内外部安全环境的变化，产生了国家强制体制变革的“需要”，但是政权体制自身适应存活的压力，则使国家强制体制变革成为“必要”。1990年代末以来的集权型建设，无不体现出国家为解决长期分权产生的体制弊端、提高政权体制本身适应存活能力所做的努力。

　　首先，改革中后期，公安工作的地区外部性(externality)显著上升。受到巨大流动性的影响，当本地区的投入与本地安全收益不成比例时，地方决策者通常倾向于削减这方面的开支。据笔者在山东省沿海Y市Z区的调研，从1992年起该区警力(国家编制与地方自定编制总和)经历了一个显著的上升阶段，但自1998年起开始停滞不前。与此同时，随着该地区人口的持续增长，每万人口警察人数持续下降(图5)。财政投入的规模发展同样显示这一趋势。自1998年地方公安财政支出规模达到一个平均上限(地方财政支出的5%)后，地方公安投入的规模开始转而下降，随之落后于地方财政能力的增长。公安工作外部性的提高，可能是国家强力资源整体投入停滞和下降的重要因素。

　　其次，改革中后期，国家强制能力发展的地区间差异呈现明显扩大化的趋势。前文图1说明了地区间警力资源的差距，图3与图4则说明了地区间财政资源的差距。通常，由于地区之间转型程度、维稳压力的不同，其警力配置、强制力度存在一定程度的差别是自然的。但是当这种差别超出了一定的限度，就会带来极为消极的影响。随着人口流动的加大，强制执法力度的不均衡分布，通常会降低犯罪分子从事跨地区犯罪的成本，最终导致社会犯罪形势的恶化。

　　最后，受到过度分权的影响，中央对地方强力机构的监管、规制能力受到严重削弱。有研究认为，分权结构下中央与地方对地方公安警察影响力与干预能力的失衡，是导致中国公安体系正规化建设与法制化建设滞后的重要原因。(TannerGreen，2007)。地方警察与当地党委、政府长期以来形成了相对稳固的政治与经济依附关系，如90年代许多基层警察参与乡镇政府收缴公粮、提留，执行计划生育政策，以及控制上访人员等非警务活动，这类“合作”腐蚀了公安队伍，恶化了警民关系，广为群众诟病，给基层公安形象造成恶劣影响。显然执法机构与基层党政部门的利益联盟，是导致上级监管弱化与基层警察腐败的重要原因(Dutton，2005)。

　　以上这些情况，削弱了国家整体的控制力，降低了中央政府对地方强力机构的统合能力，不利于国家的长期稳定。政权体制本身因自身适应存活的压力与需要，对旧体制和规则进行了自我调适，体现为中央政府通过一系列集权型的建设，试图改革体制的弊端，增强中央的统筹力，提升体制的适应能力。

　　(三)中央与地方财政关系的变化

　　如果说前面两个变量使得国家强制体制的变革有了“需要”和“必要”，那么国家财政能力的提高，则为这一变革提供了“可能”。1953-1978年间，中国政府的财政收入占国民收入分配的比重为34.2%，其中1978年为37.2%.从1979年开始，这一比例逐步降低，至1988年仅占19.3%，政府整体的汲取能力严重下降。同时，伴随着这一过程，在国家财政预算收入中，中央政府所占比重大幅下降，从20世纪50年代的70%、60年代60%下降至90年代初的50%以下(王绍光，1997：38)。当中央政府财政收入低于政府财政总收入50%时，中央政府所能承担的公共服务职能十分有限。在此背景下，从80年代开始，中国的公安管理权力逐步下放到地方。1992年，中央首次允许地方自定警察编制，因为此时中央财政汲取能力已经跌入谷底。也由于国家整体财政汲取水平的低下，基层公安工作对各种预算外资金形成了严重依赖，这是一段时期内公安执法暴力泛滥的一项重要诱因。

