在中国的制度环境中，地方政府和新的企业之间的关系可以说是真正关键的因素，在近15年中比民营企业在市场上的交易成本和地方政府企业都来得重要。它们之间的关系体现在"招商引资"一词之中，它已经成为地方政府的头等大事，也是地方官员考核的主要标准（王汉生、王一鸽2009）。（应该说明，地方政府间的分权竞争乃是在中国共产党的高度集中的干部委任和纪律体系下运作的）(黄宗智2009a）。我们需要知道：招商引资的具体内容是什么？它是怎样运作的？

科尔奈没有认真对待这个问题。在他看来，社会主义和资本主义分别是自我连贯一致的体系，所遵循的逻辑是截然对立的：社会主义是一个共产党"极权"的体系，而资本主义则是一个自由民主的体系，两者互不相容。两者的混合只可能导致矛盾和冲突：极权和公民社会权力只可能对立；官僚管理只可能和资本主义企业相互矛盾；软预算约束只可能和硬预算约束对立；计划生产只可能和价格机制相互矛盾等。在矛盾和冲突之下，其结果只可能是唯利是图的价值观和官员的贪污，就像在中国那样。(Kornai 1992：尤见第15章；亦见第21章，509-511；亦见570-574) 科尔奈这个分析所不能回答的是：中国的经济体系果真如此充满矛盾和冲突，我们又该怎样来解释改革期间令全世界瞩目的经济发展？

资本主义和社会主义、市场经济和计划经济的非此即彼二元对立对过去关于中国经济改革的理解影响深远。我们已经看到，哈耶克－科尔奈，以及他们之后的吴敬琏－林毅夫都把如此的对立看作给定前提。（科斯的公司理论则把高度发达的市场以及高度规范化的合同与法律当作给定事实）。使我们感到诧异的是，反驳他们的Walder－钱，兴许是无意的，并没有对如此的对立提出明确的质疑。他们的辩论最终并没有指出这样的对立所导致的错误认识，而只是争论中国的地方政府行为其实与资本主义公司组织相似。在他们对地方政府和乡村企业的分析中，所强调的因素是和主流经济学一致的，即市场竞争、激励以及硬预算约束。我们可以说，哈耶克－科尔奈－科斯所强调的是资本主义型公司对经济发展的推动，而Walder－钱所强调的则是和资本主义公司相似的地方政府对经济发展的推动。双方同样认为资本主义型的市场机制效应最佳；两者都没有考虑到中国改革后期中政府与企业、计划与市场的新型关系。

今天回顾，我们可以看到辩论的框架和条件其实完全是由新制度经济学以及与之志同道合的新保守主义（国内外左派惯称"新自由主义"，亦可称作"古典（放任）自由主义）所设置的。双方都以计划经济的全盘错误和失败作为给定前提，都以为唯有纯粹的市场机制才能理性地配置资源。Walder－钱反驳的焦点不是如此的二元对立，而是要说明即便是政府也可以遵循资本主义和市场逻辑来运作。双方都把"转型"理解为从计划到市场、社会主义到资本主义的完全转变。双方都没有从两者并存的角度来考虑"转型"，因此也没有考虑到两者之间的关系的动态演变。

当然，改革中呈现了民营企业的广泛扩增，但是，他们和地方政府之间的关系在实际运作中到底是怎么样的？当然，改革中呈现的是地方政府之间的竞争，但那样的竞争相对新兴的企业来说到底是什么？地方政府在改革后期的"招商引资"竞争中到底为那些企业做了什么? 要精确掌握中国的发展经验，我们必须回答这些问题。

二、非正规实践与非正规经济

从历史视角来考虑，改革期间的中国经济体系明显是一个混合体，同时具有旧计划经济和新市场经济的特征。科尔奈指出其间的"不协调性"（incoherence），毋庸说是对的，但我们需要进一步问：两者又怎样协调而产生中国改革中的戏剧性发展？

在我看来，关键在实际运作中的高度伸缩性，亦即国内惯称的"变通"，主要体现于规避、绕过甚或违反国家法规的非正规经济实践。以下首先是对90年代中期以来地方政府和企业在实际运作中的关系的简单总结，主要来自新近的经验研究，其后讨论这个发展经验的理论、方法和实用含义。

（一）地方政府和企业在实际运作中的关系

计划经济的一个不容否认的弱点是其极其沉重的官僚管理体系对企业人才和创新的压制；但同时，正因为政府的高度集权，它能够在短期内动员大量的资源。这首先意味对一个企业来说，政府的支持乃是不可或缺的条件，只有获得其支持才有可能从众多部门和层级获得必须的许可证和资源，才有可能顺利运作。用制度经济学的话语来表述，与官僚体制打交道的"交易成本"非常之高，除非同一官僚体制为了招引其投资而特地为之铺路，规避甚或违反现有法规。这是我们所说的地方政府变通行为为旧体制和新经济起到协调作用的第一层含义。

