赵鼎新：民主的生命力、局限与中国的出路

民主化已经成为当代世界的一个潮流。联合国2002年的年度报告指出，从1980至2002年，已经有80多个国家从极权政体或威权政体转型为民主政体。自五四运动以来，中国一代又一代精英也为实现民主而付出了巨大的牺牲。民主运动和民主政体在现代世界显示出强大的生命力。但是，在成熟的西方民主社会里，人们却普遍感到民主体制的危机。在北欧一些国家，一个常见的汽车后档粘贴上写道：“对美国人要好一点 ……否则他们会把民主送到你的国家来。”虽然这一粘贴纸的主要用意在于表达欧洲民众对美国入侵伊拉克的不满，但他们对民主的失望也跃然纸上。在欧洲一些国家的民调中，人们对民选领导人普遍抱有不满情绪，但对非民选产生的政府官员却表示了很大的信任。在西方国家中，诸如《拯救民主》（Saving Democracy）和《理性选民的迷思》(The Myth of the Rational Voter)等学术著作不断涌现。当然，西方成熟民主社会中所出现的这些思潮和实证研究并不等于民主体制在西方社会已经发生根本性危机，但它们却明确地揭示了西方民主的弱点和西方相当一部分人对这些弱点的不满。笔者认为，当代的民主化浪潮以及我国大量知识分子对民主的长期追求都反映了民主体制的巨大生命力，但成熟民主国家中民众对于民主的不满却也印证了民主体制的一些公认的不足之处。如何在民主国家转型过程中避免民主体制的弱点并发扬其优越性，是一个必须正视的问题。要做到这一点，我们必须深刻理解民主体制的生命力及弱点所在，并在此基础上实现制度创新。这是本文将着重探讨的问题。

在进入正题前首先说明以下几点。第一，民主是中国不少知识分子所倡导和争取的目标，本文也将阐述为什么竞争性的民主选举是现代社会中产生政府的一个更为合理的方法，但在同时，本文也将以大量的篇幅讨论这种政府产生方式的不足之处。这似乎有点泼冷水的味道。尽管有些遗憾，我还是想就这一问题发表一些见解。民主本身的弱点给社会的稳定和成熟的民主制度的形成设置了很大的障碍，也为从威权制度向民主制度的转型带来了困难。特别是，当我们不能理解民主体制的这些弱点，而带着一种对乌托邦式的民主的美好理想在中国建立民主体制时，民主体制的这些弱点就会被放大，从而给人民和社会带来很大的灾难。

第二，自古希腊以来，西方学者的主要对话对象都是学者。他们感兴趣的是在学者之间的争论中树立自己思想的地位，而中国学者的陈述对象却往往是国家领导人，并想通过国家领导人对自己政治主张的采纳而实现“治国平天下” 的抱负。作为一个在西方接受学术训练的学者，我的行为肯定带有西方学术训练的痕迹。具体而言，我想清楚地说明，虽然我应《领导者》杂志的邀请来写这样一篇似乎是为领导建言的文章，但我并不汲汲于让领导集团采纳，特别是大规模地采纳本文的观点及其隐含的政治主张。我更感兴趣的是在中国思想界

树立一个不同的观点；与此同时，我也认为，较为可行的社会方案往往是各种观点折冲之后的结果。我进而认为，虽然决策者的政策艺术和贯彻能力能够在一定程度上缩小政策意图和政策结果之间的落差，但重大社会发展往往都是决策者意料之外的后果；最为可行的社会方案也不会简单地等于社会发展的实际方向。

第三，本文所讨论的问题主要是笔者在北美长期生活中所产生的一些直接感受，以及出于对中国社会、美国社会及世界发展关怀而做的一些思考。笔者不是研究民主问题的专家，西方民主理论研究领域大家如林，笔者仅仅是偶有涉及，因此难免片面。我仅仅希望我的社会学眼光及对政治现实的感悟能为目前中国社会中关于民主问题的热烈讨论提供一个视角。

