李强：后全能体制下现代国家的构建(2)

　　四、全能主义国家的组织特征

　　施密特对全能主义国家的分析有助于理解我国改革前的政治结构。从国家理论的角度言，这种政治结构是全能主义的(totalism)。它的特征是，国家通过意识形态、组织结构以及有效的干部队伍实现了对社会生活所有方面的渗透与组织。这种渗透的过程也许是现代化中不可或缺的政治动员过程。建国之后政治动员程度之高，效果之彰，是近代历史上所有政治运动与政治制度所无法比拟的。

　　如果从组织结构的角度来说，改革前的制度可以简单化地概括为：它是以单位制为细胞的、以纵向组织为中介的、高度中央集权的体制。单位制是整个社会的细胞，在单位之上，是以层层行政区划为中介的各级组织，而中央则是纵向组织的最高层。就我们目前讨论的问题而言，这种组织体制至少有以下几方面的特征值得注意：第一，整个组织是高度中央集权的，从某种意义上来说，从省、地、县区、乡镇到单位的领导机构都是中央政府的派出或延伸机构，其主要职能是贯彻中央的方针政策;第二，从单位到中央，所有层次的组织在结构上是同质的。单位是一个国家的缩影，它是一个集政治、经济、安全、福利所有职能为一身的组织，乡、县、地、省在结构上亦具有相同特征。如果用公共选择理论来表述的话，我们可以这样说，单位以及各级政府一身兼具两方面的职能，一方面，它们是公共物品的提供者，承担相当程度的社会组织、管理以及意识形态传播的功能，是社会与政治控制的组织者。另一方面，它们又是非公共物品的提供者。除政府机构本身的单位外，绝大部分单位都是某种产品或服务的提供者。

　　这种制度的特点之一是以行政区划分割了整个社会。社会组织结构成一种蜂窝式状态。[28]单位组织以及各级行政组织象蜂窝壁一样将社会分割为互不沟通的部分。每一个单位或行政组织尽管在理论上只是整个制度的组成部分，但它在实际上却是一个相当自足的团体。单位或行政组织与其成员的关系类似家庭及其成员之间的关系。人、财、物首先是单位或行政组织的私产，然后才在抽象意义上是整个国家的公产。

　　这种制度的一个突出特征是，由于不存在功能的分殊，仅仅存在地域的分殊，整个社会不复存在一个独立的、以履行国家职能为己任的专门机构。当然，从另一角度看，整个社会也不存在专门私人性的领域。国家与社会达到高度的统一。

　　应该说，在改革开放前，人们在全能主义状态下感觉到的并不是施密特所描述的那种国家的缺位，而是整个社会的政治化与国家化。由于从单位到中央，层层机构的主要目标是社会控制，整个社会的所有机构、所有人都以政治为职业、以履行国家职能为目标。在这个意义上，国家的权力达到顶峰。

　　五、后全能主义社会的国家

　　全能主义国家这种独特的特征使全能主义国家在向后全能主义体制过渡中面临一些独特的制度性问题。

　　后全能主义状态可能表现为不同的形式。西方学术界最近对苏联与东欧后全能主义状态下的国家状况有过一些分析。其中有几个概念对我们目前讨论的问题具有启迪意义。第一个概念是Piroska Nagy所谓的“国家的熔化”(即国家制度随着苏联的解体而逐步弱化，甚至接近解体。[29]第二概念是重新“封建化”(feudalization)，描述前苏联与东欧国家在国家制度方面重新出现中世纪封建化的特征。[30]第三个概念是公共权力的私有化，指的是本应属于公共权力的内容由非公共机构行使。[31]

　　国家的解体是后全能主义状态的一种极端形式。如果从理想类型的角度来分析，苏联解体是一种独特的由国家解体而引发社会解体的例子。这种例子在世界历史上似乎尚无先例。在传统政治中，政府更替、甚至国家由于外敌入侵而解体的例子并不鲜见，但政府的解体、甚至国家的解体一般不会造成社会的解体，不会造成社会秩序的总崩溃。