　　1993-1994年中国政府进行了财政体制的重大调整，分税制改革的实施从根本上扭转了“两个比重”(指政府财政总收入占GDP的比重和中央政府财政收入占财政总收入的比重)连续15年下滑的趋势，从而在增强政府整体财政汲取能力的同时，提高了中央政府的财政汲取能力。前文图2可见，1995年是个转折点，分税制以后地方公安经费开支占GDP的比重开始持续上升。而与此同时，在分权体制下，地方公安经费开支占整个政府财政开支的比例也在持续上升，应该说这是政府整体财政汲取能力改善的结果。

　　改革后期，地方公安财政资源投入出现停滞。然而随着中央政府财政汲取能力的提高，中央得以在公安建设方面实行行政集权的努力。从1998年开始，中央政府致力于重塑政府结构，尤其是在多个行政领域建立垂直领导的规制型(regulatory)体制，这与分税制以后中央政府财政能力的增强分不开(Yang，2003)。公安领域集权型建设的各项措施，无不建立在中央政府财政能力持续增强的基础上。以警力编制为例，2004年中央一次性将30余万地方编制转化为国家编制，这一决定建立在国家财力可控制、可承担的范围之内。这预示着，随着我国财政能力的提高，传统形成的完全按照行政级别定编定岗的制度，将逐步向同时参照行政级别与社会发展实际需要、机构实际承担服务量来定编定岗的制度过渡。又以基层公安经费保障与警务建设为例，尽管目前主要经费开支仍由地方负责，但中央专项补助资金的增大以及针对性转移支付力度的持续加大，对于开展各类全国性的改革项目起到了非常重要的作用。

　　四、国家强制能力建设的逻辑

　　通过对公安体制从分权化发展到集权型建设演变的研究，本文解释了改革时期中国国家强制能力建设的逻辑。公安体制的变革，无论是以分权为主还是以集权型建设为主，都体现了不同阶段国家整体安全稳定目标的要求，反映了政权体制随着内外部环境的变化，以及各方面条件的变化，为提高自身的适应存活能力做出了积极的调适。

　　与人民解放军、武警部队等其他类型的国家强制力量不同，公安工作显著的地方性是我国公安警察力量长期以地方为主、分权化发展的基本前提。改革开放以后，社会经济的区域不平衡发展、经济形态与人口结构的分化，使得各地区的稳定压力趋于差异化。在这种情况下，进一步下放而非集中国家强制权力更有利于政权体制适应存活的需要。首先，分权的前提在于地方政府有意愿动用本地的经济与财政资源，保护本地改革开放的成果，创造安定的投资环境。其次，分权使地方有能力能够根据本地具体的安全需求灵活发展强力，调整稳定策略。最后，分权也有利于地方政府综合平衡利用新兴的国家力量与改革之前30年遗留下来的群众力量，顺利渡过转型期。总之，这一阶段以彻底的分权为特点的国家强制能力建设，符合政权体制在转型阶段适应存活的需要。

　　随着改革的不断深化与社会转型的加剧，各方面的环境有了新的变化，尤其是地区间经济交往的频繁，以及人口流动加速和交通条件的改善，加剧了公安工作的外部性，这是从彻底的分权向集权型建设转变的条件之一。一方面，随着外部性的上升，地方政府增加本地安全投入的激励下降;另一方面，外部性的上升，也影响到地方稳定工作的信息优势。在这种情况下，一定程度的集权，可以更有效地将外部性产生的问题内部化，使国家强制能力的发展更适应形势变化的需要。更重要的是，改革后期日益频发的各类公共危机事件，对于政权本身的控制力与协调能力也提出了更高的要求，加速了集权型建设的步伐。