民主的定义

对民主这一概念的不同理解将产生完全不同的讨论。国内学者对民主的理解形形色色，其中王绍光和王思睿所提出的两种迥然不同的定义具有很大的代表性。王绍光先生在《探索安邦之道》一书中就民主概念作了界定。他强调西方民主不是民主而是“选主”，真正的民主应当是由“人民治理的制度，或更准确地说，由所有公民参与决策的制度”；民主就是使人民能够参与到国家事务的决策中去。在对民主的这样一种理解下，王绍光通过实证研究指出，在目前中国公共政策议程的设置过程中，专家、传媒、利益相关集团和人民大众所发挥的影响力越来越大。这种决策模式的变化既是中国式民主的重要体现，也是影响中国发展的关键因素。笔者同意王绍光对中国政府决策机制改变的分析，且同样认为这一决策模式的变化是中国改革持续成功的一个关键。笔者能够理解王绍光对于西方民主现状的不满。这一不满不能简单地看作是一个左派误区。事实上，对民主政体的不满是目前西方社会中的一个较为普遍的心态。尽管如此，笔者并不认为民主社会就是一个社会压力和政府决策谘询对国家政策的形成有着重大影响的社会，即使是冠之以“中国式的民主”的称号。中国历史上统治者的决策一般都受到不同方面的社会压力，并且这些决策也需经过一定的、有时是很繁琐的程序和咨询（秦始皇和毛泽东时代部分除外）。因此，如果仅仅因为社会压力和政府决策咨询对国家政策的形成有着重大影响，就是说这个社会是民主社会的话，那么，中华帝国社会就已经接近于民主社会了。

王思睿先生在《“特色民主”还是“民主特色”》一文中指出，选民普选制、国会代议制、法官终身制和公务员考核制构成了现代民主政治体制的核心。他还强调，广义的民主至少包括以下三组九个概念：1）共和、宪政、法治；2）自由、民主、平等；3）博爱、善治、自治。王思睿将国会代议制、法官终身制和公务员考核制纳入民主的范围，实际上勾划出了西方政府特别是美国政府的关键建构；与此同时，他提出的广义民主的三组九个概念，完成了对一个完美社会的构想。王思睿对民主定义的优点是抓住了民主政治的选民普选制这一关键特征，缺点是几乎将现代社会中所有理想的、正面的价值统统纳入民主的范畴，从而有着很大的乌托邦倾向。比如，笔者看不出为什么以选民普选制为核心的民主必定会带来作为平等思想的一个核心的经济分配的平等。俄国在民主转型后并没有实现经济分配平等。拉美许多国家二百多年来已经在民主和专制政体之间摇摆多次，但经济收入不平等在这些国家中始终是一个大问题。如果把俄国和拉美国家中存在的巨大收入不平等归咎于民主的不成熟，那么作为发展中国家成熟民主典范的印度，却同样也存在着种姓、性别和经济地位等多方面的、严重的不平等。此外，被王思睿列入民主范畴的还有国会代议制、法官终身制、公务员考核制和宪政等制度。笔者认为，虽然许多民主国家都有这样一些制度，但它们都不是民主的核心和本质。非但如此，法官终身制和公务员考核制是民主国家中存在的非民主成分，而国会代议制和宪法安排在许多国家中产生的初衷和至今为止所起的作用非但不是为了发扬民主，而是为了限制民主范围，从而避免竞争性民主可能带来的许多负面后果。这些在美国建国初期的联邦党人文集中有着非常清楚的阐述。国会代议制、法官终身制和公务员考核制的产生，是西方一些看到民主政治潮流难以阻挡但又对之心怀恐惧的进步保守主义思想家们（除少数法国启蒙运动思想家外，西方主流思想家或多或少都是进步保守主义者，但近百年中国思想界独缺的就是这一思想传统）的政治设计，与现实社会中的各种政治力量互动妥协的结果。它们的存在限制了西方民主的范围，予西方民主以现实性和可行性，从而增加了民主政体的生命力，但其本身不应纳入民主的范畴。

在中外有关民主的众多定义中，本文讨论的出发点是以下定义：民主就是一个由民众在定期的、有程序和有规则的竞争性选举中选择国家执政者的政治体制。这一定义与所谓的熊彼特“最简略定义”有很大的相似性（与熊彼特的定义相比，我的定义中仅仅加上了“有程序和规则的”这一定语）。熊彼特定义由于没有给民主加上任何在近代观念中属于正面的社会公共物（如平等、自由、法治、博爱、善治、自治、经济发展、和平、所有公民参与决策等等）而备受批判，但它却抓住了民主作为竞争性选举这一最为核心的特征。熊彼特定义虽然没有明确提出自由、法治等等民主社会的共同特征，但却隐含了这些特征。比如，熊彼特在定义中没有包括自由，但实行熊彼特式民主的社会中必须有着相当的自由，否则“竞争”与“选择”将毫无可能。熊彼特的定义中也不包括法治，但是熊彼特式的民主社会必须是一个法治社会，否则民主选举的程序和规则，以及在既定程序和规则下选举的公正性，等等，都将得不到保护。熊彼特定义的另一个优点是，它没有将一些民主社会（其实可能是任何社会）难以完全实现的一些公认的社会正面特征纳入其中，从而避免了民主乌托邦的倾向。必须指出，笔者同样认为该定义有很多缺陷，本文之所以选择在这一定义框架下来讨论民主问题，主要是因为定期的竞争性选举是任何民主社会的核心，民主社会的许多根本性优点和缺点，以及民主体制的合法性，均系于这一根本特征。因此，讨论民主的特征必须从这一点谈起。

