——第一章：政治之必需

　　作者介绍：弗朗西斯·福山是日裔美籍学者(1952年10月27日—)，出生成长于美国。其父在芝加哥大学修得社会学博士，其母为日本京都大学经济学系创始人的女兒。福山本人就读康乃尔大学，主修古典文献与政治学，后赴哈佛大学攻读政治学博士，师从塞缪尔·亨廷顿(SamuelHuntington)。

　　第三波的民主化，时人对自由民主制前景的担忧；左右两派憧憬政府消亡，发展中国家却在身受其害；我们视各式机构为理所当然，但对其来龙去脉，却一无所知。

　　1970年到2010年的40年间，世界上民主国家的数量经历一次高涨。1973年，世界151个国家中，被《自由之家》(FreedomHouse)，评估为自由国家的，仅占45个。《自由之家》是一家非政府机构，每年就世界各国的公民权和政治权，提供量化评选。(1)该年，西班牙、葡萄牙和希腊是独裁政权；苏联和其东欧卫星国仍显得强大和凝聚；中国正卷入毛泽东的文化大革命；一群腐败的“终身总統”正在非洲巩固他们的统治；大部分拉丁美洲处于军人独裁之中。到了下一代，人们则亲眼目睹巨大的政治变化。民主制和市场导向的经济，在中东阿拉伯之外的世界各地蓬勃兴起。20世纪90年代后期，约有120个国家——占世界独立国家总数的60%——成为民主制。(2)这一变化，即是塞缪尔·亨廷顿(SamuelHuntington)讲述的第三波民主化。自由民主制作为预设，已成为21世纪初普遍接受的政治环境。(3)

　　潜行于体制变化之下，是一项巨大的社会转型。世界上一度消极的千百万民众，组织起来，参与他们各自社会的政治生活，其结果是朝民主制的大幅转向。此次社会大动员，背后有众多因素：广为普及的教育，使民众意识到自我和周遭的政治环境；信息技术，使思想和知识得到迅速传播；廉价的旅行和通讯，让民众得以运用他们的脚来参与选举，如对政府不满；经济繁荣，诱发民众渴望获得更齐全保障。

　　第三波在20世纪90年代后达到顶峰。21世纪第一个10年则出现“民主衰退”。参与第三波民主化的国家中，约有五分之一，不是回复到威权主义，就是看到其民主机构遭受严重侵蚀。(4)《自由之家》提及，2009年是世界自由程度连续下跌的第四年，这是自1973年创建以来的首次。(5)

　　政治焦虑

　　21世纪第二个10年初，民主制呈现若干形式的病状。第一种焦虑，取得民主进展的某些国家出现彻底逆转，如俄罗斯，委内瑞拉和伊朗。其民选领袖忙于拆除各式民主机构，操纵选举，关闭或鲸吞独立的电视和报纸，取缔反对派的活动。自由民主不仅是在选举中获得多数，而由一套复杂机构所组成，通过法律和平衡，来限制和调节权力的行使。很多国家，虽然正式接受民主的合法性，却在系统性地取消对行政权力的制衡，系统性地发起对法律的侵蚀。

　　其次，那些似乎走出专制的国家，却陷入政论家托马斯·凯罗塞斯(ThomasCarothers)所谓的“灰色地带”，既非完全专制，也非货真价实的民主。(6)许多前苏联的继承国家，如中亚的哈萨克和乌兹别克，即如此。1989年柏林墙倒塌之后有个普遍假设：几乎所有的国家将过渡成民主制，而民主实践中的种种挫折，会随时间的推移而获得逐一克服。凯罗塞斯指出，该“过渡模式”的假设是靠不住的，很多专制的精英阶层，无意建立将削弱他们自身权力的民主机构。

　　第三种焦虑，无关乎政治制度能否走向民主化，或保持民主化，而关乎它们能否向民众，提供所需的基本服务。拥有民主机构这一事实，并不表明其治绩的优劣。未克履行民主所允诺的好处，可能是民主制度所面临的最大挑战。

