Jianan：美国联邦政府雇员伦理守则

　最近在网上读到据说是一位著名的中国军事评论家的谈话，内容是关于中国政府机关的奢华与公款消费。这位对美国批评起来毫不客气的将军，讲到美国政府廉政情况时说：”美国是一个法治社会，它虽然在衰落，但值得我们学习的实在太多了。”

　　美国今后是一定会衰落的，至于现在是不是已经在衰落，要今后由历史来验证。而美国政府的廉政举措，虽然问题依然多多，走到今天这一步，还是挺不容易的。

　　中国有一句老话：万事开头难。办一件事情是这样，创立一个崭新的国家，组织一个廉洁的政府，或者用大家熟悉的话来说，叫做为人民服务的政府，就更是这样。

　　两百多年之前，美洲殖民地人民之所以要摆脱英国的统治，以武装抗争的流血方式争取独立，根本原因就是不满英国国王和议会对殖民地的盘剥，所以在打完仗、组织联邦政府的时候，特别在意限制政府的权力。美国的开国元勋们通过切身体验，明白了一个道理：一切掌握权力的人都有滥用权力的倾向。所以他们不但在宪法里对政府三个分支的职能加以明确规定，而且让它们之间互相制约。

　　在这个基础之上，美国联邦政府各个部门逐步建立起各自的伦理守则。

　　西方文明早期最知名的伦理规范是据传由希波克拉底于公元前400年左右创设的医师誓言。美国先贤继承了这一传统，联邦第一届国会制定的第一项法律，就是1789年6月1日由总统华盛顿签字生效的誓词法，具体落实宪法第六章的条款，规定国会参众两院议员以及各州的议员和官员如何宣誓就职。誓词内容虽然简单，但是包含的责任重大：”我，某某，郑重宣誓或确认（视情况选用其一），我会支持美国宪法。”

　　自此之后，美国以个人宣誓作为法律依据，对政府官员、军人直至平头百姓的行为加以约束，已经是大家都很习惯的事情了。电视上看到国会就某件事情举行听证会，请来作证的无论是政府高官还是公司首脑，第一件事情就是宣誓保证所提供的证词是真实的，是全部真相，而且只有真相（thetruth，thewholetruthandnothingbutthetruth）。法庭上当事人和证人也要做同样的宣誓，不管是一级谋杀罪名还是交通违章的案件。

　　外国人在获得永久居民身份五年之后，就可以选择加入美国国籍。对于某些人来说，可能存在一个心理上的障碍，就是加入美国籍必须要经过一道宣誓的程序，在誓词中有放弃外国公民资格及对外国的忠诚，支持和卫护美国宪法和法律，以及效忠美国、在法律要求时拿起武器保卫美国或从事非战斗性的军事服务等内容。所以，加入美国国籍是一件十分严肃和严重的事情。

　　我曾经陪同中国国家统计局一批官员访问美国人口普查局。我们都知道美国人口普查局所收集的资料当中可能含有公民的个人信息，所以法律对这些信息的收集、保管和发布有非常严格的限制，包括联邦调查局、税务局等政府机构都无权获取。我们当天交流放映的幻灯片有个别内容是不能公开的，于是要求所有参访人员都要签署一份宣誓书，发誓不得泄露所接触到的秘密信息，否则可能面临高达5年的刑期和（或）25万美元的罚款。而且在交流开始之前，大家都要跟随普查局的安全官员口头宣读誓词。来访的中国官员事后纷纷对我表示难以理解，认为这没有什么用处。其实，这真的是美国政府官员”为人民服务”时要承担的责任。

　　接下来我们将分类介绍美国联邦政府雇员伦理守则，包括行政、司法和立法三个部门。

二

　　除开神权和君权，现代政体无论分立与否，都包含立法、行政和司法三部分，其中的行政和司法机关有可能通过自身的职权直接获利，所以历来是最容易发生背弃公众信任、据公器而谋私利的种种恶行的政府部门。所以我们先从涉及美国联邦行政部门雇员违规的一个案例谈起。

　　美国军方空中加油机KC-135从1957年开始服役，早在1990年代初就决定换装，空军后来将采购改为部分租赁，把这个100架飞机、230亿美元的生意给了波音。但是，自招标以来，有关波音公司不正当竞争的投诉就不断出现。特别严重、并引起执法机关介入的，是有人揭露波音第四号人物、首席财务官迈克尔？希尔斯（MichaelSears）曾经向空军首席军需官达琳？德鲁扬（DarleenDruyun）允诺，等她从国防部离任后安排波音的高管职位。

　　进一步的调查发现，德鲁扬任职期间经手的大约400个采购项目中8个有问题，其中4个涉及波音。而且除了德鲁扬在2002年离开国防部、2003年初担任波音导弹防御部门副总裁之外，波音公司还雇用了她的女儿和准女婿。

　　调查结果导致2003年11月波音公司将希尔斯和德鲁扬解雇，首席执行官菲利普？康迪特（PhilipCondit）被迫辞职。紧接着年底国会冻结了国防部与波音的合同（后来在2006年初被取消）。

