刘忠：中国法院的分庭管理(2)

三、科层化渐强下的司法自主、自立

法院事权扩大——功能分化、组建新的审判庭——编制增加、人员扩大——申请更多的事权——功能再分化，组建新的审判庭或旧的审判庭升格，然后再拆分——编制增加、人员扩大……这样的多回合内向互动后，法院形成了今天的巨大规模。

截止到2006年，最高法院内设庭室就包括办公厅、政治部、立案庭、刑一庭、刑二庭、刑三庭、刑四庭、刑五庭、民一庭、民二庭、民三庭、民四庭、行政庭、审监庭、执行办公室、研究室、外事局、司法行政装备管理局、监察室、机关党委、离退休干部管理局，和两个事业单位机关服务中心（对外称机关服务局）、司法科学技术研究所。其中政治部又内设组织人事部、法官管理部、宣传教育部、警务部四个和各庭室平级的正局级单位。[60]这还不包括人民法院报、国家法官学院等最高法院直属的事业单位。地方法院的情况亦如此[61]。在基层法院，虽没有上级法院那么多的机构编制，但是根据最高法院机构改革意见规定基层法院的派出法庭不占其内设机构的数额。在很多基层法院，即使改变“一乡一庭”，设立中心法庭的情况下，一个大的基层法院的实际机构数量也相当可观。[62]这就是我前文称中国法院是直筒状的外观的原因。

中国法院自上而下如此庞大的规模对中国法律运作产生了巨大的影响。就整个法律运作而言，一旦形成了数量庞大的法官群体，那么就一如任何产生出来的群体会偏离设立之初的目标设计，形成独立的个体利益，按照自身的逻辑运行。其中最突出的表现就是诱导需求：其一，由于法院内部设置了更多的庭，每个庭都配齐了庭长、副庭长、审判员、助理审判员、法官助理、书记员、内勤等人员，搭起了一个或几个合议庭的架子。但由于受季节、年度、年代长时段影响及偶然性事件影响，发案不均衡，案件多的时候，会增编进人、补充、招考法官或从别的单位抽调、借调一些人员，但是一旦案源减少，又有大量的人员闲置无事。其二，法院内部，除了国家财政、地方财政供给的工资、经费之外，还有以法院作为会计单位自创的一些福利收入。在各个审判庭，都有着各种案件办理的创收。案源不足的时候，庭室的收入下降，为了维持保证庭里的开支，保障庭里福利不致下降更多，一方面，最直接的想法就是多开辟案源，因此法院主动出击“上门揽案”就成为许多一审法院民事庭的常规现象。而主动揽来的案件，很难做到公正审判以及无利益偏斜。另一方面，这种不断扩大的供给能力逐渐反映到决策层，学界开始不断呼吁创制更多的法律，并通过不断扩大的法治意识形态宣传呼吁更多事件和社会关系成为“可诉化的”，疾呼诉权是第一人权，希望公民放弃其他纠纷解决方式，更多的以审判方式解决，以法治文明进步的政治语词正当来遮蔽实际的个体利益动机。结果，法律越来越多，诉讼越来越多，公正和秩序可能未必都越来越改善。这种对人员、编制、内设机构扩大的持续不断的诉求，还使得法院自己不得已被施加于一种受制于外力的状态。因为多年来法院总是希望审判自主，独立于党委、政府的不正当干涉。但是，干部由党委管理，编制由地方政府编委管理。法院既要扩大自己的利益，还要不受干预，要独立，最后是自己将自己置于一种不自主的地位。

由于法院内设庭室增多，内部成员人数激增，出现了减少信息费用和进行内部管理两个需要，这样两个因素聚合在一起使得法院的审判日益顺从于一种行政事务上的科层制。最高法院也正是希望通过事权的向上集中实现内部的控制，在最高法院进行司法改革的纲领性文件中，态度很明确：“进一步强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责，明确其审判管理职责和政务管理职责，探索建立新型管理模式，实现司法政务管理的集中化和专门化。”[63]庭长、主管院长、院长对承办法官的行政上的优势扩展到审判权上，使得程序法和实体法的很多设计受到了组织结构的制约。

这在将死刑核准权收归最高法院后的刑庭表现得最充分。最高法院2006年后增加了三个刑庭、500名法官，在这个五个刑庭中，除刑二庭外，在每一个刑庭内，按照地域分工所管的区域都是两个政治、经济、文化发展差异较大的大区结合而成的：比如刑四庭为西北的陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆五省区加华东的山东、浙江、福建、安徽四省[64]。这样，最高法院收回死刑复核权以后，这么多案件，都上审委会是不可能的，而如果不上审委会，由各个庭和庭下的片区（上述刑四庭就包括西北片、华东片）、合议庭来对各个案件进行决定，五个庭之间，每个庭内的各个片之间，每个片的各个合议庭之间的案件冲突可能无法避免。死刑案件的尺度事实上依然得不到统一。在把握死刑核准的尺度上，同样是一个刑四庭负责的西北五省跟华东四省肯定不能做到一致，尤其是对于数额犯；即使在一个区内差异也会很大，比如西南的经济中心重庆跟西藏。由于刑庭众多，即使是开审判长会议，都是有几十个人参加，不可能是在充分协商后形成有意义的讨论、产生有效的结论。如此标准的不统一带来的恶果，会更甚于由省级高院核准的时候。而且原来下放的那一部分死刑核准案件的风险是由三十一个省级高院分担的，现在全部收回最高法院一家后，风险责任全部自担。[65]

