪法基本原则，而且国会有权对最高法院的大法官提起弹劾，如果最高法院可以干预弹劾案件的话，显然属于利益冲突。这个裁决对后来克林顿的弹劾案有一定的影响。

五

立法机构

　　美国建国之初，国会参众两院议员绝大多数出身富有，首届国会议员90%以上是律师、商人、农场主或地主。当时他们面临的道德伦理问题主要不是敛财图利，而是理念不同引起的意气之争。所以国会主管伦理的机构早期处理的有不少是属于肢体冲突和恶言相向案件，众议院的行为准则委员会（CommitteeonStandardsofOfficialConduct）最早处理的3个案子都与此有关。

　　美国和法国在1798年到1800年进行了一场没有宣战的战争，亚当斯总统推动国会通过《侨民和煽动叛乱法案》（AlienandSeditionActs），凡是批评政府的言行可以定罪，判处罚款和监禁，导致发表反政府言论的报纸编辑被判刑。马修？里昂（MatthewLyon）是佛蒙特州的众议员，移民自爱尔兰。他反对亚当斯政府的政策，批评国会屈服于总统，当发生争论时，他先是朝另外一个议员吐口水，后来又发生别人用手杖打他，他用壁炉火钳回击的事件。第一次，行为规则委员会建议取消里昂的议员资格，但是全体会议表决不够三分之二多数。第二次则没有达到申诫所需要的多数票。

　　后来因为里昂批评总统“不停地侵吞权力”（swallowedupinacontinualgraspforpower）而被法庭定罪，处以罚款和4个月监禁。但是众议院剥夺他议员资格的投票结果为49比45，依然没有达到三分之二。1798年的冬天身为议员的里昂是在严寒的佛蒙特州监狱里度过的，但是选民们赞赏他敢于坚持自己的信念，选他连任议员。1799年2月，当里昂出狱时，大批民众前去迎接，高举国旗陪着他在寒风中步行20公里回家。

　　但是随着时间的推移，代表民意、相对而言不太容易有权力寻租行为的国会议员也开始出现滥用职权的现象。从19世纪初期的选举舞弊到南北战争前后的各种腐败案件，使得国会行为准则委员会加强了对议员涉及钱财风纪的管理和监控。

　　今天美国国会的伦理守则成形于1958年众议院通过、参议院认可采纳的《政府服务伦理守则》（CodeofEthicsforGovernmentService）。

　　该守则一共10条。它首先强调忠诚的最高原则是忠于国家，而不是任何政府成员、党派或部门。不能因任何党派利益而违背宪法、法律和法规。拿了纳税人的钱不但要给纳税人努力干活，而且要提高效率。不得为特权或他人谋利，不得作出私下的承诺，不得直接或间接地与政府其他部门发生任何不符原则的往来，不得利用任何公务信息为自己牟利。对腐败行为要予以揭露。不辜负公众的信任，自觉坚持以上原则。

　　为了执行这一守则，国会还制定了一系列的具体执行细则，例如对收受礼物的规定。首先不得索要礼物，不得接受来自利益相关方的礼物，接受的礼物不得是现金或等价物例如股票或债券，每件价值不得超过50美元，从同一来源一年接受礼物总计不得超过100美元等。（见《众议院规则》255(a)(1)(B)和25(b)；《参议院规则》351(a)(2)和(b)，以及《美国法典》5U.S.C.7353(b)(2)(B)）

　　尽管法律和伦理守则有严格的规定，但是在各种诱惑面前仍然有人以身试法。近代美国国会成员破坏伦理准则和法律最为严重的一起案件，是来自加州的共和党众议员兰德尔？哈罗德？康宁汉（RandallHaroldCunningham）的受贿案。康宁汉连续8次当选国会第50选区议员，在这之前曾经在空军服务20年，越战期间驾驶F-4鬼怪式战斗轰炸机屡建战功，击落敌机5架。战后担任海军航空学校教练飞行员。他从1991年投身政界，当选众议员。

　　在康宁汉担任众议院拨款和情报委员会成员期间，军火商MZM公司代表米切尔？韦德（MitchellWade）在2005年6月以167万5千美元高价买下康宁汉位于南加州DelMar地区的住房，韦德接着就将该处房产挂牌出售，8个月之后将要价降为合理的市场价格97万5千美元。此外，康宁汉在首都实际上居住在一艘属于韦德所有的豪华游艇上，他只付游艇的维护费用。而在韦德买下康宁汉的房产之后，MZM公司就拿到了数以百万计的防务合同。

　　执法机关于2005年7月1日对康宁汉和韦德的住所以及MZM公司同时进行了搜查。调查结果显示，康宁汉不仅从MZM公司以变相方式受贿，而且还涉及其他收受礼物、佣金和逃税等犯罪行为。因为证据确凿，康宁汉于2005年11月在圣地亚哥联邦法庭认罪，以避免可能的无期徒刑。

　　我还记得当年在电视上看到康宁汉认罪后从法庭出来面对记者的陈述。他在妻子的陪伴下，神情憔悴，向曾经信任过他的选民们含泪道歉。电视解说员说，已经64岁的康宁汉有可能会终老于联邦监狱。

　　2006年3月，法官考虑到他的从军和其他公众服务之后，将检察官建议的10年刑期减为100个月（8年4个月）。法庭还宣布没收他价值225万美元的住宅和将近200万美元的现金和其他财产。康宁汉要求服刑前允许他同91岁的老母亲见上可能是最后的一面，但是被法官拒绝。

　　今天，有一部分国会议员和民众认为，国会自己的伦理机制无法完成监督任务，建议由外部人士组成立法机构的行为监督委员会。但是因为这样的解决方案需要由国会立法，所以可以想见会是困难重重。

(责编：RXX)