　　现成的例子是传统中国社会。传统中国社会虽然不存在严格意义上的市民社会，但由于国家渗透社会的能力有限，许多社会的规则与秩序是由非国家组织提供的，如乡村的宗族结构等。因此，往往有这样的情形，在不存在中央权威的情形下，甚至在长期内战条件下，整个社会尚不至于堕落为完全的无政府状态。除国家之外的社会机构在维系社会的统一性方面扮演重要的角色，尽管这种秩序是一种不稳定的、缺乏普遍性的秩序。

　　但在后全能主义社会，问题就可能变得十分严重。以前苏联为例，由于苏联解体前政治制度的特征是全能国家，即以国家及其各级基层组织作为组织社会的唯一力量。任何其他社会力量，诸如宗教、家族、行业与地域组织等，都没有合法存在的权利，因而都没有号召乃至组织社会的力量。因此，一旦国家出现危机，整个社会全然不存在任何可以维系秩序的力量。如果说政治权威的丧失在任何社会都会造成无政府状态，造成社会混乱的话，那么在全能政治的社会，政治权威的丧失所造成的社会混乱将是任何其他社会都无法比拟的。而且，十分可能的是，这种无序状态恐怕在相当时间内无法克服。原因在于，由于国家在相当长时间摧残各种社会机制，社会在短期内很难生长出提供秩序的力量。

　　中国由于较早地实施自上而下的渐进改革，基本社会、经济、政治状况与前苏联不可同日而语，中国并未出现前苏联那种类型的国家解体。但“重新封建化“与“公共权威的私有化”这两个概念对于理解我国后全能主义社会下的国家问题有一定启迪意义。改革开放之后，我国尽管在转变政府职能以及市民社会重建方面有重大发展，但全能主义时期形成的基本政治与组织框架仍然存在，国家控制社会与经济的状况并未发生根本变化，以单位制为细胞的、以纵向组织为中介的、高度中央集权的体制依然存在。

　　后全能主义与全能主义时期相比较最大的改变是单位以及各级政府机构的行为方式发生了变化。这些组织不再以社会控制作为自己的主要职能。随着市场机制的引入以及利益主体多元化的发展，单位以及国家的各级组织便愈来愈以追求自身经济利益为导向，而将为社会提供公共产品降到次要甚至从属的地位。[32]

　　这样，中国政治就产生了一种颇具悖论性的情形：尽管国家机构作为一个无所不在的庞然大物依然存在，但这些机构已经不再履行、或不完全履行“国家”的职能。全能主义国家的层层职能机构正在演变为追求各自利益的行为主体。“国家”的各级机构就愈来愈将“国家”的职能即提供公共产品的职能——作为业余职能，社会不存在一套专门以提供公共产品为目的的机构。

　　六、后全能主义社会的国家构建

　　在这种状况下，中国政治改革面临的一项重大任务就是构建现代国家，其中最重要的是重新构建专门履行国家职能的、以分殊与有限政府为原则的国家机构。笔者在最近的一篇文章中曾谈及，在中国的环境下构建现代国家必须面临双重任务，即在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力，在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力，或者，换句话说，在解构全能主义国家?de-totalization　的同时，实现现代国家构建(state building)。这种集解构与构建双重任务为一体的情形似乎是在世界历史上仅见的。[33]

　　从理论的角度言，这种集解构与构建为一体的国家构建过程至少涉及以下方面：

　　第一，政府职能的转化。在最近二十年来政府职能转化的基础上，进一步剥离政府的非国家职能，使政府成为单纯行使公共权威、提供公共产品的机构。政府行使公共权威的资金依赖公共财政的支持。政府机构本身从各自具有相对利益的“单位”转化为单纯的政府职能机构。通过这些举措，从体制的角度消除政府机构追求自身利益、而非公共利益的动因。

