中华人民共和国成立初期，缩省的议论听不到了，但是凭着一种历史的惯性，缩省运动的实际进程仍在延续。一方面，东北9省重新合并为5省：辽东、辽西、吉林、黑龙江、松江；另一方面，新成立了平原省，江苏划分为苏南、苏北两个行政公署区，安徽划分为皖南、皖北两个行政公署区，四川划分为川东、川南、川西、川北四个行政公署区。到1950年，全国辖29省(含台湾省)、13直辖市(含中央直辖市和大行政区直辖市)、8行署区以及内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区，共53个省级政区，比1949年以前多2个。此时，省级政区的数量达到了历史最高点，而其地位却跌至历史最低点。省不再是最高一级政区，在53个省级政区之上设置了华北、东北、西北、华东、中南、西南6个大行政区，大行政区政府领导省级政府。根据1951年3月29日政务院公布的《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》，国家财政收支系统采取统一领导、分级负责的方针，在中央人民政府统一领导下，将财政分为中央、大行政区和省(市)三级管理，中央级财政称中央财政，大行政区以下财政称地方财政。在这种统收统支的体制下，财权和财力集中于中央财政，地方财政的大头又在大行政区一级，省级财政极为薄弱。[37]因而陈云在起草以他和薄一波、李富春名义给中共中央的报告《一九五二年财经工作的方针和任务》时，将“建立完整的省一级财政”列为一项重要的任务。[38]

　　1952年以后，风向转变了。1952年8月7日，政务院总理周恩来在中央人民政府委员会第17次会议上的讲话中指出：“地方政府机构，还是以旧省制为好。”[39]会议决定：撤销皖北、皖南行政公署，成立安徽省人民政府；撤销川东、川南、川西、川北行政公署，成立四川省人民政府。[40]11月15日，中央人民政府委员会第19次会议决议：大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会，由“各该区所辖省(市)高一级的地方政权机关并为中央人民政府政务院领导地方工作的代表机关”[41]改为“代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关”[42]；撤销平原省，辖区分别划归河南省和山东省；撤销察哈尔省，辖区分别划归河北省和山西省；苏北行署区和苏南行署区重新合并为江苏省；南京直辖市改为省辖市，划归江苏省。1953年3月12日，政务院发布《关于改变大行政区辖市及专署辖市的决定》，规定：鉴于大行政区委员会不再是一级政权，原大区直辖市一律改称中央直辖市；现将上海、武汉、广州、重庆、西安、沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪10个大行政区辖市，一律改称中央直辖市(连同北京、天津两个中央直辖市，全国共12个中央直辖市)；其等级编制不变，仍由各该市所在地区之大行政区委员会代表中央人民政府进行领导和监督。[43]7月18日，政务院批复东北行政委员会，同意将哈尔滨、长春两市改划为中央直辖市，由东北行政委员会代管。[44]至此，全国有14个中央直辖市、29省(含台湾省)、1自治区、1地方、1地区，共46个省级政区。省的行政地位有所上升，在所谓“三虚三实”的地方行政体制中，省级人民政府被确定为“三实”即省、县、乡三级人民政府中的最高一级；大行政区则与专区、区同列为“三虚”，均作为上级政府的派出机构，而不是一级政府。

　　1954年6月19日，中央人民政府委员会第32次会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市的决定》。《决定》指出：“在大区一级机构撤销之后，为了便利中央对于省、市的领导，特别是为了适应国家经济建设的需要，合并一些省市，减少一些中央直接领导的行政单位，是很必要的。”[45]尽管没有展开论述，这里还是表明了一个基本观点：在实行全面计划经济和统收统支的财政体制的情况下，中央对省级行政单位的管理跨度不能太大。根据《决定》，辽东、辽西两个省的建制均撤销，合并改为辽宁省；松江省建制撤销，与黑龙江省合并为黑龙江省；宁夏省建制撤销，与甘肃省合并为甘肃省；沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、哈尔滨、长春、武汉、广州、西安、重庆等11个中央直辖市均改为省辖市，分别并入辽宁、黑龙江、吉林、湖北、广东、陕西、四川省的建制；省级政区一下子减少为32个。建国初期的缩省运动此时转变为扩省运动。

