周立：中国特色的政府市场经济和农村金融

自1978年以来，中国的经济就步入市场化进程之中。中国的市场化改革，是从农村起步的。所以，市场重塑了中国的经济、中国的金融，也重塑了中国的农村和农村金融。我们要在市场化进程的基本历史背景下，去理解中国的经济、金融和农村金融，讨论其如何形成了“中国特色”，以至于造就了中国的奇迹，与此同时，也带来了随之而来的问题。奇迹与危机同源，就像中文“危机”一词，可以将“危”和“机”拆开，以表明危险和机遇同在。

　　中国经济和金融市场化进程的加深，带给了中国社会和中国人民很多利处，使得中国人享受的物质财富不断增长，经济自由也在不断扩大。但相伴而生的，也有许多问题。比如，市场化进程的加深，同样也加剧了农村的危机，尤其是农村融资的危机。我们需要在市场化进程这样一个基本背景下，去讨论中国经济、金融和农村金融的性质，及其中国特色的形成。

　　一、中国特色的经济——政府市场经济与政治经济学

　　中国是一个什么样的市场经济呢？这个问题困扰着中国人，也困扰着美国人。至今，美国仍没有承认中国“市场经济国家”的地位，虽然中国的市场化程度，远远比得到这一称号的俄罗斯，要深远的多。

　　这个问题之所以复杂，是因为中国不是教科书上标准版的自由市场经济，而是一个政府市场经济。自由市场经济，意味着市场发挥着配置资源的主导性作用。实际上，在中国的市场经济的资源配置上，是中央和地方政府，而非市场，在发挥着重要作用。中国市场经济的开放，体现了许多的“悖论”，要素市场和产品市场双轨运行，就是经典教科书无法解释的中国之谜。

　　1.要素市场计划经济，产品市场市场经济

　　我们首先看要素市场。土地、资本和劳动力，是最主要的三大生产要素。其次，还有技术、管理、知识创新等其他生产要素。

　　这些要素，我们不妨放在资源资本化的更大的思考框架下加以考虑。对于资源，人们常常做狭义的理解，指的只是自然资源，即一切能为人类提供生存、享受、发展的自然物质与自然条件，以及这些物质与条件相互作用而形成的自然生态环境和人工环境。它是一种作用于人类社会经济生活的“源本”物质要素和物质力量。但这只是一个物质领域的概念。在此我们还可以将“资源”概念做更进一步的扩充，将人类探究、发现资源的能力也视为一种“资源”。所以，“资源”的范围就可以涵盖一切能为人所用的物质、人类的劳动能力、智力以及人类创造的科学技术手段、文化符号等物质和精神力量。一言以蔽之，即具有转化为经济资本能力的一切潜在的资本。

　　在2008年的一篇文章里，我把发展的本质，总结为资源资本化。改革的本质，则是熨平资源资本化带来的社会震荡。改革的过程，就是处理资源资本化累积的矛盾的过程。要实现资源的资本化，首先要把生产要素市场化，之后才有可能在要素市场与产品市场、计划机制与市场机制的双轨运行中，将资源转化为资本，从而带来经典定义上的发展。

　　但是，中国的生产要素，基本上掌握在政府的手中。中国三十年来的经济发展，一个基本做法就是逐步地、有条件地、分地域地、分要素类型地放开要素市场，从而使得资源不断地资本化。就土地要素而言，城市用地几乎完全掌握在政府手中，农村用地，政府也可以以公共用途（基本上是城市化和工业化用途）的名义征用，收归政府掌握。这使得许多地方的财政，实际上只是土地财政。因为土地出让和经营收入，占据了财政收入的主要部分，甚至最大部分。