但这只是其一小部分。高度集中的权力之被用于发展（在改革早期创办乡村企业的时候已经展现）在改革后期一再展示，尤其可见于地方政府之为经济建设而大量征用土地。它们之所以能够征用土地的部分原因是中国的不清晰的产权制度：其使用权属于农民、所有权属于集体、但国家保留为建设而征用土地的特权。[8]中央政府虽然多次声称要严格控制土地征用，防止滥用，但实际是，至少已有四五千万农民的土地被征用。[9](天则经济研究所2007：7；陶然、汪晖2010)

地方政府征地所付给农民的赔偿一般都比较低，相对开发后的市价更显得如此（下面还要讨论）。这是地方政府之所以能够招引投资的一个关键因素，也是地方政府收入的一个重要来源，一定程度上甚至是其成功的"秘诀"（下面还要讨论）。

当然，光靠土地不行，其开发需要能源、道路、运输等配套基础设施。那些也是地方政府为招商引资而提供的一揽子条件中的重要部分。正因为如此，基础设施早已成为地方政府特别关心的头等大事之一，是他们招引投资工作不可或缺的部分。

使人惊讶的是，地方政府居然能够并愿意以低到自家成本的一半价格来为外来企业提供土地和配套基础设施。一项关于土地比较紧缺的浙江省的研究指出，该省足足有1/4的土地是以不到成本的一半价格出让给外来商人的。平均是86%：征地和配套基础设施成本10万元∕亩的土地的平均出让价格是8.6万元。在土地更加短缺的苏南地区，例如苏州，成本（征地+配套设施）20万元∕亩的工业用地，平均出让价是15万元，与其竞争的邻近地区则有出让价低达5～10万元∕亩的。陶然和汪晖在这个题目上发表过多篇研究，他们认为，以每亩亏本10万元的价格出让土地来招引投资是常见的现象。（陶然、汪晖2010；陶然、陆曦、苏富兵、汪晖2009）

地方政府也常为引入的重点企业提供现金补贴。一个例子是农产品重点企业，在农业部新近发表的关于农业"产业化"（亦称"纵向一体化"）的首篇长篇报告中有比较详细的材料：2000到2005年间，中央政府投入共119亿元来扶持国家级的"龙头企业"。地方政府亦步亦趋，比较发达的山东、江苏、浙江、上海等省市，每年投入5000万元来支持龙头企业（有的直接扶持企业资金周转，有的是贴息贷款）。此外，以山东省为例，该省内的市、县政府更在此上每年投入共1亿元。另外还提供税费减免优惠，每省市年1000万元或更多。这样对农产品重点企业的扶持已经是地方政府竞相招商引资的重要组成部分，并且是在中央政府领导下进行的。（与此形成鲜明对照的是，相应农户需要而自发兴起的农业合作社则等于被排挤，既基本得不到政府的补贴也不能向政府控制的银行贷款）。(《中国农业产业化发展报告》2008：219，194，179，199，188，236；黄宗智2010b)

地方政府愿意不惜成本来招商引资是为了其后的回报。首先是企业增值税和所得税的财政收入（虽然中央政府要拿走前者的75%和后者的50%）。更重要的是之后的一连串财政收入：从连带兴起的服务业和小企业可以征得营业税和所得税，而那些是100%归属地方政府的。（陶然、汪晖2010）

更重要的是之后必定会发展的房地产以及其在市场上的升值。这里地方政府可以从开发商挣到十分可观的利润，远远超过其征地所付出的成本。2007年的一项经验研究说明，长江三角洲地区的地方政府征地平均付出的代价是2.5～3.0万元∕亩，而他们从开发商获得的出让价则平均是14 ～35万元∕亩（而土地最终的市价是75～150万元∕亩，也就是说原来征地成本的30到50倍）。(天则经济研究所2007：8)  正因为如此，较发达地区的地方政府的预算外收入有足足60～70%来自土地开发的收入。(天则经济研究所2007：10； 亦见黄小虎2007：46) 事实是，征用土地乃是地方政府经济建设经费的最主要来源。

从企业的视角来考虑，它们获得的不仅是补贴和支持，也是其后（当然，要与地方政府维持良好的关系）的保护，可以借以免去众多的可能收费、摊派和行政约束。这是因为改革的特殊国家体系：它说的是一回事，做的是另一回事。劳动法规可以在与当地政府的"共谋"下在不同程度上绕开甚或违反。环保法规同样。税收制度也基本相似：企业不仅可以享受减免或返还税费，也可以避免将来所可能合法征收的税目。(张建君、张志学2005；亦见 陶然、汪晖2010、2009)