　　1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，标志了兴省三部曲第二乐章的开始。《宪法》第五十三条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；……”明确了省的最高地方政区的宪法地位。《宪法》第五十九条规定：“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民委员会的组成人员。”改变了《中国人民政治协商会议共同纲领》关于“各下级人民政府均由上级人民政府加委”以及《中央人民政府组织法》关于中央人民政府委员会依据政务院的提议“任免或批准任免各大行政区和各省市人民政府主席、副主席和主要的行政人员”的规定，提升了省级政权机关的权力。

　　1955年3月9日，国务院批准将昌都地区并入西藏地方。3月28日，国务院命令设立西藏自治区筹备委员会(1956年4月22日筹备委员会正式成立，1965年9月9日自治区正式成立)。7月30日，第一届全国人大第二次会议决定：撤销热河省，所属区域分别划归河北省、辽宁省和内蒙古自治区；撤销西康省，所属区域划归四川省。9月13日，第一届人大第二十一次常务委员会会议决定，撤销新疆省，设立新疆维吾尔自治区。1957年7月15日，第一届全国人大第四次会议决定：设立宁夏回族自治区；撤销广西省，设立广西僮族自治区(1965年改称广西壮族自治区)。[46]自1952年至1957年，先后共计撤销平原省、察哈尔省、辽东省、辽西省、松江省、宁夏省、绥远省、热河省、西康省、广西省、新疆省等11个省的建制，撤销苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北等8个行署区；恢复建立辽宁省、江苏省、安徽省、四川省等4个省；新组建了新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区和宁夏回族自治区。截至1957年底，全国省级行政建制由1951年底的53个减为29个，减少了45.3%。

　　1958年2月11日，天津市划归河北省。1967年1月2日，中共中央又决定将天津市改为直辖市。[47]此后二十年中，22省(含台湾省)、3直辖市(北京、上海、天津)、5自治区(内蒙古、西藏、新疆、宁夏、广西)的行政区划格局一直保持稳定。

　　在“大跃进”运动和“文化大革命”运动中，出现了中央政府向地方政府主要是省级政府大规模放权的两次高潮。第一次高潮后出现了退潮，第二次高潮之后虽然也有反复，所形成的基本格局却延续了下来。

　　1956年4月25日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》的讲话，提出要注意苏联的经验教训，处理好中央与地方的关系，“中央要注意发挥省市的积极性”，“扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。[48]1957年11月14日，中央经济五人小组向全国人大常委会第84次会议送交了《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》，获原则通过。11月15日，国务院公布了上述规定，宣布自1958年开始实行。[49]根据这些规定，中央政府把相当一部分工业管理、商业管理和财政管理的权力下放给省级政府。然而，随着“大跃进”运动的兴起，1957年的体制改革方案被视为是保守的方案，很快便被更激进的权力下放办法取而代之了。

　　根据1958年4月11日中共中央、国务院《关于工业企业下放的几项决定》和6月2日中共中央《关于企业、事业单位和技术力量下放的决定》，中央直属企业、事业单位就从1957年的9300多个骤减到1958年的1200多个，下放了88%。[50]根据1958年9月国务院《关于进一步改进财政管理体制和相应改进银行信贷管理体制的几项规定》，决定从1959年起，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政管理体制。这种体制把地方负责组织的全部收入和地方财政支出挂起钩来，以省、市、自治区为单位，按收支总额计算一个分成比例。[51]此外，当时还下放了劳动、教育等管理权。在劳动管理方面，规定各地招工计划经省(市)确定之后，即可执行，不必经中央批准；在教育管理方面，决定把原部属的60所高等院校和143所中等学校下放地方管理，同时把建立高等学校的审批权下放给省、市、自治区。[52]

　　由于“大跃进”运动的彻底失败，不得不对国民经济进行调整。1960年9月，中共中央政治局决定重建6个中央局，1961年1月，中共中央作出了《关于调整管理体制的若干暂行规定》。《规定》指出：最近两三年内，经济管理的权力应该更多地集中到中央和中央局；地区计划应当在中央的统一领导下，以大区为单位，由中央局进行统一安排。1958年以来下放给地方的各项经济管理权限，基本上都重新收归中央与中央局。