　　再看资本要素，资本市场的开放，资金价格的管制，都在政府的掌握之下。我们知道，资金主要有三个价格，一个是对内价格，就是利率。在中国，主要以银行存款利率、银行同业间拆借利率和债券市场利率的形式体现。一个是对外价格，就是汇率，在中国，主要以外汇券的实行与放开（1993年之前），本外币的自由兑换和市场浮动管制的形式体现。第三个是股票价格，代表股权的市场价值。在中国，主要以上海、深圳两个证券交易所的股票价格指数形式体现。对这三个资金价格的管制，中国在不断放松，尤其是1998年以来。但至今，我们知道中国的这三个资金价格，仍没有完全实现市场化，以至于经典教科书中麦金农、格利和肖所言的经济自由化的基本次序，在中国并没有出现，反而金融自由化一直居后，这是一个市场化进程中的悖论。这样的悖论，在中国市场化的各个层面，都屡见不鲜，以致于构成了一个又一个的“中国之谜”（the Puzzle of China）。相反，遵从了华盛顿共识和美国药方的俄罗斯，在1990年代市场化改革中，却遇到了灾难。

　　至于劳动力要素，中国由近乎完全禁止劳动力自由流动，不承认劳动力是一种生产要素（主要标志是否认劳动力是商品），直至1995年才承认劳动力的商品地位，劳动力的最主要组成部分——农民工，才逐渐地由限制流动，到政府引导下的有序流动，到至今的市场需求为主，政府引导为辅的流动。“打工经济”在诸多中西部地区县域经济中成为口号，是地方政府在农村劳动力转移中起组织作用的重要标志。

　　虽然这些年政府在不断地推动要素市场化，但不能忘记的是，要素的掌控权仍在政府手中。只是有一部分要素，在一些地方放开了。就资本而言，市场化的推进，使得资金市场有了很大程度的放开，中国的货币化程度（通常以M2/GDP来衡量），已经是世界上最高的了。但是，在关键的时刻，政府对资金市场还是有很大的干预权利。正如中国股市常有“政策市”的说法一样，中国的银行放贷市场，更加具有政策干预的性质。比如说，2008年全球金融危机以来，中国推出的4万亿元刺激经济的计划，主要靠银行提供资金落实。中国各大金融高管的任职资格，都由党和政府审定，公开文件可见《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》。这个办法，规定了中国所有正式金融机构的高级管理人员，必须采取核准制或备案制。这意味着，金融高管的职务晋升，都在金融当局和政府的管理之下。在这样一个基本的政府管制背景下，政府4万亿元刺激经济的计划一经推出，本来已经具有各自利益函数的各家银行，仍然在这样的大是大非的关键时刻，纷纷响应中央要求。所以，2009年上半年，中国的信贷投放，出现了井喷式的增长。应该说，这是中国的体制优势。按李鹏总理的说法，社会主义的优越性就在于，可以集中力量干大事。尤其是碰到大灾大难的时候，就可以显示出中国集中式体制的优势。毕竟，在集中式体制下，政府动员资源的能力特别强。这是中国与其他大部分实行市场经济的国家不太一样的地方。我们的资金市场是半市场半计划的经济。日常行为中，我们看到资金更具有市场经济的特征，而且这些特征越来越明显。到了关键的时刻，还是要受政府控制。中国金融业的一个特征是中国特色的行政性的金融控制（financial control），而非麦金农、格利和肖的经典意义上的市场价格扭曲式的金融压制（financial repression）。

　　所以，中国市场经济的时时处处，都有政府的影子。中国特色的市场经济，是政府市场经济，是市场经济加官场经济。任何一个市场行为的背后，都有官场的作为；任何一个官场作为的背后，都有相应的经济目的。所以，中国的经济，本质上是一门政治经济学，这符合经济学的原意，因为经济学诞生伊始，就是政治经济学。在具体实施过程中，也主要是政治经济学。不仅表达为“经国济世”或“经世济民”的中国如此，欧美国家也是如此。从历史上来看，政治经济学，才是经济学的原意。经济学从一开始产生，就是政治经济学，而不是现在我们在教科书中所看到的这些为追求逻辑完美，而做了许多不切合实际的同质性假设与舍去许多重要影响因素去做理论演绎的自由市场经济学。