即便地方政府对企业施加压力要让它们遵循国家法规（大型的内外资企业更可能受到这样的压力），企业仍然可以廉价利用处于法律保障之外的非正规工人。它们也可以利用非正规的小企业和大量的个体户（亦即"新"和"旧"的"小资产阶级"--详见拙文黄宗智2008a）。这种在廉价的"非正规经济"（下面还要讨论）中的转包的成本要远低于企业公司扩大自己正式组织，对跨国公司来说尤其如此（下面还要讨论）。

可以见得，这一切使外来的企业处于十分有利的地位，因为它们得助于地方政府间的激烈竞争（想象一个有众多不同地方政府竞相招商引资的交易会），因为它们可以获得廉价的土地、能源等设施配套、税收优惠、直接和隐性的补贴以及庞大的廉价非正规经济的支撑。

以上是中国之所以能够招引比任何其它发展中国家要多的外来投资的重要秘诀。也是为什么外来投资企业2008年已经占到"工业总产值"统计指标的30%，和国内"公司"基本相等（相当于占11%的"国有"+集体单位的将近三倍）的原因（见附录，表4）。这也是为什么中国的商品交易对GDP的比例（即出口+进口产品作为GDP的百分比）已经高达64%（2005年数字），远远高于美国、日本、印度的约20%（以及巴西的25%）(Naughton 2007: 377)。这也是为什么中国1996到2002年的外国直接投资（FDI）年平均占到GDP的4%，远高于日本、韩国和台湾地区。（Naughton 2007: 404-405）正如许多经济学家指出，中国的经济发展在相当程度上乃是"出口带动"的。

地方政府的非正规经济实践，它们之把正式法规非正式地运作，乃是这个体系的核心。体系的整体可以说既包含计划经济的特征（专横的官僚制度、快速组织资源的能力以及对经济发展的惯常干涉），也包含新市场经济的特征（资本主义型公司、价格机制、供求规律、竞争）。在改革后期，协调两者的是地方政府权力和资源的非正规运用，可以说是一种"有计划的非正规性"，而且是在中央政府的默许下运作的。

（二）体制性成本与收益

地方政府和企业间的关系是如此重要，难怪会有众多相关研究，包括对前政府官员之加入民营企业的研究（例如吴文锋、吴冲锋、刘晓薇 2008），甚至统计企业董事会上的全国政治协商会议和人民代表大会成员，然后试图研究这种"政治资本"与企业绩效的关联（例如 胡旭阳2006；胡旭阳、史晋川2008）。此外更有详细分析企业需要什么样的策略和行动来建立和维持其所需要的政府关系的研究（例如张建君、张志学2005)。诸如此类的研究对我们在上面总结的经验实际的了解有一定的帮助。

有的研究者把上述现象等同于美国各州招引外资的竞争，试图仿效美国的公共部门经济学（public sector economics）研究。他们引用最多的例子是1994年Alabama州为了招引奔驰汽车公司在该州建厂，以及1989年Kentucky州为了招引丰田汽车公司在该地建厂而提供的高额补贴。[10]但这两个例子对美国来说其实是反常而不是一般的现象，局限于其正在衰弱的一个经济部门。正如Paul Krugman等指出(Graham and Krugman 1995; Glickman and Woodward 1989)，美国对外资所采取的态度主要是"中立"的，对外来和国内的资本基本一视同仁；投资的落点其实更多取决于"集聚效应"("aggregation effect"： 某一部门工业的公司都聚集在那个地方，因此我们也要在那里），而不是特殊补贴。在美国公共部门中惯行的是"游说"用来影响立法（lobbying），而不是像对奔驰和丰田案例那样的补贴。(Grossman and Helpman 1994; Biglaiser and Mezzetti 1997)

在中国，美国公司的那种游说经济行为比较少见；它的实际更在于中国特殊的国家体制以及其混合（计划与市场）的经济制度。在中国所惯见的在美国是反常现象；我们不应把两个体制等同起来。

中国的体制的特殊性在于它的高度非正规化的运作。如此的非正规性存在于任何体系，但很少有像中国那么高的程度。正规制度在改革后期的中国经济整体所占的比例是比较低的，常常只是一种姿态（或者代表某种理想），但其眼前的实际运作主要是非正式而不是正式的。