　　在希尔斯和德鲁扬分别认罪的情况下，2004年10月1日联邦法庭判处德鲁扬9个月刑期、5000美元罚款和150小时社区服务；2005年2月18日联邦法庭判处希尔斯4个月刑期、25万美元罚款和200小时社区服务。由此引申的调查最后导致2006年5月15日波音公司与联邦司法部达成和解协议，其中包括根据刑事延期起诉协议波音向联邦政府支付5千万美元强制性罚款，以及5亿6千5百万美元民事罚款，总计6亿1千5百万美元。而且如果在两年之内，波音公司如果再次发生类似事件而不及时向政府报告的话，政府有权征收另外1千万美元的罚款。

　　直到今天，美国空军还在使用服役已经超过半个世纪的KC-135空中加油机。波音的新型KC-767空中加油机虽然已经少量销售给日本和意大利，但是真正的大头美国空军可能要到今年下半年才能在波音以及竞争对手欧洲空防与航天公司之间做出选择。

　　在这个案件审理过程中，适用的法律是美国法典第18篇第208章。它禁止行政部门（包括独立机构、首都华盛顿市政府和美联储）雇员以官方身份介入与其本人经济利益相关，或与之有关联的个人或组织的经济利益相关的特定事务。

　　该法条对什么是官方身份，哪些是有关联的个人或组织，特定事务如何界定等都有详尽的规定。

　　有关联的个人包括雇员的配偶、未成年子女和生意合伙人，雇员在其中担任官员、董事、合伙人或员工的机构，雇员有意或有安排要加入的机构的人员。上述案例中，德鲁扬有意在离职后加入波音公司，希尔斯作为波音的最高层管理人员之一，做出了安排让德鲁扬获得波音的职位，德鲁扬就不能够介入与波音公司的采购招投标有关的事务。但是她不但没有依法回避，而且还利用职权，做出了对波音有利的安排，将采购改为租赁（后来因为有关方面的质疑，变为80%购买，20%租赁），提高了合同金额，按照检方的说法，是她离开国防部之前给波音的“最后赠礼”。

　　接下来我们将介绍联邦政府雇员行为监管机构。

　　（后记：据《新京报》6月17日报道，人大财政经济委员会副主任、人大常委会预算工作委员会主任高强16日接受采访时透露，将公开中央部门预算。他还强调，不仅要公开预算，更重要的是改革公务用车制度，严格控制公款出国和公款接待，进一步严肃财经纪律。看来，前一篇博文提到的那位敢言的将军军事评论家的访谈，还真的激起了一波涟漪。）

　对美国法典第18篇第208章的详细内容有兴趣的读者，可以参阅“美国政府伦理办公室”的网站（英文）：http：//www.usoge.gov/laws_regs/regulations/5cfr2640.aspx

三

　　本篇介绍美国联邦政府行政部门雇员行为监管机构。

　　对美国联邦政府雇员行为的监管大致有两个层次：外部监管和内部监管。外部监管最重要的机构是国会授权设立的政府问责局（GovernmentAccountabilityOffice，前身为审计总署），它根据国会参众两院的指示以及有关法律的规定，对行政部门的经费使用进行监督、调查和审议。

　　总审计长虽然是由总统提名，但是需经国会听证、投票批准，而且任期15年，以求尽可能减少审计工作受到行政权力干扰的可能性。

　　负责联邦政府内部监管的主要有两个机构，各部委的监察长办公室和政府伦理办公室。

　　发生在上个世纪70年代的水门事件，让人们认识到遏阻政府雇员违反职业操守乃至犯罪，最有效的手段是信息公开。于是国会在1976年通过了《政府阳光法》（GovernmentintheSunshineAct），在原来的《信息自由法》基础上，将政府需要保守秘密的事项限制在最小范围之内。接着在1978年分别通过法律：《监察长法》（InspectorGeneralAct）及其建立的12个监察长办公室；《政府伦理法》（EthicsinGovernmentAct）及据此建立的政府伦理办公室。

　　目前，美国联邦政府的15个部和其他机构一共设有69个监察长办公室（OfficeofInspectorGeneral，OIG），负责受理对雇员贪污受贿、滥用职权等行为的举报，以及其他管理方面弊病的调查处理。为了保证该机构不受行政干扰，其职权特别是人事和预算都相对独立，而且各部和重要机构的监察长需要总统提名参议院同意任命。监察长常常就重大问题提出措辞严厉的报告，如本部门管理失职、合同管理不善以及违规行为等问题。里根总统曾经声称，他所任命的监察长个个都比”垃圾场的狗还要凶”。

　　有一个监察长办公室受理的典型案例，当事人为国内资源部负责鱼类和野生动物保护以及国家公园的助理副部长朱莉？麦克唐纳。她曾经多次更改濒危物种项目现场科学家呈送的报告中的数据和结论，导致本来应该列为濒危物种的鱼类漏列，从而有利于土地开发商和有助于实现布什政府的政策目标。2006年10月，科学家关注联盟（UnionofConcernedScientists）对此进行投诉，国内资源部监察长厄尔？德瓦尼（EarlDevaney）在2007年3月提交调查报告，认定麦克唐纳多次违反了联邦行政法规（CodeofFederalRegulations，CFR），在国会就此举行听证之前，麦克唐纳迫于公众压力于2007年5月辞职。

(责编：RXX)