　　2.中国政治经济史的三阶段

　　我们沿着政治经济学的思路，可以看看中国的经济历史。建国以来的60年，从政治经济学的角度，大致可以分为三段：

　　1.国家工业化时期（1949-1978）。中华人民共和国建国伊始，就确定了国家工业化的目标。在这段时期，中央政府主导了所有的要素市场，甚至产品市场，替代市场做资源配置。这是一种国家资本主义。国家压低各种生产要素的价格来实现增长。可以说，整个国家就像一个公司一样。举个例子，1950年代主管经济工作的陈云，在制订钢铁计划时，还要为了女同志的发夹，特意留下一吨钢材，计划细腻到这种地步，实在令人惊叹。林毅夫在他的《中国的奇迹》这本书里，特意提到，每一种工业化的要素价格，被国家有意识地压低。在压低价格的情况下，必须实行计划配置。是故，中国所有的资源调配，都有一个集权化（centralization）的过程。如果把整个中国看作一个大公司，则只有一个董事长和一个总经理，在当时还是合一的，我们可以说，此时是以毛泽东为代表的。

　　现代化理论的一个代表人物罗兹曼这么评述当时中国中央政府的重要性：

　　1949年中国的政治统一，克服了现代化的五方面障碍：（1）中国在国际关系中全面恢复了国家主权，并且表明自己能够很好地使用建国初期在外部（指苏联）援助下建立的现代企业；（2）一个强有力的中央政府指导着所有部门的社会变革，并且持续地重组社会；（3）重工业以非常高的速度增长；（4）相对于传统社会而言，很快达到了一个较高的社会整合水平，国家领导人在以往从未达到过的规模上，动员了全社会的资源；（5）教育和现代化知识的传播，大体适应了迅速增加的工人和管理人员的要求。

　　所以，直到20世纪50年代以“一化三改”为标志的社会主义改造完成后，中国的大规模工业化才开始真正起步。独特的历史背景和社会意识形态，使中国的社会主义工业化道路，与早期资本主义国家的工业化道路，有着重大的区别。这种区别最主要体现在资本原始积累方式上。

　　早期资本主义国家的资本原始积累，一是靠把农民赶出土地，强制发展资本主义大农业，同时给现代化工业的建立提供劳动力和原材料的准备；二是靠海外殖民掠夺，扩大原材料来源和商品销售市场。这两种资本积累手段在后来进行工业化的国家，尤其是社会主义国家，不可能采用。那么工业化的资本原始积累由何而来？首先提出社会主义资本原始积累问题的理论家是苏联的“托洛斯基派”叶·阿·普列奥布拉任斯基，他认为社会主义资本原始积累是在“国内外市场相对隔离”的条件下，通过“不同经济成分之间的不等价交换”所得到的“来源于国营经济综合体之外的物质资源的积累”，“这种积累在落后的农业国中应当起非常重要的作用”。尽管当时普列奥布拉任斯基的理论遭到斯大林的严厉批判，但通过国内不等价交换来进行资本原始积累的方式，在苏联的工业化过程中实际上被采用了，并且成为其他社会主义国家资本原始积累的通行方式。

　　1949年以后，中国在极低的工业化起点（人均国民收入仅为50美元）上开展大规模工业化建设，同样面临着资本原始积累问题。为了服从这种重化工业优先的发展战略，中国建立了一套类似于苏联，又有很强中国特色的一整套高度集中的计划经济体制，通过“低利率”、“低汇率”、“低工资”、“低农产品与原材料价格”等价格扭曲政策，实现了“高积累”，设置了一套维持“不等价交换”的资源计划配置制度，来推进中国工业化的进程。

　　在工业化起步和推进过程中，中国为何要扭曲价格，以推进工业化进程呢？按林毅夫等在《中国的奇迹》这本书里的解释，原因在于重化工业优先的赶超战略需要动员大量社会资源，而中国当时的经济剩余主要来自农业，数量少、分布分散、政府在农村的税收能力低。为此，需要有一套不同于市场调节机制的宏观经济政策环境，使资源的配置有利于重工业发展。具体地说，就是要人为地降低发展重工业的成本，同时提高资源动员能力，包括为重工业发展提供廉价的劳动力、资金、原材料，以及进口设备和技术。为此，就要全面排斥市场机制的作用，人为扭曲各种生产要素与产品的价格。

