谢玉华何包钢：自治、地方分权与地方保护(2)

　　2.对地方分权的制约和对地方主义、地方保护的警惕

　　(1)改革开放前的放权收权循环及反地方主义建国后改革开放前，中央与地方关系虽然经过放权-收权的反复循环，但基本走的是集权路线，中共领导人注重对地方分权，发挥地方积极性的同时，对地方主义保持高度警惕，中央集权逐步加强。

　　建国初期，我国建立了大行政区制，全国共设立了东北、华北、西北、华东、中南、西南6个行政区，即大区。各大区设立中共中央的代表机关地方中央局；除华北外，其他五个大区都设有大区行政机构即大区人民政府或军政委员会，代表中央政府管理所辖省、市、自治区民主政权建设和国民经济恢复工作。大区的划分基本上以解放战争中各野战军的作战区和所解放的区域为基础。这是因为各地区解放的时间不一，情况不同，大区根据中央部署因地制宜，对巩固新生政权是有利的。由于高饶事件，使中央决定撤消大行政区的建制。1954年2月6日10日，中共中央七届四中全会在北京召开，全会揭露和批判了高、饶阴谋分裂党的活动，经过详细认真的讨论，-致通过了《关于增强党的团结的决议》，提出了反对派别思想、地方主义、分散主义等措施“，从思想上、政治上和组织上彻底摧毁了这种分散主义的错误。”高饶事件使全党的团结和中央集权得到极大的强化，这对中央和地方关系产生了深远的影响。此后，对分散主义、搞“独立王国”错误倾向，形成一股政治上、舆论上的强大压力。地方党政主要领导极力避讳分散主义的倾向。1953年11月，中央发布《关于加强干部管理工作的决定》，建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部门统一管理下的分部分级管理干部的制度，按照下管两级原则，采用干部职务名称表的方式划分各级党的部门管理干部的权限。1953年开始第一个五年计划，大规模的、有计划的经济建设的全面展开，在客观上促进了全国集中统一的管理体制的形成，在计划、基建、工资、财政税收和物价管理方面，中央集权加强，计划经济体制得以形成。以后，中央对地方经过1956年的放权、1961年的收权、文革初期的放权、1975年的收权，但主要是经济权力的收放，且没有改变中央高度集权的计划经济体制。总之，改革开放前的中央与地方权力关系调整基本上在中央集权体制内进行，走放-乱-收-死的循环。中央与地方关系虽然几经变化，但并没有带来政局的变化。这说明，我国地方政府权限的扩大或缩小都是被动的，是中央政府决定的，谈不上规范的地方分权。

　　在中央地方关系不断调整并走向集权的同时，中共领导者时刻警惕地方主义的出现，先后反对“方方地方主义”、1957年整风运动中的地方主义、1962年的分散主义。建国初期，为了推进华南地区的解放和土改工作，中央决定成立华南分局，隶属林彪任第一书记的中南局领导。在以后，华南分局在关于土改的措施和步骤上与中南局发生意见冲突，华南分局强调从广东的实际出发进行土改，冲突进一步升级。最后，中央认为方方犯了“右倾思想和地方主义”错误，指责其闹独立，对方进行了严厉的批评并被撤消中南分局第三书记的职务。叶剑英也为此作深刻检讨，7000多干部受牵连。“方方地方主义”事件是建国后第一次反地方主义事。

　　1957年4月27日，中共中央发布了《关于整风运动的指示》，决定在全党进行一次以正确处理人民内部矛盾为主题，以反对官僚主义、宗派主义和主观主义为内容的整风运动。在整风运动中，各地展开了反对地方主义和其它各种错误倾向的斗争，广东、山东、浙江成为反地方主义的重点地区。广东省委书记区梦觉在《人民日报》发表的“广东反地方主义斗争的胜利”很能反映广东当时的反地方主义运动原因。“在1952年和1953年，广东党内曾经进行过反地方主义和反分散主义的斗争。由于当时条件不同，地方主义还没有发展到象后来那样严重的地步，同时，还没有全党的整风运动，还不可能找到大鸣大放大辩论的群众路线的方法，问题没有彻底解决，地方主义的根子没有铲除掉。因此遇到适当时机，温度适宜，地方主义就又重新露头，死灰复燃，甚至变本加厉地活动起来。”广东地方主义的表现是什么呢？根据当时的文献，广东的地方主义者强调地方特殊性，认为广东的土地改革不能和华北一样，海南岛的土地改革不能和大陆一样，认为广东的土改可以通过“和平土改”的方式解决问题，用不着发动群众；还认为广东的合作化为时过早，农业生产冒进了，统购统销打击了农民生产积极性等。组织上地方主义过分强调“干部地方化”排挤外来干部的倾向，比如陶铸在中共广东省举行的第一届代表大会第二次会议总结报告中说：“广东的地方主义不管是海南的也好，大陆的也好，最基本的一条，就是反对依靠大军，依靠南下干部，反对由大军、南下干部‘挂帅’。一句话，就是反对中央派来的人，就是排外。”因此，地方主义的责任在高级干部。浙江、山东等其它地区的反地方主义运动与广东相似。1957年开始的整风运动中的反地方主义，基本上是建国初期反地方主义运动的继续。在这次整风运动中，还开展了反对地方民族主义的斗争，不少人被错划为地方民族主义分子。