现代社会中民主的必然性

为了提倡民主，不少人给民主加上了许多它本身难以完全提供的公共物，比如平等、和平、经济发展、减低腐败等等。他们把一些西方发达民主国家已达到的指标，如较为平等的社会、发达的经济，较为廉洁的政府等等，完全看作是民主带来的成果，进而视之为民主本身的特征。在上文中，笔者已给出一些国家体制民主却未能实现经济收入平等的例子。从理论上讲，民主和经济平等之间并没有必然的联系。在民主社会中，只有当一个社会中处于下层的政治力量能达到较好的整合（比如产生了较强的工会，甚至是强大的代表社会下层的政党）时，民主才会对经济平等产生巨大的正面作用。民主所伴生的自由及其它因素会带来一个较为开放的媒体和舆论，这会对官员的腐败造成限制。但是，在民主国家中，媒体的根本兴趣并不是揭露社会黑暗面而是收视率和订阅量，再加上种种其它原因，如人手的严重制度性短缺（市场下的媒体必须考虑成本）、需要和官员搞好关系（因为政府是主要新闻来源）、利益攸关方为记者深度采访制造困难，从而限制了民主社会中新闻对官员腐败进行监督的能力。民主造成的政治精英之间的竞争也会对官员腐败形成制约，但由于众多复杂的原因，这种制约能力也有限。事实上，目前在西方发达国家，对官员腐败的监督主要是通过加强科层体制的有效性、建立科层内部的监督机制等非民主手段来完成的，虽然开放媒体和政治精英制约在其中起着补充作用。这就是为什么在许多政府科层制不够健全的民主国家（包括大多数非西方的民主国家）中官员腐败现象十分严重的原因。民主与经济发展的关系就显得更复杂。一方面，在实行民主体制的发展中国家里一般不会发生像中国“三年自然灾害”这样由领导者决策错误造成的大规模灾难；另一方面，亚洲四小龙都是在威权体制下走向经济成功的，而至今为止世界上尚没有一个实行民主制的第三世界国家走向经济发达国家的成功案例。虽然目前我国仍有一些学者喜欢把民主和经济发展联系起来，但国际上几乎所有研究经济发展的学者均认为经济发展的关键是一定条件下的政府能力。

民主和平论也是不少学者为民主所加上的一个正面价值，其核心论点是两个民主国家之间不会发生战争。的确，西方民主国家之间自二战以来从来没有发生过军事冲突。但从另一面看，这种和平是由西方社会在经历两次世界大战之后汲取历史教训，特别是美国在西方霸主地位的确立所带来的。从这一角度来看，所谓两个民主国家之间不会发生战争的论调，就如同说两个“北约”国家之间不会发生战争一样，似乎有些滑稽。从更广泛的历史和事实来看，民主与和平的关系非常复杂。在古希腊民主下，城邦国家之间的战争就从来没有断绝过。巴勒斯坦就是因为在通过民主手段选出哈马斯政权后而与以色列的军事冲突加剧。迄今为止，大多数民主国家中决定外交政策的关键是现实主义理念和特殊利益集团的影响，其次才是两国之间政治体制的相近程度。在现代民主国家中，由于国家对社会舆论和政治议题的控制，选民在对外政策上根本没有能力也不可能作出理性的选择。这就是为什么美国政府能够在两党及大多数民众的大力支持下，轻易地陷入伊拉克战争而难以自拔的原因。不过，必须承认，现代民主国家中的统治者应该没有能力主动发动或持续进行一场希特勒式的世界性战争。一个民主国家的军队主动侵略他国后如果能迅速取得胜利，大多数民众会表示支持；一旦战事不顺而给本国人民和财产带来持续而巨大的伤害时，民众还是有一定能力通过手中的选票制止这场战争的。