　　2.地方工业化时期（1978-1997）。1978年后，以分权化为主要目标的改革开放政策开始实施，农村部门、地方政府的力量，开始步入工业化的进程。若计算至1997年邓小平去世，可将这段时期叫做邓小平时期。同时，1997年，是中国经济由短缺经济过渡到过剩经济标志性的一年，又是亚洲金融危机爆发和中国开始受国际重视的一年，也是中国乡村工业因过剩经济时代来临和体制调整，开始走向衰败的一年。我们可以称这段时期为地方工业化时期。在地方工业化时期，地方政府公司主义盛行。本来，和公司单一经济目标（利润最大化）不同的是，地方政府要照顾就业、卫生、教育、生态环境、经济发展、社会保障和社会稳定等多重目标，不易产生锦标赛体制和竞赛行为。但是，在中国特色的自上而下提拔任免体制和发展就是硬道理的相对单一化的政绩考核目标下，评价地方政府表现的标准，变得简单而清晰。类似大跃进的锦标赛体制，在长达20年左右的时间内，统一了各个地方政府行为表现的评价标准和优先次序，使得地方政府竞赛和公司化经营，成为中国行政体制的一个鲜明特征。

　　在地方工业化时期，中国的政治和经济仍然是紧密结合的，每个地方政府的领导，都在推行当初毛泽东在整个国家层面的做法，即把各种要素市场控制住。利用计划和市场的双轨运行，把要素释放出去，如土地、原材料、资金和矿产等，进入各种所有制形式的企业之中，这就形成一个产品市场。产品市场最后形成了公认的自由市场经济。而要素市场，几乎还是计划经济，只不过是由中央计划，转变为地方计划罢了。在资金的配置上，实行的主要是半市场半计划经济。地方政府的公司化，使得分权化（decentralization）成为改革的一大特色。每个地方，如同一家公司一样，在进行统筹规划。每个市的市委书记，变成了董事长。而市长变成了总经理（CEO）。发改委、财政局和金融部门，则像财务总监（CFO）一样，听命于党和政府的统一调配。主要的生产要素，尤其是土地、资金和劳动力要素，基本上在地方政府的调配之下，地方工业化的推进，主要在地方政府的统筹规划下完成。官场加市场，在各个地方都有明显的特征。虽然这一段时期，中央层面的工业化也在不断推进，国家工业化也在进行，但地方政府已经俨然变成了主角。

　　3.工业化中期与大规模城市化（1998年至今）。1997年之后，中国的经济性质有了一定的变化。一方面，有着卓越功勋的强有力的国家领导人已经故去，邓小平之后的两代领导人，不可能获得毛泽东和邓小平那样的绝对权威。由此，需要建立新的政治民主模式，党和政府也进入了集体领导的时代，新的政治文明初具雏形。另一方面，过剩经济时代的到来，使得单纯靠工业化的推进，已经难以单兵突进。按照温铁军的研究，土地级差收益是地方工业化过程中资本原始积累的最主要来源，1980年代以来，有过三次大规模地利用土地的阶段：第一次是“以地兴企”，即用土地级差收益作为资本原始积累来兴办乡镇企业。第二次是“以地生财”，即部分尚未完成工业化或者产业资本尚未完成结构化布局的地区的政府，主要通过征占土地来完成初期资本原始积累阶段形成的作坊式加工业在地域上的集中，这就形成了轻型加工产业的区域布局。第三次是“以地套贷”，1998年开始，国有银行开始商业化改革。这次改革使银行成为异于产业资本的独立的金融资本，得以按照占据主导地位的国际大金融资本确立的规则加入全球竞争。而在此之前，由于各地银行普遍出现严重贷差而产生整个银行业的坏账危机，也是因为银行受制于公司化的地方政府，没有条件异于产业资本，因而只能是从属于推动资源资本化运动中的一个工具。当2002年银行商业化改革基本完成之后，国有银行开始成为独立于地方政府工业化之外的金融资本。国有银行有了独立的利益函数，开始追求流动性获利。于是，对于没有流动性的行业，金融资本就会撤离。最没有流动性的行业是什么呢？当然是农业。所以银行商业化改制之后第一个离开的产业就是农业。确切地说，这只是从资金运用上讨论，从资金来源上说，银行仍有动力将农村作为收集金融剩余、收取低成本储蓄的对象。所以，机构离农和资金离农必然同时发生。离农不仅仅因为农业缺乏流动性，更在于农业的风险特征和供求特征，以及过剩经济在农业领域的普遍形成。与此同时，城市化在各地的普遍推进，使得利用土地套取银行信贷，进行房地产开发，成为第三次大规模土地征占的基本条件。在这段时期，农业在产业化、市场化、自由化、全球化等驱动下，劣势明显，土地级差收益的巨大差异显化，从而成为土地全面农转非的基本背景。