　　国民经济状况好转后，毛泽东再次提出向地方下放权力的问题。他在1966年3月的一次讲话中说，中央还是虚君共和好。中央只管虚，只管政策方针，不管实，或少管点实。中央部门收上的厂收多了，凡是收的都叫他们出中央，到地方上去，连人带马都去。[53]1969年，毛泽东亲自指示把鞍山钢铁公司下放辽宁省。[54]1970年12月，毛泽东与美国记者斯诺谈话时说：“就是这两个积极性，中央一个积极性，地方一个积极性！讲了十几年了，就是不听，有什么办法？现在听了。”“统统抓在我手里不行啊，我管不了那么多啊！要学你们美国的办法，分到五十个州去”。[55]

　　根据毛泽东的指示，在“文化大革命”期间又一次大规模地下放中央直属企业、事业单位。1970年3月5日，国务院拟定《关于国务院工业交通各部直属企业下放地方管理的通知(草案)》。同日，中共中央决定：大庆油田、长春汽车制造厂、开滦煤矿、吉林化学工业公司等2600多个中央直属企事业单位下放地方管理。8月25日至10月5日，商业部召开全国商业工作会议，决定商业部直属机构于1970年内全部下放地方管理，一级批发站下放到省、市、自治区。[56]经过1970年的下放，中央各民用部门的直属企业、事业单位由1965年的10533个下降到500多个。[57]除铁道部、水电部保留较多企业外，其他部门所留企业甚少，一机部连一个直属企业也没有了。[58]当民用工业企业下放告一段落之后，随之而来的是国防工业企业下放。1973年8月20日，国务院、中央军委发出《关于小三线军工厂归地方领导的若干问题的通知》，规定小三线军工厂全部归省、市、自治区领导。1974年5月1日，国务院、中央军委又发出《关于调整国防工业管理体制的决定》，将第三、四、五、六机械工业部的直属企业，有计划、有步骤地下放给省、市、自治区，实行地方和部双重领导，以地方为主。[59]与中央直属企业、事业下放相伴随的是中央财税、计划等经济管理权限的下放。1971年3月1日，财政部发出《关于实行财政收支包干的通知》，决定自当年起，实行“定收定支，收支包干，保证上缴(或差额补贴)，结余留用，一年一定”的财政体制。[60]

　　“文化大革命”期间下放的企业、事业单位，“文化大革命”结束后又收归中央了一部分，但大部分都留在了地方。1971年开始实行的“收支包干”财政体制，以后几年陆续有所修改，但其基本格局则延续了下来。1971年“九一三”事变后，毛泽东逐步收束了大军区对省、市、自治区实行一元化领导的权力。这样，到1970年代中期，大行政区、协作区、中央局、大军区之类的省级以上权力机构从此不复存在，省的地位升至历史上的最高点。

邓小平再次复出执掌政权后，对毛泽东在“文化大革命”时期的理论、路线、方针、政策进行了大幅度的修正，却继承了毛泽东向地方下放权力的一贯思想。1978年12月13日，邓小平在中共十一届三中全会前的中央工作会议闭幕会上的讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。”[61]以后，邓小平在关于政治体制改革问题的多次讲话中又重申，“权力要下放，解决中央和地方的关系”。[62]

　　1979年7月1日，可以被视为是兴省第三阶段的元日。根据中共中央、国务院通知，自即日起，恢复内蒙古自治区1969年7月前的原行政区划。[63]1969年7月5日，为了战备需要，内蒙古自治区东北、西北部的3盟、4市、6县、26旗被分别划归辽宁、吉林、黑龙江、甘肃、宁夏5省。至此，内蒙古自治区的行政区域恢复到1950年代撤并绥远、热河等省后的范围。同一天，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，并规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会“根据行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”这样，省级政权机关首次获得了地方立法权。以后，1982年制定的新宪法确认了上述的地方立法制度。

　　依据法律条文，制定地方性法规应以“和国家宪法、法律、政策、法令不抵触”为前提，而在政治现实中，地方性法规却被赋予了冲破现行法律政策体系对改革开放的障碍的功能。邓小平一再说：“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”“在全国的统一方案没有拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。”[64]当中央政府在改革问题上内部不统一，动力不足，经验缺乏时，便把推进改革的主动权交给了地方，这种情况与清末新政极为相似。一旦省级政府的政策选择对于本省的发展具有决定性的作用，地方分权就不再局限于行政性分权的范畴，而进入了政治性分权的领域。