　　1958年的“大跃进”打乱了国民经济秩序，1959年，中央开始上收权力。在1962年1月27日召开的中央工作会议(“七千人大会”)上，刘少奇提出一个书面报告，提出“不适当地在全国范围内建立许多完整的工业体系，权力下放过多，分散主义的倾向有了严重的滋长”mw；要加强民主集中制，加强集中统一，反对分散主义。刘少奇认为地方分散主义的表现是存在各自为政的“小天地”。具体来说，政策上的分散主义是对党中央的政策采取不严肃甚至错误的态度，或怀疑观望，或“各取所需”，或置之不理，或另搞一套。有些地方，对中央许多重要的政策，不如实地向下传达，不认真地执行；或借口本地方的特殊性，作出同中央政策相抵触的某些规定。有的甚至采取封锁的办法，不让下级和群众知道中央某些政策。经济工作中的分散主义表现为搅乱国家的生产计划、基本建设计划、物资分配计划、商业计划、劳动计划、财政计划，使国家无法制定统一的适合情况的计划。1962-1965年，我国开展了一场争论，即以地方行政划分来组织贸易流通还是以经济效率为根据来组织贸易流通。地方政府都主张以地方行政来组织贸易流通。1963年3月23日的《人民日报》社论将这种做法称之为“地方保护主义”。

　　可见，改革开放前的地方主义实际上是地方要求因地制宜治理的地方自主权反映，与历史上的地方割据完全不同；与西方的民族地方主义也不同。即使如此，中央还是对其高度警惕，采取中央高度集权的方式来消除地方主义；通过政治运动的方式来遏制地方主义；用意识形态的作用来警告地方主义的产生；运用党的组织纪律性和舆论宣传引导地方不能有任何与中央对立的行为。

　　(2)改革开放后地方分权的非规范性及反地方保护

　　改革开放后，中央向地方政府下放一系列经济、行政自主权，地方政府经济管理职能增强；配置社会资源的范围扩大。给企业放权和削弱“条条”权限的双重过程，导致地方政府的职能扩张。1994年的分税制改革虽然将财政税收权向中央集中，但地方投融资权和对企业的管辖权扩大。一方面，地方政府在纵向的权力分配改革中获得了更多职能和权力；另一方面地方政府并未将中央下放的权力横向分出去，交给社会、企业。所以，地方政府职能和权力扩大，尤其干预市场和企业的权力扩大，同时，地方政府规范市场、提供经济发展保障方面的职能欠缺。所以，政府对市场、对企业的干预仍然存在，只是干预主体由中央政府变为地方政府尤其省政府，中央计划经济变成省市计划经济。同时，由于经济体制改革没有政治、行政体制改革同步配套，地方自治没有实施，政府权力缺乏民权的制约，中央对地方的放权本应该是对地方权力机关、行政机关、执法机关和其它管理组织的放权，但实际集中在行政执法机关，更具体地说集中在地方党政负责人。这种非规范的放权不但没有改变主要依靠行政监督即中央或上级政府监督使政令畅通的局面，而且使监督成本增大。更严重的是它阻碍了民主化进程，也使规范的市场经济体制无法确立。

