谢玉华何包钢：自治、地方分权与地方保护

　摘要：中国是一个统一的多民族单一制国家，在走向统一的漫长历史过程中，经过了多次的封建割据甚至分裂，但历代统治者都以统一为己任，对地方割据、分裂严加防范；中国政治文化中对统一高度认同对分立一致否定，在野或分立的领袖包括农民起义领导者也将统一作为追求的政治目标。这种“大一统”的文化和政治格局促使了中华民族的统一，但也影响中国现代民主国家的建构，悠久的中央集权历史与苍白的地方分权、地方自治经历，使近现代以来的政治领袖对集权较热衷，对分权和自治较戒备，导致地方自治受阻，地方规范性分权难实行；而对地方主义、地方保护高度警惕。中国要建立现代民主国家，必须通过民主化、法制化，通过中央地方规范性分权及地方自治的民权力量来消除地方保护。

　　中国五千年的政治统治中，少有地方自治的因素，而多有对地方割据、地方主义的警惕及对“大一统”的认同。这种政治文化阻碍现代民主国家的建构。

　　一、中国历史上对地方割据的遏制

　　在中国漫长的封建统治历史中，中央与地方的关系由分封走向专制，中央集权不断加强，地方势力不断削弱。每个朝代都对地方割据和地方分立高度警惕。正因为如此，中国历史虽曾经历了三次社会大分裂，但最终还是走向了秦汉、隋唐和宋元明清三次大统一。统一的时间越来越长，统一的规模越来越大，统一的制度基础越来越坚实。①从秦统一中国，建立统一的封建专制国家开始；汉代中央集权政治制度逐步确立；隋唐中央集权政治制度走向完善；到宋代，中央集权达到成熟；元明清达到顶峰，这以后中国都以统一的中央封建专制政权存在，再无大的分裂割据的状况。

　　1.对地方割据的遏制

　　分封制起源于商朝。商朝的统治区域大体上可分为两部分：一部分是商王的直接统治区，另一部分则是隶属于商的分封区域。商朝对同姓子弟的分封，以国为姓，如殷氏、耒氏、宋氏等等。这些“氏”也叫做“国”。对异性也有封国，如侯爵、伯爵和子爵等。对周围的部族叫做“方”②。商朝的封国有高度的自治权，有自己的武装力量，这为商朝的灭亡打下了基础。西周继承并发展了商代的分封制，大批子弟功臣封为属国。分封的目的是“封建亲戚，以蕃屏周”，每个分封地，既是按照成周的模式建立的统治据点，又起着藩卫宗周的作用③。周朝的大规模分封产生了大量的诸侯。在周王朝势力强大时，这些诸侯国臣服周天子。周末王朝势力衰弱时，地方诸侯基本上脱离中央自治，以致形成春秋战国分裂割据时期。秦统一六国后，秦始皇吸取历史教训，取消分封制，实行郡县制，强化中央集权。西汉初年，刘邦就逐步削弱异姓诸侯王的势力，分封同姓诸侯。汉景帝采纳晁错的削藩建议削减诸王的权力，并平定“七国之乱”，颁布诸王不能自治其国的法令，加强中央集权④。汉武帝的“推恩令”使王国分成几个侯国，力量分散，公元前112年，又下令削夺106个列候的爵位，解决了诸侯强大难治理的问题，巩固了中央集权。

　　西汉末年，官僚、商人、地主相互勾结，形成一股新的势力---豪强地主。豪强地主占田地、养奴婢，不断扩大自己的实力，威胁朝廷的统治。农民起义一方面打击了豪强地主的势力，另一方面又为豪强地主等割据势力提供了条件。东汉刘秀对功臣侯国实行经济上宽容甚至纵容的政策。在东汉政府的扶植下，这些以侯国为基础演化来的大豪族地主，其经济力量膨胀起来，使中央政府望而却步。为了加强对地方的控制，东汉将重要地方的州刺史改为州牧，给予领兵治民之权。州牧势力不断强大，成为汉末又一地方割据势力。官僚地主出身的袁绍、袁术，州牧出身的董卓成为汉末干预朝政、控制朝廷的重要人物。东汉末年，董卓废少帝刘辩，立刘协为帝(献帝)，自任相国，地方割据势力开始控制朝政。此后，军阀割据混战开始，直至三国鼎立，皇权成为割据势力的工具。