在这样的体系内， 来自与其政治经济制度打交道的（也许可以称作）"体制性收益"其实要高于其"体制性成本"（即为了与体制打交道和与之维持良好关系而花费的成本）。结果是一个对投资者非常有利的制度环境。与地方政府的关系不仅可以大幅度降低企业的"交易成本"，也可以为它带来高额的显性与隐性补贴。这是科尔奈所强调的体系性矛盾和贪污的反面。它可以解释钱颖一等在他们2006年的开创性的（但相当严谨的）对在中国投资的回报率研究的发现："中国投资回报率总额在1979到1992年间从25%降低到1993到1998年及其后的约20%。如此的回报率（用同样方法来计算）要高于大多数的发达国家，也高于包含众多处于不同发展阶段国家的样本。" （Bai, Hsieh and Qian 2006：62）[11] 这样的结论当然和中国吸引了比其它发展中国家要多的外来投资的事实是一致的。联合国贸易与发展会议（UNCTAD）2005年的一项对专家和跨国公司的问卷调查发现，作为投资目的地，中国在世界上排名第一，远高于其它国家。(高柏 2006：表7)

这一切意味的是，在中国的改革经济体系中，（我们所称作）"体制性成本∕收益"是个关键因素，比科斯理论所强调的市场正规合同交易成本更加重要，也比科尔奈和Walder－钱所强调的地方政府企业到底处于软预算约束还是硬预算约束下的问题重要，起码在最近15年间如此。它们对一个企业之能否创建、良好运作以及有多高利润起到几乎决定性的作用。

（三）非正规经济

改革后期的经济体系的一个极其重要的组成部分是发展经济学之所谓"非正规经济"，笔者已在另文中详细讨论（黄宗智2009b）。中国从计划经济传统所继承的虽然是个高度官僚化和正规化的经济，但在改革期间的非正规经济实践下，已经极其快速地形成了一个极其庞大的非正规经济。首先是城镇（指县城关镇及以上的城镇）部门的未经登记的人员（主要是"离土又离乡"农民工，区别于此前"离土不离乡"的乡村企业就业人员），2005年已经达到1亿人之数，即城镇就业人员总数中的36%（见表2）。本文之所以把他们称作"非正规"是因为他们接受的是低于正规"职工"的工资以及不附带正规职工所享受的法律和福利保障（这也是联合国国际劳工组织--International Labor Office， ILO--所采用的定义）。根据2006年由国务院研究室牵头的比较权威性的调查报告，农民工平均每天工作11小时，每周6到7天，即比一般正规职工要高出约半倍的时间，而其获得的报酬则只是正规职工的60%，而且是没有考虑到福利差别的比例。（《中国农民工问题研究总报告》2006；黄宗智2009b：53）

我们如果加上小规模私营企业的员工和个体户（大多是农民工或下岗工人），他们一般也没有法律和福利保障，非正规经济人员总数要达到城镇总就业人员数的60%（见表2）。[12]

这个非正规经济以及其近几十年的快速扩增乃是发展中国家的一个普遍现象，但在发达国家以及前计划经济国家则占较低比例。在一定程度上，它是全球化所导致的，是全球资本跨越国界而探寻比自家便宜的劳动力所导致的。非正规经济的扩增是为了给外来资本提供廉价劳动力，也是为了给新来的经济提供各种廉价服务。它是20世纪60年代以来兴起的现象。中国是较晚进入全球化体系的国家，较晚呈现这个在其他发展中国家已经具有半个世纪历史的现象。

事实是，中国改革的历史相当程度上是此前的正规经济的非正规化的历史。如表1和表2所显示，2008年正规职工所占比例已经从计划经济时期城镇就业人员总数的将近100%下降到40%。

非正规经济在全世界的爆发性扩增是如此的显著，联合国的国际劳工组织早已把它作为其工作的聚焦点，特别突出其人员所忍受的，在法律保障范围之外的以及常是不人道的工作条件，呼吁要为这个庞大的人群--包括在正规经济中工作的非正式工人以及为正规经济提供各种各样廉价服务的人员，他们几乎全是在正规法律和社会保障范围之外的，甚或是受到法律制裁的贫穷工作人员--争取到"有尊严的"（"decent"）待遇（ILO 2002）。为此，ILO在1969年便已获得诺贝尔和平奖。（黄宗智2009b）

中国的非正规经济的特点，除了其市场化之较晚出现之外，首先是其庞大和几乎无限的规模，主要是因为其极其大量的剩余劳动力（1～1.5亿的农业就业人员）。这种情况只可见于个别其它的发展中国家--例如印度。

更加特殊的是中国之通过一个地方政府激烈竞争的体制，积极地把其非正规经济当作"比较优势"来争取外来投资。和众多其他发展中国家一样，中国为全球资本提供了廉价劳动力以及为新兴的经济部门提供各种非正规和半正规的服务。但和其它发展中国家不同，中国是一个在高度集中的中央政权的领导下，地方分权而为追求外来投资而相互竞争的政治体系（更详细的讨论见黄宗智2009a）。在那样的（我们也许可以称作）"（中央）集权的（地方）分权主义"[13]体制下，中国把其非正规经济变成一个强有力的招引外资的工具。这种非正规性我们也许可以称作"(责编：Beatles)