　　历史越近，越不好评价。我无法准确地定位我们所处的当代，到底是一个什么样的时期。但这一段时期已经进入工业化中期，城市化和工业化在混合推进。原来的模式还在延续，但新的模式也正在形成。在产品市场上，几乎已经是完全的自由市场经济。但在要素市场上，是计划和市场的持续双轨运行。在要素，尤其是土地要素的使用上，还是计划经济，但其变现却依靠市场经济。土地只有依靠市场化，才实现了资源资本化。只有转为工业化、城市化用途，土地才能增值，而且级差收益往往是几十倍、上百倍。这是地方热衷推动工业化和城市化的最重要的原因。很多地方的财政是土地财政。如果不能卖土地的话，这个地方的财政几乎不能够维持下去。地方政府有步骤地卖，与房地产公司相配合地卖，使得各地房地产的价格，有着合谋上升的痕迹，是地方政府与房地产公司一块儿“忽悠”上来的。

　　举个例子，有个清华大学土木工程系毕业的小伙子，脑袋瓜非常清楚。他在房地产行业从业三四年，就琢磨清楚了：做房地产不是做大众市场，不是为了让大众满意，而是只让极少数人满意即可。同时，还要将价格抬到这些极少数人介于满意和不满意之间，价格抬到再高就不买了之时，房地产公司的利润也就最大化了。实际上，房地产公司在一个楼盘开发出一千套房子，他只用找到1000个人，愿意以他们有意购买的最高价格出售就可以了。在根本无法形成经济学经典意义的均衡市场之前，房地产价格就已经在二元经济、二元社会，以及孙立平所言的断裂社会的基本背景下，达到大众无法承受的高价了。所以，中国的房地产价格，也许是世界上最不合理的，尤其是北京的。我2006-2007年在洛杉矶做访问学者，从那里回来以后，当地有些华人朋友想回北京创业，就向我打听，北京的房地产价格怎么样？比较之下，他们很惊讶。北京的房价，比洛杉矶贵多了，这里比较的，还不是买房负担系数，即房价收入比，而是房价的绝对价格。北京的房价，在四环以内的，基本上每平方米在2万元以上，相当于每平方米3000美元。这比建筑面积200-400平方米，售价40-80万美元之间的洛杉矶房价，高多了。而且，在洛杉矶，标出的房地产价格是市区独门独院的house（可以近似地按音和意，译成中文的“豪宅”）价格，比北京的许多别墅还要高级，前后都有院子、车库、花园甚至游泳池的两层小楼。单位面积售价，还没有我们这个鸽子笼似的单元房（我们的所谓房子，在美国叫做apartment，与house是等级迥异的两个概念）高。

　　4.离市场和官场都远的农村

　　2009年9月初，我在给张掖人民银行做讲座时，对当地政府和银行分析了中国特色的经济性质，就是市场经济加官场经济，并对照了当地的区位优势。张掖这个地方虽然资源优势明显，但区位劣势更加明显，因为离市场很远，离官场也很远，这是他们面临发展困境的最根本的原因。

　　同样的分析，也适用于农村。就普遍问题而言，农村离市场很远，离官场也很远。虽然几乎所有的农村，都有一定的资源优势，石油、矿藏等自然资源，也大多从农村开采出来。但农民没有能力，更加没有权利将其资本化，将其变现，城市工商业者则可以把它变现。他们仅仅打通了农产品和市场之间的区隔，做一下经纪人倒倒手，赚到的钱就远远大于农民。

　　最后，我再以一个例子，来说明政治和经济的密不可分。

　　1984年，英女王访华，英国电视台BBC拍了一个纪录片给中国中央电视台放。作为外交礼节，中央电视台必须播放，但苦于没钱给BBC，于是找到可口可乐要赞助。可口可乐提出了一个赞助条件：在纪录片播放之前加播一个可口可乐的广告片。这成为新中国电视广告历史上的开篇之笔。

(责编：RXX)