如果民主不能自动实现上述重要社会公共物的话，现代民主体制的意义和生命力又从何而来呢？笔者认为，现代民主最为重要的意义在以下四个方面：第一，各路政治精英在程序化的权力争夺下达成了权力制衡，从而限制了国家的权力。这一点在现代社会中尤其重要。在传统国家中，“天高皇帝远”，国家对普通百姓的直接控制力十分有限，地方社会的秩序主要通过地方精英主导下的自治管理而达成，国家的政体形式与一般百姓的生活之间没有很紧密的关系。在现代化进程中，大多数国家都建立和强化了科层制度，通讯、交通和管理能力大大提高。这导致传统社会中贵族和地方精英权力的衰落，政府对民众的直接控制能力大大增强。面对这一日益膨胀的“利维坦”（国家），怎样制约其权力就成了一个重要问题。相应地，麦迪逊所言的“让野心制约野心”的民主政府就成了限制国家权力的一个选择。

第二，民主最为有效地解决了现代国家的合法性问题。一个国家统治的合法性可以基于价值／情感、绩效以及竞争性选举三个方面。国家的合法性可以建立在意识形态或宗教的基础上，也可以建立在最高统治者的神秘感（如真命天子）或个人魅力上。这些均属于价值／情感合法性。国家统治的正当性也可以来自绩效。一般来说，现代国家的绩效合法性主要有三个来源：统治者在领导经济发展和提高百姓生活上的表现、作为社会道德表率的表现，以及维护国内安定和防止外族侵略的能力。最后，如果一个国家的统治者产生于竞争性的、程序性的选举，竞争性程序本身就为国家统治的正当性提供了基础。

虽然国家合法性可以同时源自多个方面，不同国家的核心合法性基础却是不同的（比如美国是竞争性选举，而目前中国是经济发展和道德表率）。本文想说的是，对于现代国家来说，民主选举为国家提供了最为稳定的合法性基础。理性意识形态所许诺的东西太真实、太具体。一个以理性意识形态为合法性基础的政府一旦不能向大众提供该意识形态所许诺的东西，社会上就会出现信仰危机，其合法性就会受到动摇。中国在上世纪八十年代出现的大规模信仰危机就是这一原理的例证。作为国家的合法性基础来说，宗教或真命天子式的统治者神秘感要比意识形态更具有稳定性，因为它们所许诺的东西只可相信不可验证。但是在这一个已经脱魅了的时代，虽然宗教和神秘感在中国仍然大有市场，但把它们作为国家的核心合法性基础已没有可能。以领袖人物的个人魅力为基础的权威常被称为克里斯玛（charisma）权威，毛泽东就是这样一个领袖人物。作为国家合法性的基础，这种建立在个人超常品质及作为其体现的特定使命基础之上的权威因其个人性而具有不稳定性。这种权威注定要被日常制度权威取代，这就是韦伯所说的例行化或制度化。和价值／情感合法性一样，绩效合法性也难以为国家提供稳定的核心合法性。当一个政权将其合法性系于绩效时，它必须努力兑现承诺。这是任何以绩效为基础的政权必然要背负的沉重负担。没有任何一种经济能够一直保持高增长。以政府官员的道德表率作为国家合法性基础就会将贪污这样的法律问题提升为政治问题，从而从根本上削弱了国家的合法性。最后，防止外族侵略的能力显然是国家的一个重要合法性基础。但是在和平时期，国家在这方面的合法性就不如其它方面要来得重要。如果和平时期的国家由于其国内危机而想通过炒作外族侵略的危险性来提高其统治合法性的话，大量的极端民族主义者就会应运而生。这些极端民族主义者所释放的政治能量轻则会限制国家在对外政策上的自主性，重则会推动一个国家向军国主义方向发展。民族主义是一柄双刃剑。