　　从1980年起，开始实行各种“分灶吃饭”的财政体制。以往的财政体制改革，都是在“条条”为主的方式下实施的，在中央财政向地方财政放权的同时，中央其他部门仍然归口对地方财力的分配和使用进行各种直接干预，地方财政仍然没有真正的自主权。实行“分灶吃饭”后，地方财力的分配由“条条”为主改为“块块”为主，中央各部门不再按“条条”安排支出，下达指标。这时，省级财政才名副其实地成为一级财政实体，拥有了统筹安排、调剂使用自身财力的权力。1985年和1988年又对财政体制进行了两次重大调整，但国家财力从中央“大灶”向地方“小灶”分流的趋势没有改变。中央财政收入占全国财政总收入的比重从1978年以前的60%多下降到1993年的33.3%。省级政府变得财大气粗起来，逐步承担了许多原来一直由中央政府经办的事项，例如铁路、港口等重大基本设施的建设。

　　省级政府的权力与职能不断扩大，随之而来的便是机构编制的迅速膨胀。根据民国初年中央政府颁布的《各省行政公署办事章程》，省行政公署只设总务处与内务、财政、教育、实业四个司，全署编制不得超过60人。也有的省行政公署因财政支绌而不设足四个司，而将其职务酌予归并。[65]到1990年，省级政府的工作机构平均为69个，人员编制多达几千人，有的省甚至接近一万人。与1983年中央规定的机构编制相比，每省平均增加厅局级工作机构23个，超编机关工作人员1500人，机关行政经费支出总额增长一倍多[66]。

　　四

　　从1950年代初到1980年代中，尽管中国的省制在实际上几经变化，在理论文献中却很少反映。因为在这一时期，专家学者在政治体制问题上没有发言的资格，对于执政党领导人有关的内部讲话亦无从知晓。1980年代重建政治学科后，省制问题再次成为人们议论、讨论乃至争论的话题。时至今日，学界在这一问题上大致有三种主要的观点，我们分别将其概括为“兴省论”、“缩省论”和“虚省论”。

　　兴省论的支持者多为经济学家。他们对改革开放以来中央政府向省级政府大幅度放权持基本肯定的态度。他们认为，改革中的放权导致了“发展性地方主义”的兴起，即地方政府以地方利益为导向推动地方的经济发展，结果从整体上加强了中国的综合国力。鉴于地方政府比中央政府更好地扮演了“发展型政府”的角色，因此应当支持地方政府由过去单纯作为中央政府的工具向相对独立的自治实体转变。规范性分权是今后中国发展和改革战略的现实选择。[67]在收入《中国经济论坛》1990年学术论文集的一篇论文中，张欣提出了“区域经济自治”的概念。他认为，要打破经济改革僵局，必要的第一步是允许和发展区域经济自治，即自治区域内人民对经济制度具有完全自由选择权。各自治区域可以发行货币，确定自己的改革战略，自主对外贸易，有权决定与其他区域的联合或分离。简而言之，从经济上来说，各区域是一独立的经济“国家”。中央政府则将演变为主要职能为协调的机构。当整个中国划分成几十个自治区域后，至少有一个开明成功的经济体制出现的概率要比现在大一统局面状况下要大得多。一般说来，最可行的是由目前的省份行政地域发展而形成自治区域，再由各省自行选择联合或进一步划分。[68]张欣反对中国的出路在于建立一个“强有力的民主政府”的提法，他以为在中国目前的社会经济文化条件下，要想又大一统又集中又有力又民主，只是一厢情愿。规模本身就是制约经济发展的一个因素，国家规模越大，边际(行政)管理成本的上升将大大超过统一市场的规模效益所能够带来的利益。[69]一些海外华人学者明确指出，应当从现在非制度化的“行为性联邦”向联邦制或邦联制演变，并以省级行政建制作为未来联邦的主体。