　　乌克兰就是一个案例。2004年，它给世人带来惊奇，成千上万的民众涌向基辅的独立广场，抗议总统选举的不公。这一系列抗议被称为橙色革命，引发新一轮选举，导致改革家维克多·尤先科当上总统。然而一旦当权，橙色联盟一无是处，尤先科又辜负支持者的期望。政府内部争吵不已，无法应付乌克兰的严重腐败，在2008—2009年的全球金融危机中，治下的国民经济陷入崩溃。2010年初，当选为新总统的是维克托·亚努科维奇。而2004年被指控操纵选票、企图窃取选举成果、从而触发橙色革命的，恰是此人。

　　困扰民主国家的，还有许多其它的治理失误。众所周知，拉丁美洲是世界上贫富最悬殊的地区。那里，阶级等级往往等同于族裔。其民粹领袖的上升，如委内瑞拉的乌戈·查韦斯和玻利维亚的埃沃·莫拉莱斯，与其説是不稳定的原因，倒不如説是不均的症状。很多人感到，名义上是公民，但在现实中却横遭排挤。持久的贫穷，经常滋生其它社会功能的失调，如结伙成帮、毒品交易和百姓的不安全感。在哥伦比亚、墨西哥和萨尔瓦多，有组织的犯罪活动，威胁国家本身和其基本机构。未能有效处理这些难题，民主制合法性便受到破坏。

　　另一案例是印度。自1947年独立以来，它一直维持颇为成功的民主制——考虑到其贫穷程度、其种族和宗教的多元、其幅员人口的广袤，此成就更为惊人。(如以更长远历史眼光，来看待印度的政治发展，将会减少我们的惊异。这是本书第10至12章的主题。)但印度的民主，就像香肠的制作，看得越近，其吸引力便下降越多。举例，几乎三分之一的印度立法委员，现正遭受各式的犯罪起诉，有些甚至是重罪，像谋杀和强奸。印度政治家经常实行公开的政治交易，以政治恩惠来交换选票。印度民主的难缠烂搅，令政府在重大的基础设施投资上，很难做出决策。众多印度的城市里，在漂亮耀眼的高科技中心旁，往往可见非洲式的贫穷。

　　印度民主明显的混乱和腐败，经常与中国快速和有效的决策，形成强烈对比。中国统治者不受法治或民主职责的牵制：如想建造大水坝，拆除旧居以造高速公路或机场，实施即时的经济刺激，他们的速度远远超过印度的。

　　政治焦虑的第四种与经济有关。现代全球性的资本主义，证明是高效的。其创造的财富，远远超越生活在1800年前任何人的梦想。自20世纪70年代的石油危机以来，世界经济几乎翻成四倍。(7)由于贸易和投资的开放政策，亚洲人口的大部已挤入发达国家的行列。但全球性资本主义，仍未找到避免大幅波动的良方，尤其是金融业。金融危机定期折磨全球的经济增长，20世纪90年代初是欧洲，1997—1998年是亚洲，1997—1998年是俄罗斯和巴西，2001年是阿根廷。可说是罪有应得，此种危机最终在2008—2009年击中全球资本主义的老窝——美国。为促进持续的增长，自由的市场很有必要，但它不善于自动调节，特别在涉及银行和其它大型金融机构时。制度的不稳定，最终仍属政治上的失败，即未能在国家和国际层次上，提供恰当的管制。(8)

　　这些经济危机的累积，未必减弱把市场经济和全球化当作引擎的信心。中国、印度、巴西和其它所谓的新兴市场国家，凭藉对全球性资本主义的参与，在经济上继续表现良好。但显而易见，开发恰当的管制以驯服资本主义的大幅波动，这一政治工作尚未完成。

　　政治衰败

　　就民主前景而言，上述情形涉及另一种紧急但又常被忽略的焦虑。政治机构的发展，通常是缓慢和痛苦的，必须经历漫长岁月。人类社会一直在努力组织自己，以征服他们所处的环境。政治制度一旦无法适应不断演变的环境时，政治衰败便会发生。社会机构的生存自有规律。人类是循规蹈矩的生物，生来就倾向于遵守身边的社会规则，并以非凡的意义和价值，来加固那些规则。周围环境改变时，便会出现新的挑战。现存的机构与即时的需求，便会产生断裂。既得利益者，会起而捍卫现存机构，反对任何基本变化。