面对纷繁的各式各样的案件，为了做到判决结果的一致，在重大案件上可以做到“一个声音”[66]，最高法院由两名副院长分管刑事审判，并晋升原最高法院刑一庭庭长为专职审判委员会委员（副部级），2008年6月之前，原分管刑事审判工作的一名副院长退居二线后依然保留审判委员会委员一职。考虑到刑事审判业务的庞大，一般的案件是庭长之间协调，重要的案件是在主管副院长、专职审委会委员之间协调。最高法院又在审委会之下设置了一个审委会刑事专业委员会，大量复杂、重大、有争议的案件是开审委会刑事专业委员会来解决。只有特别重大、复杂、疑难的案件，由院长召集上院审委会。最后产生的结果是仅在刑事审判方面，按实际权力位阶就形成了以下的内部控制的塔式序列：

1、院长

…………审判委员会

2、一个负全责的副院长（党组副书记）

……………审判委员会刑事专业委员会

3、一个负责具体业务工作的副院长；

4、审判委员会专职委员；

5、五个刑庭庭长；

6、十个左右的副庭长；

7、几十个审判长（原审判组组长）

8、审判员

9、助理审判员（绝大多数案件的承办人）

成为一个庞大的位阶体系[67]。

如此庞大的内设机构产生了巨大的组织成本：一方面，组织内成员增多，那么组织成员之间和组织内次机构之间的联络、沟通费用以及对这些成员、次机构的治理费用增大。另一方面就是供应组织成员的费用增加，工资、福利、办公场所增加，给财政增加较大压力。其三，由于组织成员数量庞大，组织成员的自我评价和忠诚度降低，对组织行为不服从或者歪曲执行，组织的效能降低，组织的手段背离组织目标。其四，由于人员增加，使得对人员的行为监控更加困难，组织成员的寻租行为可能无法及时遏制和惩处，使得整个组织声誉败坏，降低了公众认同，从而导致组织合法性的降低。

由此可见，在中国法院组织和司法制度不进行根本改革的情况下，一味的迁就现实，所形成的中国法官数量的庞大和中国法院内部愈来愈细密化的分庭管理产生的问题，已经几成为中国公正审判的自我颠覆因素。

四、或可消解的二律背反

中国法院的分庭管理、编制激增，一方面是受动于社会形态变迁和司法治理的一种回应，在法院内部产生的各项业务审判的逐渐细化；另一方面是对法院内部功能担当的反省、再认识的产物，即法院内部的各个权力片段朝向以公正和效率为目的的重组、匹配。从时势来看，中国法院的膨胀、内部庭室增加，都是自然生长的结果，是无可指摘的，是必须接受的。然而，这种似乎无可阻遏的趋势造成了中国法院一个巨观的规模和庞大的科层体系，一方面使得法院无法自主于其他机构，另一方面也使得承办案件的法官无法自主于一级级的行政领导。从制度设计来看，司法赖以构建的基本根据被破坏，这种结果又是断然不能接受的。从而出现了一个严重的二律背反（antinomies），即正题、反题经过论证都是成立的，两者却是冲突的[68]。

就本文的论题，之所以会出现二律背反，是因为秉持的治理方案始终局促于既有的知识系统内，这种命题判断做出的根据在于一个逻辑定式：社会复杂性不断加重，具以应对的社会治理要素就要进行代数式的增加。这种以部门化的分庭设置来应对社会关系复杂性，几成为一种政界、学界通识。比如为了解决环境司法问题，吕忠梅老师作为全国人大代表建议应在中院和跨区域设立环境审判庭”[69]。周其仁教授受国务院体制改革办公室产业司委托所作关于“基础设施产业反垄断政策”背景报告认为要扩大法院对市场管制的介入“增加设置专业的市场管理法庭，专门受理这些市场管制中发生的政府管制部门与公司和消费者在管制过程中可能发生的矛盾……”[70]这是靠简单的数量投入来做出反馈，而不是重新对要素内部职能的再配置调整来应对。而消解这种二律背反的可能在于对法院的分庭管理是因应于社会变迁从而是必须接受的这一命题判断的破坏。由此导出的方向就是：中国目前法院的权力、地位只在目前的法院权力配置的格局下，法院人员数量的持续膨胀才是可以被接受的，分庭管理的科层制是有效率的。如果法院成为一个正当程序理论所主张的消极的、中立、被动的第三者，而不是目前表现出的超强的司法主动主义（activism）和作为权力集装器[71]的角色，那么导致的必然是目前法院科层体系的崩解。