　　隋文帝重新统一中国后，总结历代王朝的统治术，加强中央集权，确立三省六部制；将州、郡、县三级地方建制改为州、县二级，减少管理层次，加强对地方的控制；废除九品中正制，建立科举制。唐朝完善了隋朝的三省六部建制，皇权进一步加强；建立地方官员的轮换制并剥夺地方官员的军权；完善科举制和监察制度，中央集权大大加强。唐朝后期对中央集权的威胁主要来自藩镇割据。这与唐后期的节度使制度建立有紧密的关系。设节度使的目的是为了加强边防和镇压人民反抗，但节度使逐步在经济上拥有充分的自主权。地方节度使控制精兵良将、关防要塞。唐宪宗虽然平定了节度使的叛乱，其势力却一直存在，五代十国是唐末藩镇割据的继续，也是藩镇割据的转变⑤。

　　赵匡胤建立宋朝后，总结唐藩镇割据和五代十国分裂的教训，削弱地方势力，高度集中军权于中央，同时将政权、财权、司法权全部收归中央；缩小地方行政单位，分散地方官员的权力。宋朝的中央集权政策使中国封建专制达到成熟。元朝依靠武力将中国的版图扩展到最大范围，同样依靠武力治理国家，以封建军事专制维持统治。明清时期，中央专制集权达到顶峰。皇权在明清时得到极度膨胀；在中央和地方的关系方面，除明清两朝的前期有过短暂亲王拥兵自重外，其后较长时间未再出现地方割据问题；周边少数民族与汉族的关系以及中央王朝对广大疆域的实际控制，也是在明清两代真正实现的⑥。

　　2.对“大一统”的认同和对分立的否定

　　为何中国历史上无数次的分裂和割据都没有最终取得胜利？为何中国地方割据的历史总是短暂的，每一次割据的结果是带来更集中的中央政权？有许多原因，但中国文化中存在对统一的高度认同，对分立的否定，这恐怕是中国历史上的割据未导致分裂，而欧洲最终分裂的主要原因。

　　中国封建专制的确立、完善过程，就是中国的“大一统”由理念到现实的过程。“大一统”既指地理上的统一，所谓“普天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣。”也指中央集权政治体制和对统一高度认同的政治思想文化，这是一种占绝对地位的统治思想和政治理想。张新科认为《史记》十表展现了从黄帝到汉武帝时期三千年历史发展的线索，虽然十表内容各不相同，但它们有一个共同的思想主题，即主张大一统政治⑦。中华民族有一种强烈的本体意识和文化优越感，费正清将其称之为文化民族主义⑧。这种意识促使统一成为主流思想。马克斯·韦伯分析中国宗教时认为，中国存在一种维持统一的稳固性因素⑨。

　　“大一统”思想不仅使统治者以巩固中央集权、维护统一为己任；而且使百姓将维护王权统一视为正义，对“家天下”的政治格局高度认同，以致影响中国封建时代对国家合法性的认识。虽然王朝更迭，但“家天下”的君主政治不变。“自上世以来，天下亡国多矣，而君道不废。”“当最高权力是掌握在一个特定的王室成员手中的时候，人们可以、也才会认为这个最高权力是合法的；反之，人们便可以指责它为非法”。⑩即使没落的王朝也由于其王族的血统而具有政治价值，新的政治力量争相拥有他而号令天下。春秋时期拥有同一个周天子；三国鼎立时期曹操挟天子以令诸侯，刘备则自称皇叔，表明其代表皇权，源于正宗。在朝代衰落时期，仁人志士和政治精英目睹朝政和皇室的腐朽不可求治，不是谋求取而代之，而是殚精竭虑挽救将倾的大厦；在王朝兵败时，为保留皇族血脉，又有许多忠义之士鞠躬尽瘁、死而后已。在这样的政治文化环境中，“王侯将相，宁有种乎？”的呐喊十分稀少，民权思想没有生存的土壤。

　　中国的每一次割据者都不是为了成立一个单独的民族国家，即不是为了某一民族的独立而分裂，而是为了建立一个新的王朝和政权，积蓄力量，最后达到推翻现王朝，统一天下的目的。故有人提出，在中国历史上，不同时期出现的几个政权同时并存的局面不能理解为分裂，而应理解为割据分治。分裂与割据分治的区别在于，分裂是将一个国家分裂成几个独立的国家；割据分治是在一个国家内部出现几个割据政权，分别治理。

　　欧洲的分裂与中国历史上的地方割据性质完全不同，它分裂成为各自独立的主权国家。在中国明清时代中央集权走向顶峰之际，正是西欧新兴贵族、资产阶级崛起限制王朝权力斗争之时。英国大宪章运动使国王的权力被贵族限制；英法的资产阶级革命进一步削弱王权，分权制衡政治体制得以建立；民权得到尊重；地方分权和地方自治得以实现。