　　改革开放后产生的地方保护，其原因很复杂。按照公共选择理论，地方政府官员是理性的“经济人”，地方政府是“准经济人”，地方政府及其官员决策和执行地方保护政策时存在内在利益驱动，包括：追求公职人员的个人利益；追求地方政府或部门利益；追求地方利益。这种冲动在哪个国家、哪个时期都存在，但为什么在改革开放后的中国产生严重的地方保护呢？关键在于我们的体制促使地方保护的产生：强调经济指标的政绩考核体系促使地方政府急功近利实施地方保护，成为一种外在压力；地方政府职能和权力都扩大，而相应的权力制约机制没有完善，这为地方政府实施地方保护提供了条件；地方政府非规范竞争形成“囚徒困境”，使地方政府都采取封锁市场的办法维护地方利益，这既是地方保护的结果又形成进一步实施地方保护的外部环境。地方保护的生成逻辑是由可能性---社会基础和思想意识的存在及内在利益驱动和外在政绩考核压力到现实性---地方政府有干预企业和市场的职权而权力缺乏制约到必然性---地方政府都用非规范竞争来获得短期利益。因此，并不是因为分权导致地方保护，而是不规范的分权导致非规范的地方竞争和市场保护。

　　地方保护引起了第三代领导集体的高度重视，遏制地方保护的理论被采纳。江泽民执政期间，通过加强中央宏观经济调控的权力尤其分税制改革使中央财力大增；通过干部交流和任命制度(这是我党历来遵循的制度)，牢牢掌握地方党政的人事权；通过“三讲”、“三个代表”等思想教育约束党政领导者的行为；通过区域协调发展战略平衡地区关系。这些措施加强了中央权威，但地方保护仍然存在。

　　三、结论

　　中国漫长的封建社会历史，其实就是中央集权不断加强的历史，是“大一统”格局不断巩固的历史。中国历史上对地方割据一直比较警惕，反地方割据、地方保护是每朝每代统治者的基本施政思路。在不断的削弱、镇压地方割据和地方主义的斗争中，中央集权得到认同“，统一”的文化得到不断渗透：不但在位的统治者将维护统一作为最高目标；而且在野或分立的政治领袖也以建立新王朝重新统一作为理想；甚至百姓也视维护皇权统一为正义。这种政治文化确保中华民族历经分裂但每次走向统一，最终形成一个世界大国。

　　但是，对集权和“大一统”高度认同的政治文化制约了自治和地方分权，进而制约中国现代民主国家的形成。清末民初推动的地方自治及改革开放后实行的村民自治，都显示出在中国施行自治，其成效有限。中国有丰富的反地方割据经验，但缺少地方分权和地方自治的政治智慧。在反对地方保护、地方割据的政治斗争中，中央集权不断强化，分权和地方自治被扼杀。中华人民共和国成立标志着独立自由的民主国家诞生，但巩固政权的过程中，中央集权加强，甚至将基于地方特点因地制宜的土改政策当成地方主义给予否定批判。在这样一种历史背景下，分权和自治没能成为中国现代政治的核心。

改革开放后产生的地方保护，简单看是与地方分权相伴随的。实际上，是地方非规范分权致使地方非规范竞争，从而产生市场分割和地方保护。这正说明我们在地方分权和地方自治上缺乏经验。根除地方保护不能用强化中央集权这样的老思路，而需要从深化市场经济体制改革，实行政治和行政体制民主化、法制化来实现。随着中国市场经济不断成熟，政治行政体制不断完善，对地方的分权还可以加大并规范化，地方自治可以在更大范围推行，不能因为地方保护的出现就回到中央集权，重复集权、地方缺乏活力---分权、地方保护产生的集权分权循环。

注释

　　①赵毅《：统一与分裂：中国历史的启示》，载于《史学月刊》2006年第12期。

　　②刁田丁《：中国地方国家机构概要》，法律出版社，1989年版，第7页。

　　③左言东：《中国政治制度史》，浙江古籍出版社，1986年版，第29页。

　　④⑤王汉昌、林代昭：《中国古代政治制度史略》，人民出版社，1985年版，第73、1492150页。

　　⑥赵学聪《：中国中央专制集权制度的演变》，载于《重庆大学学报(社会科学版)》2004年第4期。

　　⑦张新科《：大一统《：史记》十表的共同主题》，载于《学术月刊》2003年第6期。

　　⑧[美]R.麦克法夸尔、费正清：《剑桥中国史：中华人民共和国史-革命的中国的兴起(1949-1965)》，中国社会科学出版社，1990年版，第15216页。

　　⑨马克斯·韦伯：《中国的宗教》，广西师范大学出版社，2004年版，第526页。

　　⑩谢维扬《：中国早期国家》，浙江人民出版社，1995年版，第321页。

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