　　缩省论的支持者多为行政学家和地理学家。他们基本上继承了1949年以前中国学界在省制问题上的主流意见。划小省区的主要目的是为了在此基础上撤销地区，从而减少一级行政层次。胡焕庸在1940年代就指出：“吾国政区，必须维持省县两级制，中央与省之间，不可再有总督与巡阅使一类职务，省与地之间，亦不可再有行政督察区以及道、府、州、厅一类制度，其理由十分简单，即行政层次，不宜过多是也。”“省区之数，当在一百以内，最好在六十与八十之间，吾国现行之行政督察区，十六省计有一百四十五，民初道区，全国计有九十六，俱不足以作缩小省区之标准。”他主张将内地18省划分为48省，加入边省，全国共66省。1980年代末期，他在此基础上又一次提出新的省区调整设想。[70]刘君德等指出：1991年底，我国1个省级单位平均领导11.3个地级单位，1个地级单位仅领导8.4个县级单位，管理跨度小，导致层次重叠，人浮于事，应当吸取国外行政管理经验，从小跨度、多层次的直式结构改变为大跨度、少层次的横式结构。[71]郭荣星认为，可通过计算中心城市的合理辐射半径，来确定行政区的最佳范围，他提议的新建省主要集中在现有省区边界地区。周振鹤则提出，划小省区组建新省的基本原则应当是以现有的省区为基础，将其一分为二或三，不宜以几省的接壤地带重划一个新省，因为这样做缺乏历史地理基础，不易成功。[72]民政部行政区划工作的主管官员浦善新主张将现有的省、自治区、直辖市相对均衡地调整为50—60个省级政区，每个省级政区管辖45个左右的市县。重划省区尽可能以原有省区为基础，对规模比较合适的省、自治区，可根据自然地形进行小调整。先在辽宁、吉林、四川、宁夏、江苏、浙江、山东、广东等地进行试点，成熟一个，搞一个，用50年到100年的时间完成“缩省撤地”的改革设想。[73]

　　虚省论是笔者最近提出的观点。[74]这种观点与民初的“虚三级制”有某些类似之处。笔者认为：下个世纪的中国地方政府体系应实行地方自治，首先应把现有的各级地方建制划分为地方自治体与非自治的地方行政体，以直辖市和地级建制改组而成的都、府、州为上级地方自治体，以按新标准设立的市和镇、乡、坊(即现在大城市中的街道)为下级地方自治体，以省为非自治的地方行政体。这样一来，省的作用将逐步削弱。未来的省不是自治团体，不是法人，而具有中央派出机构和地方自治体联合体的双重地位。省设省长和省参议会，省长由中央委任，代表中央政府监督该省的各级地方自治，并执行中央政府交办的各项任务；省参议会由都、府、州自治机构委派的成员组成，决定地方自治体委托省长及其领导的行政机关办理的事项。省没有独立的财政来源，其收入由中央拨款和地方自治体拨款两部分组成，并分别支出于中央交办及地方自治体联合委办的事项。由于大部分行政管理职能移交给地方自治体，并且原省属国有企业的产权也分配给地方自治体，省级行政机关的机构与编制可以大幅度精简。省级行政机关公务员属于中央公务员系列，与都、府、州以下的地方公务员分属不同的公务员系列。

　　虚省论吸取了缩省论减少行政层次的思想，但是认为应当在保持现有行政区划基本稳定的前提下逐步虚省实地，而不是在缩省的基础上虚化乃至撤销地级行政建制。缩省论需要彻底打乱现有的省、地两级行政区划，其难度之大不言而喻，所以浦善新说，要用50年到100年才能完成这一改革。虚省论则只对地级行政区划进行一些小的调整，现有省区基本不受触动，在省级行政机关大幅度精简的同时，其文书档案继续保持完整，统计资料也没有断档之虞，只要在政治上作出决断，少则5年多则10年即可大功告成。

　　省制和县制是中国几千年农业社会的产物，已经不能适应世界工业化、信息化、城市化潮流的需要。21世纪的中国人口结构，将实现从农村人口为主向城市人口为主的大转变，有几亿人口将从农村迁入城市，需要建设几百个大中城市、几千个小城市才能容纳得下。适应这一历史发展趋势，中国“两实一虚”或“三实”的省—地(地级市)—县制应尽早转变为“两虚一实”的省—州—县制。每一个州都要依托或建设一个大中城市，作为本州社会经济发展的增长极，并与州域内的十几个到几十个人口五万以上的小城市和更多的镇形成一个城镇网络，最终发展为城乡一体化地区。由于全国有(责编：YeLin)