法院权力配置问题，是中国司法体制改革中一个极敏感的话题。2002年中共十六大报告第五部分“政治建设和政治体制改革”第六个问题单列了“推进司法体制改革”，提出“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”[72]2003年5月成立中央司法体制改革领导小组启动司法体制改革，从而激发了学术界继1999年后又一次对司法体制改革的高度关注。但是，在这次司法体制改革讨论中，学术界有一个较强的声音就是批评司法改革落入了权力再分配的窠臼。任何对司法体制的建议和举措，只要碰上这种批评，似乎就失去了基本的道义正当。政法各机关也对权力划分讳莫如深。最高法院也并非没有看到这个问题，早在最高法院第一个五年纲要启动之初，时任最高法院党组副书记祝铭山在对纲要的说明中就提到法院内部机构设置问题，纲要中提出精减和合并职能重叠的司法行政管理部门，确定审判部门与司法行政管理部门的人员比例的改革方案 [73]。最高法院为此还推出了审判长选任、独任审判员选任、法官助理制度以及按照三大诉讼法进行审判庭设置等措施。但这些都是在法院既定权力边界框架内的微调而无足以根本上解决困局。比如学界和最高法院都注意到美国法院内法官助理这一角色而致力于引进这一制度。的确，法官助理是美国法院应对复杂性的一个重要的功能等价物，美国联邦最高法院只有九名大法官的一个原因在于，每个大法官都有众多的法律助理、秘书、随员，每一个大法官办公室就像一个律师事务所，而助理起草了几乎所有的法律意见。[74]但是，这只是极次要的方面，美国法院规模狭小主要在于其在美国政治体系中所受到的权力限制和法官精英恪守的司法克制、最小的司法能动[75]。一个例证也支持了我这种判断，这就是深圳、北京海淀等法院都已经实行了法官助理[76]，但整个法院规模并未变化。

法院权力配置与规模巨大两者之间的原因力作用是紧密的，所以，如果不触碰法院权力配置这个“被忽视了的重要性”，中国司法就无法消解这个二律背反。一方面是回复到1983年之前司法行政机关管理法院行政事务的格局[77]，另外更重要的就是法院审判权力的消解。

仅就法院庭室设置和人员比重最大的民事审判而言，之所以法院规模不断翻增，就是由于法院的事权扩张过大，各种非诉讼纠纷解决方式不足或萎缩。其中之一就是曾被盛誉为“东方一枝花”的中国传统民调制度的逐步衰落：2001年，调解受理数量与全国法院一审民事案件受理数的比例已从80年代初的17：1降到 1.7：1左右，下降了十倍[78]。由此，形成一种情形就是司法审判这种在冲突解决中资源消耗最大的方式用于解决一些极简单的家事案件，在目前中国大多数基层法院，离婚案件都占到民一庭案件总数的50%以上，分家析产、继承、赡养等案件加总可以占到近三分之二。如果法院的事权减小，其他纠纷解决方式能够扩大，那么一方面法院的诉讼量会减少，人员会减少，另一方面受到竞争压力，法院的服务才会改善。

但目前非诉讼解决方式完全不可能与审判竞争。而之所以法院独大、其他非诉讼纠纷解决方式萎缩的一个重要原因就在于法院垄断了民事案件执行权。由于法院自身握有审判权，又握有执行权，而审判权与其他非诉讼的纠纷解决方式存在着竞争，所以一旦一方当事人根据仲裁裁决书[79]、经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书到法院申请强制执行[80]，法院出于保证自己的案源、维护自身诉讼费收取等利益考虑，往往设置极高的进入壁垒，即或者进行实质性的再审查，或者根本不承认这些文书的效力，滥用《民事诉讼法》第213条的授权规定，逼使当事人二次选择诉讼方式解决纠纷，或者加大对这些非诉讼方式申请执行案件的实际费用收取。如此这样，当事人选择非诉讼纠纷解决方式的实际支付成本就要远远高于审判，审判因此就成为超出于各种纠纷解决方式之上的优选方案。但这种超出不是法院本身服务优良导致的，而只是基于对执行权的排他性占有所致。如果将法院的执行权划出，公证、调解、仲裁、审判等诸种纠纷解决方式之间才可能建立平等的竞争关系，法院受理案件的数量才会下降，法官人数才可能减少，法官内设的庭室数才会减低，法院裁判被公众认同的水平才可能提高。

当然，如何配置中国法院的职权是一个极为复杂的主题，在微观的具体的权力技术层面铺开这个主题不是本文篇幅所能克服的。如果仅仅为了削减法院的规模这一个目的头痛医头的话，可能只是以一种有限性掩盖另一种有限性，整个话题都是应服从于中国司法迈向更为中国公众认同、可接受的目的，而一个规模较小的法院，可能是更强有力的。

2007年7月于北京大学44楼沈办

——————————————————————————–(责编：RXX)