　　美国政治机构，很可能面临其适应能力的重大挑战。美国的制度基于这样一种信念：集中的政治力量对公民的生命和自由，构成了朝不虑夕的危险。因此，美国宪法设有广泛的相互制衡，使政府的某些部门，得以防范其它部门的暴政。迄今为止，这个制度表现良好。因为在历史关键时刻，当强大政府是不可或缺时，其政治领导最终能达成共识，取得胜利。

　　很不幸，没有机制上的保障能确保，美国制度既防范暴政，又在必要时按开初的设计，顺利行使国家权威。后者取决于先对政治目的，达成社会共识，这恰是最近几年美国政治生活中所缺乏的。美国现面对一系列巨大挑战，大部分与其长期财政困境有关。过去一代，美国人把钱花在自己身上，而没缴纳足够税款；宽松的信贷，家庭和政府的超支，无疑是雪上加霜。长期的财政亏空和外国负债，威胁美国在世人眼中的国力根基。其它国家如中国的地位，则获得相对拔高。(9)

　　这些挑战，如采取痛苦和适时的行动，没有一项是无法克服的。美国的政治制度，本应促进共识的形成，现在反而加剧了挑战的艰巨。国会两极分化，令法案的通过变得异常困难。国会中最保守的民主党人，仍比最开明的共和党人，更为自由派，这是现代史中的首次。以10%或更少的选票而获选的国会议员席位，19世纪末仍有将近200名，持续下降至21世纪初，仅剩50余名。此类席位，往往是两党争夺的主要对象。两大政党在意识形态上，变得更加物以类聚。慎重的辩论，日益退化减少。(10)这种分裂，在历史上并非史无前例。但在过去，强势的总统得以驾驭此类分裂。而近来，则未见强势的总统。

　　美国政治的未来，不仅依赖政治，而且依赖社会。国会的两极化，反映了一大趋势：即美国的邻里和地区正在日益同类化。美国人选择在何处居住，从而在意识形态上自我排队。(11)跟志趣相投的人共处，这一倾向因媒体而获得增强。交流途径的多样化，反而减弱了公民的共享经历。(12)

　　国会的左右两极化，既得利益团体的成长和力量，都在影响美国政治制度应付财政挑战的的能力。工会、农产企业、药公司、银行和一大批有组织的游说团，经常对可能损害其经济利益的法案，行使有效的否决权。民主国家里，公民保护自己利益是完全合理的，也属预计之中。但到一定程度，此类保权将沦作索求特权，大家的利益都变得神圣不可侵犯，社会为此而陷入困境。这解释了左右两派高涨的民粹主义愤怒，这种愤怒又进一步推动两极化，更反映出社会现实与国家原则的不协调。

　　美国人抱怨，美国受制于精英们和利益团体。这反映了从20世纪70年代到21世纪初，收入和财富的不均在与日俱增。(13)不均本身，不是美国政治文化中的大问题。美国强调机会的均等，而非结果的均等。如人们相信，通过努力工作，他们和他们的孩子仍有公平机会获得成功，而富人是按规则取得成功的，那么这样的制度仍是合法的。

　　然而事实上，美国世代流动性的比率大大低于众多美国人所相信的，甚至低于传统上，被认作僵化和等级分明的其它发达国家的。(14)日积月累，精英们得以钻政治制度的空子，来保护自己的地位。他们向海外转移财产以避税，透过精英机构的优惠途径，将优势传给下一代。该伎俩的大部，在2008—2009的金融危机期间暴露无遗。人们痛苦地发现，金融服务业的报酬与其对经济的实际贡献，没有直接关联。该行业使用其相当大的政治力量，在前10年想方设法废除有关的管制和监督。金融危机发生后，它仍在继续抵御新的管制。经济学家西蒙·约翰逊(SimonJohnson)指出，美国金融寡头的力量，无异于新兴市场国家中类似团体的，如俄罗斯或印尼的。(15)