于是，在已经“脱魅”了的现代国家中，竞争性的、程序的选举就成为国家核心合法性最为稳定的基础。与其它合法性基础相比，竞争性选举合法性没有把国家的权力基础建立在可以实实在在的可测量的政府表现上，而是建立在竞争性选举上。只要选举被认为是公正的，执政者即使是上台后表现很差，其政权仍然具有合法性。这就是为什么2006年秋台湾陈水扁在“红衫军”的激烈示威抗议下，民调支持率已然跌至仅十几个百分点时，仍然能轻轻松松挺下来的原因。在绩效合法性下，当官不为民作主，就有不得不回家卖红薯的危险。而在竞争选举合法性下，当官即使不为民作主，也得至少当完一届才会回家卖红薯。从这个意义上说，民主大大减低了民众对官员的压力。在民主制度下，反对党可以对表现不佳的执政者施加压力。这里有两种情况。在一些议会制民主国家里，一旦有多数议员反对，政府就不得不宣布解散，反对力量对执政者的影响因此而比较大（必须指出的是，反对派议员对政府反对与否在很多情况下是由政治运作而不是政府的执政表现所决定的）。但是在总统制民主国家中，只要总统没有明显违法并被铁证如山地查获，制度框架下的弹劾几乎不可能。更重要的是，在具有竞争选举合法性的民主社会中，即使是执政者被赶下台也无关紧要。竞争选举合法性在很大程度上把政体和政府分开了。政府即使垮台也不会动摇民主政体的合法性。在具有竞争选举合法性的民主社会中，民众的不满在相当程度上可以通过选举或其他常规程序的政府更迭而得到缓解。由于体制本身能够包容不同的选择，所以民众很难联合起来推翻这个体制本身。这也给民主社会带来了稳定性。

第三，竞争选举合法性给民众带来了言论和结社自由，但这种自由同时也约束了人民的行为，缓解了社会矛盾，从而构成了民主国家中一个很重要的稳定机制。这是因为：1）言论和结社自由给社会中各种思想及利益的交流和竞争提供了一个平台。这种交流和竞争使人们对社会其它群体的利益有更深的理解，从而对社会现状的理解更有现实感。去年我在北京乘坐出租车时曾有这样一个经历：该车司机在行驶途中大骂政府，并扬言如毛泽东还在的话，他将跟毛泽东上山打游击来推翻现政权。我以为该司机家中肯定出了大事，几次询问后才知道他刚在四环路外买了一套三居室住房，但对买房要付二十年月供这一点感到极其不满。那司机说：“先生您想想，二十年的月供，二十年啊！二十年中我家中出了事情银行就会把我的房子收走。什么世道！这世道不造反还咋的？”直到下车时我才告诉该司机我在美国一所著名大学任教，但是以我的经济能力在美国买房将不得不支付更长时间的月供。目前在中国，除少数社会阶层外，大多数人均认为自己和自己所在阶层的付出远远大于其收益。虽然该司机十分极端，类似的情绪在中国却是十分普遍。在我看来，人们由于缺乏交流和竞争从而对自己和他人利益的理解缺乏现实感是产生这种现象的重要原因之一。

2）言论和结社自由促进了认同感和利益的多元化。在有言论和结社自由的场合下，现代社会的多样性势必会导致社会组织、利益和观点的分化。西方民主国家中绝大多数社会运动的规模都很小，并且任何社会运动都有与之对立的反运动。它们互相牵制使得任何全民性的革命运动变得不可能，从而增加了社会的稳定性。在任何国家，具有批判性的知识分子都会对现实生活中的种种不足进行批判。在威权国家中，虽然他们的声音经常会受到压制和限制，但他们同时也享受着英雄和社会导师的荣誉，有着很多的听众；而这些国家一旦实现民主化，这些社会导师及其声音在社会上马上就会被弱化。

3）在民主社会中，政治家为了当政往往会答应选民一些根本就做不到的诺言；同时，成功的执政总是比成功的选举要困难得多。出于众多原因，在民主社会中，一个政府上台后，随着时间的推移，大众对它的正面印象一般都会显著地下降。重要的原因之一是新选上来的执政者在同样的结构条件下不见得能比上一届干得更好。这一因素，加上民主的其它特征，长此以往，就会造成百姓对于政治的一种成熟的冷漠。这里“成熟”指的是他们知道其他制度也不见得更好，他们的“冷漠”来自他们对民主选举局限性的深刻理解。这种成熟的冷漠是西方社会选举投票率一直很低的一个重要原因，但在同时，它进一步增强了民主制度的稳定性。

第四，主要因为以上两个原因，民主政体在现代社会中表现出极强的生命力。由于目前世界上大多数政府，特别是发达国家政府，均已是民选政府，民主从这个意义上还给一个国家增加了国际合法性。在目前的国际社会里，一个被认为是非民主的国家会受到来自国际社会的各种压力。虽然许多压力的背后其实是意识形态包装下的利益争夺，非民主国家的领导人对此却有难言之隐。而一旦一个国家被国际上认为是民主国家，因为有着“国内民意”的支持，国际社会就不得不对该国家在国内的政策和国际上的立场表示更大的尊重。总之，民主体制将为一个国家的国内外政策提供合法性，并大大提高该国在当前国际秩序中的地位。

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