　　从行政分权化发展到集权型建设的演变，也是政权体制自身面临适应存活压力进行自我调适的结果。分权体制的灵活性有利于调动地方积极性，但长期的分权必然蕴含着向事物反面演变发展的矛盾。长期分权之后，政权体系自身必然产生对协调、调动及平衡发展能力的需求。尤其是长期的分权弱化了中央政府对社会整体安全状况的准确把握，加大了维护社会稳定工作的成本，更严重的是，它弱化了中央对地方强力机构和人员进行监管与调动的能力，使中央难以对公安队伍中日益严重的暴力滥权和腐败现象实施有效的监督。通过适度的集权措施，改变原有的激励结构与权力关系，成为这一阶段强化中央统领能力、提高政权适应存活能力的必然选择。

　　国家财税汲取能力的提高，是行政分权向集权型建设演变成为可能的关键。国家整体财政汲取能力的提高，是国家进一步增强强制力量的资源保障，也是国家按照社会实际需求发展、分配强力资源的条件。而中央政府财政汲取能力的提高，不仅是近年来公安系统自上而下成功开展各项全国标准建设项目、推进公安机关规范化、法制化建设的关键，也是中央能否加强对地方强力机构的监管与调动、增强政权体制统筹、协调能力的必要条件。

　　与西方国家现代化进程中国家强制能力建设主要表现为“向上收”的基本经验不同，以合理协调中央与地方行政为特征的“统分结合”，及以综合运用国家力量与群众力量的“专群结合”，才是中国国家强制能力建设的基本特征。虽然改革后期以集权型建设为主，但中国并没有一味通过中央集权统揽国家暴力，而是在很大程度上仍然适度保持地方的灵活性。在开展正规化建设的同时，中国始终没有放弃“群众路线”，在解决不带外部性的稳定问题时——这始终是治安问题的大头——“依靠群众、依靠基层”仍然得到各级政府的重视。实事说明，近10年来明显的集权型发展令国家强制能力在法治化、正规化的指标上得到了改善，但在中央效能得以强化之后，如何更好地发挥中央的角色——合理平衡依靠强力机制与通过构建社会共识维持稳定的关系、中央与地方行政的关系以及专业路线与群众路线的关系——是下一步国家稳定工作面临的重大课题。

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　　注释：

　　[①]国家强制能力即国家运用暴力或暴力威胁维护其统治地位的能力，是国家政权得以生存和运作的基础。现代国家只有具备适当的强制能力，才能确保法律法规的有效实施，从而维护正常的社会秩序(王绍光，1997：83)。

　　[②]根据《人民警察法》的规定，我国人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。本文的研究对象仅限为公安机关人民警察。

　　[③]1965年经中央批准，公安部、中央编委下文，确定公安编制单列，由省、自治区、直辖市统一管理，同时向公安部备案，公安编制的管理权进一步下放。

　　[④]我国专项警察编制包括三块：一是职业制人民警察，二是武警中间的公安边防、消防、警卫部队，三是铁道、交通、民航、林业、海关缉私等双重领导的警察队伍。

　　[⑤]从中央的立场来看，编制总额不能随意扩大，否则造成机构人员臃肿，无法保证国家行政机关的效率。同时，编制与国家行政预算有着直接的关系，中央编委必须考虑紧缩编制以节省国家行政经费。

　　[⑥]1949年以后，公安经费开支中最主要的人员经费、基本建设投资一直由地方同级财政保障。公安业务经费的保障形式则根据不同时期政治经济状况经历过多次调整，但中央财政曾在不同时期针对地方公安业务经费提供基本保障。

　　[⑦]SamuelWalker(1999：12)在《美国警察》一书中提出，如果一个国家的警察数量低于每万人口25名，那么警察体系就很难发挥有效作用。

　　[⑧]公安部装备财务局对全国2066个县的“综合公用经费标准”的调研显示，2003年全国县级实际公用经费标准为人均2.17万元/年。其中预算内1.61万元，预算外0.56万元。全国城区公安分局(974个)人均公用经费2.54万元，其中预算内2.11万元，预算外0.43万元(公安部装备财务局，2006：16)。

　　[⑨]例如，山东省在建国以后的十几年间县级公安机构的数量与人员编制在逐年降低(山东省公安厅，1956)。