　　没有自动机制，可使政治制度适应不断变动的环境。因应不良，即政治衰败的现象，会在本书的后半部得到详细介绍。埃及的马木留克王朝没有较早采纳枪械，以应付外国威胁，这不是必须发生的。最终击败他们的奥斯曼帝国，不就是这样作了。中国明朝皇帝没向老百姓征收足够税金，以支撑一支强大的抗满军队，这也不是无可避免的。两件案例中的症结，都是现存机构的巨大惯性。

　　一个社会如不能通过机构上的认真改革，来应付重大的财政危机，就像法兰西国王在1557年《筹款大聚会》(GrandParti)失败后所作的，它就会倾向于采取短见的补救，最终却消蚀腐化自己的机构。这些补救屈服于各式既得利益者，即法国社会中有财有势的人。国家预算的不平衡，导致破产和国家本身的非法化，这一历史过程以法国大革命告终。

　　美国的道德和财政危机，还没到达法兰西王国的地步。危险的是，其处境将会继续恶化，直到某种强大的力量，彻底打破这现存失灵机构的均衡。

　　无政府幻想

　　我们对未来的甚多焦虑，如俄罗斯的退向专制、印度的腐败、发展中国家的政府衰亡和现代美国政治中的既得利益者，可用一条共同线索串起：那就是如何建立和维持有效的政治机构，虽然强大，但遵守规则，又承担责任。这么明白的道理，看去像是任何4年级小学生都认可的。然而，想得更深一步，这又是很多聪明人迄今尚没弄清的。

　　让我们以第三波的退潮和21世纪初世界上发生的民主衰退开始。我认为，我们对民主传播的失败感到失望，其原由不在思想这个层次。思想对政治秩序是非常重要的。政府被公认具有合法性，可凝聚人心，使民众臣服其权威。柏林墙的倒塌标记共产主义的破产，它曾是民主制的主要竞争者。自由民主制因此成为最广泛接受的政府形式，得以快速蔓延。

　　时至今日，这仍是事实。用阿马蒂亚·森(AmartyaSen)的话说，民主制仍是“预设”：“民主尚未普遍实践，甚至没被普遍接受。但在世界舆论中，民主制已获基本正确的地位。”(16)世界上很少人公开钦佩：弗拉底米尔·普丁的汽油民族主义、乌戈·查韦斯的“21世纪社会主义”、马哈茂德·艾哈迈迪内贾德的伊斯兰共和国。没有重要的国际机构，认可民主制以外的任何东西，是公平合理的统治形式。中国迅速的经济增长，刺激了他人的忌妒和兴趣。但其权威资本主义的模式，不易解释清楚，更不容其它发展中国家轻易模仿。现代自由民主制享有如此的威望，以至今日的专制政客，为了合法，也必须上演选举，宁可躲在幕后操纵媒体。事实上，不但极权主义从地球上消失，连专制政客也往往假扮成民主人士，来称颂民主制。

　　民主的失败，与其説是在概念上，倒不如説是在执行中。世界上的大多数人，极欲住在这样的社会：其政府既负责又有效，民众需要的服务，能获得及时和高效的满足。但没几个政府能真正做到这两点，因为很多国家的机构是衰弱、腐败、缺乏能力和根本不存在的。世界上的抗议者和民主倡导者，不管是南非和韩国的，还是罗马尼亚和乌克兰的，他们的激情足以带来“政权更替”，使专制政府蜕变成民主制。但如没有漫长、昂贵、艰苦和困难的过程，来建设相关的机构，民主制是无法成功的。

　　有一种奇妙的想法，对政治机构的重要性视而不见，这几年来影响多人。他们憧憬超越政治的世界，这种憧憬，不专属于左派或右派，他们各有自己的版本。共产主义之父卡尔·马克思曾著名地预测，无产阶级革命夺取政权后，私人财产废除，“国家消亡”。自19世纪的无政府主义者以来，左翼革命家们认为，摧毁旧的权力机构即已足够，没去认真思考何以代之，这项传统延续至今。反全球化的作家们，如迈克尔·哈特(MichaelHardt)和安东尼奥·那格立(AntonioNegri)，建议削减国家主权，代之以互联的“群体”(Multitude)，以铲除经济上的不公平。(17)