　　二、近现代以来对自治和地方分权的制约

　　中华民国的成立，拉开了中国建立现代民主国家的进程。但中国历史上形成的对统一的认同、对分立否定的思维定势影响中国现代国家的建制，表现在自治的受阻、规范的地方分权难实行；对地方主义、地方保护的高度警惕；对强化中央权威的热衷。

　　1.中国地方自治受阻

　　地方自治思潮于清末传入中国，地方自治推行不久便形成了城镇乡地方自治的初步架构。但清末地方自治机关权力有限，且清政府内忧外患、朝廷腐败，在革命的风暴中很快灭亡。中华民国建立后，保留并发展清末的地方自治制度。但袁世凯就位后，随着其统治的稳固，加强集权，于1914年2月下令停办各级自治会，解散省议会。迫于压力，于当年12月又颁布《地方自治试行条例》，将地方自治限定在区范围，成为辅助管治的公共事业团体。1915年4月又颁布《地方自治条例实施细则》，推迟地方自治的真正实施。

　　20世纪20年代，中国掀起地方自治运动。各省自行制定本省宪法，依照省宪法自行组织省政府，实行省长民选，废督裁军，本省人治理本省事务。在省自治的基础上实行联省自治，由各省选派代表，组织联省会议，制定联省宪法。湖南是联省自治的先锋，经公民总投票通过了省宪；南方各省都宣布制宪自治。北京政府任命吴佩孚打败援助自治的湘军、川军，使自治转入低谷。孙中山开始支持自治，后来反对联治运动，认为，联省自治实际上是官治，联省自治派实际上欲借各省小军阀之力，以谋削弱中央政府之权能；转而致力于北伐统一和“以党治国”。国民党政府训政时期，颁布了一系列地方自治法令；抗战期间，将新县制与地方自治结合起来；在市、省设立参议院。曹成建的研究认为，南京政府的自治法令法规在很大程度上使孙中山的地方自治主张具体化、系统化。但国民政府未能实现由官办自治向民办自治的转化，这次规模宏大的地方自治运动成效甚微。

　　中华人民共和国成立之前，有过是否建立联邦制国家的讨论。中共七大在解决民族问题上的纲领是联邦制，在解决中央与地方关系问题上的纲领是地方自治。国共和谈时就地方自治的范围进行了讨论，最后决定在县市一级实行县长民选。但1949年9月制定《中国人民政治协商会议共同纲领》最终决定，在解决民族问题上用民族区域自治取代联邦制，在解决中央与地方关系问题上以民主集中制取代地方自治。

　　民族区域自治的自治效果如何呢？从法理上说，我国的民族自治区域拥有很大的自治权。在组织设置上，《中华人民共和国民族区域自治法》规定，民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。但实践中，民族区域自治单位的行政首长的选举受上一级政府的干预，而且“党管干部”“下管两级”的原则在民族自治区域没有例外；党委领导下的行政首长负责制在民族自治单位也没有例外。而且民族自治区域一般是经济落后地区，财政不能自给，依靠中央财政的转移支付或上一级财政补助，财政自治受到限制。在财权和人事权受制约条件下的自治，只能是有限的自治。实际上，中国的民族区域自治主要不是体现在自治上，而主要体现在政府对少数民族的扶持、帮助、照顾上，体现为财政的支持、政策的倾斜，给予少数民族及其地区优惠，以此来对社会进行政治整合。

　　再说1980年代以来推行的村民自治，国家推动村民自治的决心很大。徐勇认为，公社体制废除后的村民自治制度，其实质是党支持农民当家做主，并将分散的农民吸纳到国家体制中来，达到国家治理与村民自我管理的协调，从而推进中国社会主义民主政治的发展。村民自治的产生是历史的必然。历时近30年，村民自治已成为中国社区自治的一项典范性制度。笔者认为，它的最大历史功绩在于培养了民众的民主素质，实现了孙中山设想的“训政”目的。但是村民自治的自治性受到很多挑战。事实上，大多数村委会承担政府委托事项多于本村自治事项；如果委托事项与村民利益冲突时，村委会就会以政府意志压制村民意志。因此，有的学者认为，国家、政府权力对村庄的渗透不会改变，村民自治的效果就受影响。村民自治只是国家动用村民和村民会议的力量来限制村干部对权力的滥用。

　　因此，在政府推动的自治中，不管是民族区域自治还是村民自治，自治都是有限的。为保证统一的局面，我们强调集中和控制多一些，强调民主和自治少一些。

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