　　现实世界中的共产政权，恰恰做了与马克思预测相反的事。它们建立庞大且暴政的国家机构，如民众不是自觉自愿，就逼迫他们参与集体行动。这影响了整整一代的东欧民主活跃分子。他们憧憬心目中的无政府社会，让动员起来的民间，来取代传统的政党和政府。(18)这些活跃分子之后认知，没有机构便无法治理社会，而建造机构又必然遇上乱糟糟的妥协，从而感到失望。共产主义垮台后的数十年，东欧是民主的，但不一定对其政治或政治家，感到满意。(19)

　　右派最流行的无政府幻想是，市场经济令政府变得无关紧要。20世纪90年代的网络繁荣期间，参照前万国银行首席执行官沃尔特·利斯坦的口吻，很多狂热者主张世界正在经历“主权的夕阳”。(20)新兴的信息技术，挑战传统上由国家掌控的政治权力，使边界变得不易管辖，使规则难以执行。互联网的上升，导致电子边疆基金会的约翰·巴洛(JohnBarlow)等活跃分子，发布“网络空间的独立宣言”。它通告工业化世界的政府，“在我们中间，你们不受欢迎。我们聚集的地方，你们没有主权。”(21)全球性资本主义将以市场的主权，取代民主制的主权。如果某国议院采用严格条例，限制贸易，它将受到债券市场的惩罚，将被迫改用全球资本市场所认可的合理政策。(22)无政府幻想总能在美国找到同情听众，因为美国政治文化的常数，就是对政府提高警惕。各式的自由意志主义者，不仅要缩减蔓生的福利计划，还要废除像联邦储备委员会和食品与药物管理署这样的基本机构。(23)

　　批评现代政府变得臃肿反而限制经济增长和个人自由，是非常合理的。抱怨官僚作风的冷漠、政治家的腐败和政治中不讲原则，也是绝对正确的。但在发达国家中，我们视政府的存在为理所当然，以至忘记它们有多重要，重建它们有多难，缺乏基本政治机构的世界会有多不同。

　　我们不但视民主为理所当然，并视政府提供的基本服务为理所当然。我居住多年的弗吉尼亚州费尔法克斯县，位于华盛顿特区郊外，是美国最富的县之一。每年的冬天风暴过后，由于季节性的结冰和解冻，县公路上便会出现坑坑洼洼。但在春天结束之前，那些坑洼都得到神奇般的填补，无须担心在坑洼里撞断自家汽车的底轴。如没有填补，费尔法克斯郡的居民就会变得愤怒，就会抱怨地方政府的无能。没人(除了政府专家)停下来思忖，哪个政府部门在尽此职责。它复杂，但却是看不见摸不着的。也没人停下来问，为何接壤的哥伦比亚特区，需要较长时间来填补坑洼；为何很多发展中国家，从不填补它们道路上的的坑洼。

　　左右派梦想家所想像的最少政府或无政府的社会，不只是海市蜃楼，它们确实存在于当代的发展中国家。亚撒哈拉非洲的很多地方，是自由意志主义者的天堂。该地区大体上都是低税收的乌托邦，政府征收的税金，通常不超过国民生产总值的10%。相比之下，美国的超过30%，部分欧洲国家的占50%。如此低的税收，与其説释放工商创业的热情，倒不如说导致政府资金异常短缺，无法提供健康、教育和填补坑洼之类的基本公共服务。现代经济所依据的基础设施，例如道路、法庭和警察，在这里是不见踪影的。自20世纪80年代晚期以来，索马里就缺乏强大的中央政府。普通人不单可拥有袭击步枪，还可拥有火箭手榴弹、防空导弹和坦克。民众可以自由保卫自己的家庭，但他们是别无选择。尼日利亚生产的电影，数量可与印度闻名的宝莱坞媲美。但他们必须尽快赚回报酬，因为政府无力保障知识产权，无力避免其产品的非法复制。

　　发达国家的民众视政治机构为理所当然。这习惯可见证于2003年美国入侵伊拉克的善后计划，或善后计划的缺乏。美国政府似乎认为，萨达姆·侯赛因的独裁政权一倒台，伊拉克就会自动回复到预设的民主政府和市场经济。等到伊拉克的国家机构，在疯狂的洗劫和内乱中轰然崩塌时，美国政府似乎感到由衷的惊讶。在阿富汗，美国的目标遇上同样挫折。10年的努力和数千亿美元的投资，迄今没能培植出一个稳定合法的国家。(24)

　　政治机构是必要的，不可被视为理所当然。你“叫政府让开”后，市场经济和富裕不会魔术般出现，它们得依赖产权、法治和基本的政治秩序。自由市场、充满活力的民间和自发的“群众智慧”，是良好民主制的重要组件，但却不能替代一个强大且等级分明的政府。近几年来，经济学家有了广泛认同，“机构确实重要”。穷国之所以穷，不是因为它们缺少资源，而是因为它们缺少有效的政治机构。因此，我们需要好好了解那些机构的来源。

达到丹麦

　　建立现代政治机构的问题，常被形容为如何“达到丹麦”。这其实是一篇文章的标题，作者是世界银行社会学家兰特·普利奇特(LantPritchett)和迈克尔·沃尔考克(MichaelWoolcock)。(25)对发达国家居民而言，“丹麦”是个具有良好政治和经济机构的神秘国度。它民主、稳定、热爱和平、繁荣、包容且政治腐败极低。大家都想弄清，如何将索马里、海地、尼日利亚、伊拉克和阿富汗，变成“丹麦”。国际发展团体列出一份假设是丹麦属性的长清单，尝试帮助落后国家，“达到丹麦”的水平。

　　这个想法，问题多多。那些异常贫穷和混乱的国家，可以指望在短期内建起复杂机构吗？这显得有点不靠谱，要知道，那些机构的进化花费了多长时间。此外，机构反映它们所处社会的文化价值。丹麦的民主政治秩序，能在迥然不同的文化土壤中扎根吗？谁也不清楚。富裕稳定的发达国家，其多数居民不知道丹麦本身是如何“达到丹麦”的——甚至很多丹麦人自己。建立现代政治机构的斗争，既漫长又痛苦，以至工业国家的居民对自己社会的来龙去脉，都罹患了历史健忘症。。

　　丹麦人的祖先是维京人，一个很凶悍的部落，曾战胜和掳掠从地中海到乌克兰基辅的大部分欧洲。率先定居英国的凯尔特人、战胜他们的罗马人、取代罗马的日耳尔蛮族，开初都是部落，就像现存于阿富汗、伊拉克中部，巴布亚新几内亚的。中国人、印地安人、阿拉伯人和非洲人，几乎地球上所有人类，都有过同样经历。他们尽的主要义务，不是对国家，而是对宗族；他们解决争端，不通过法庭，而通过以牙还牙的正义；他们把死者，葬在宗族集体拥有的土地。

　　斗转星移，这些部落社会逐渐营造政治机构。首先是中央集权，在固定领土范围，实施有效的军事力量垄断——这就是我们所谓的国家。和平得到维持，不再靠宗族团体之间的大致均势，而靠国家的军队和警察。它们成为常备力量，对抗邻近的部落和国家，保护自己的社区。财产不再归属于宗族，而为个人所拥有，其主人渐渐赢得任意买卖财产的权力。产权的保障，不再靠宗族，而靠法庭来解决争端，补偿损失。

　　假以时日，社会规则越来越正规化，变成书面法律，不再是习惯，或非正式的传统。这些正式规则，不必顾及在特定时间行使该权力的某人，可自主决定制度中的权力分配。换言之，机构替代了领袖。这些法律，最终成为社会中的最高权威，高于暂时指挥军队和官僚的统治者，这就是法治。

　　最后，有些社会不仅迫使统治者遵守限制国家权力的书面法律，还责成他们向国会、议会和其它代表较多人口的机构表示负责。传统的君主制度，含有某种程度的负责，但通常只向少量精英顾问，进行非正式的谘询。一旦统治者接受正式规则，限制自己的权力，并承认选举产生的人民愿望重于君主权利，现代民主制便呱呱堕地。

　　本书目的，想详述那些已被视作理所当然的基本政治机构的来源，从而填补历史健忘症所造成的空白。将要讨论的三种机构，即是刚才提及的：

　　1.国家(theState)

(责编：Beatles)