　　第二，单位职能的转化。深化企业与事业单位的改革，进一步剥离单位提供公共产品的职能，使单位转变为单纯的经济或社会实体，不再承担全能主义政治基层组织的职能。

　　第三，这两方面的剥离必然涉及全能主义政党向执政党转变的问题。全能主义政党与执政党的根本区别在于，前者是融合于全能主义社会每一个细胞的政党，后者是在国家职能与社会职能分离之后掌握政权的政党。二者在活动范围、组织原则等方面有相当明显的差别。当然，这是一个相当复杂的理论与实践问题，在这里无法展开讨论。

　　这几方面改革的实质是通过形形色色的剥离，构建一个以提供公共产品为职责、依赖公共财政的公共权威机构。这一机构具有相对的独立性与自主性。这就是理想类型的现代国家。只有实现了现代国家的构建，才可能建立具有普遍意义的法律秩序，宪政、民主才可能有制度的前提。

　　(作者单位：北京大学政治学与行政管理系)

　　注释：

　　[1]关于新制度主义的简要综述，参见陈明明，“比较现代化、市民社会、新制度主义”，《战略与管理》，2001年第4期;关于国家能力问题的讨论，参见王绍光、胡鞍钢，《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993，以及围绕该报告的讨论文章，如张曙光，“国家能力与制度变革和社会转型”，《中国书评》，1995年1月;杨大利等在《二十一世纪》1994年2月的评论文章，李强，“国家能力与国家权力的悖论”《中国书评》，1998年2月;关于“国家建设”或“国家构建”的讨论，参见李强，“自由主义与现代国家”，陈祖为等编，《政治理论在中国》，香港：牛津大学出版社，2001，郑永年，“政治改革与中国国家建设”，《战略与管理》，2001年第二期。

　　[2]“后全能主义”的提法借用了萧功秦“后全能体制与21世纪中国的政治发展”，《战略与管理》，2000年第六期，1-8页。

　　[3]Otto Gierke, Political Theories of the Middle Age, translated into English by F.W. Maitland, Cambridge University Press, 1996, p. 87.

　　[4]参阅，John A. Hall & G. John Ikenberry, The State, University of Minnesota Press, 1989, pp. 1-2.

　　[5]Norbert Elias, The Civilizing Process (德文版，1939)，引自，Norbert elias, On Civilization, Power, and Knoledge, ed., by Stephen Mennell & John Goudsblom, the University of Chicago press, 1998, p. 139.

　　[6]埃利亚斯，《文明的进程》(II)，三联书店，1999，129页。译文在引用时参照了英文译本，个别术语稍有改动。

　　[7]Mancur Olson, Power and Prosperity, New York: Basic Books, 2000, pp. 10-11.

　　[8]Carl Schmitt, The Concept of the Political, translated by George Schwab, Rutgers University Press, 1976, p. 46.

　　[9]转引自Michael Mann, State, War and Capitalism, Blackwell, 1988, p. 76.

　　[10]同上。

　　[11]参见拙作，“传统中国社会政治与现代资本主义”，《社会学研究》，1998年第三期。

　　[12]王绍光、胡鞍钢，《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993。

　　[13]Karl Polanyi, The Great Transformation: the Political and Economic Origins of Our Time, 1944, p. 38.

　　[14]Douglass C. North, Exploration in Economic History, 1979, vol. 1, p. 249.

　　[15]Mancur Olson, Power and Prosperity, New York: Basic Books, 2000, p. x.

　　[16]Robin Cantor et al, Making Market: An Interdiciplinary Perspective on Economic Exchange， London: Greenwood Press, 1992, pp. 12-15.

　　[17]亚当·斯密，《国民财富的性质和原因的研究》(上册)，郭大力、王亚南译，商务印书馆，1972版，页87-88。

　　[18]同上，下册，第254页。

　　[19]同上，第272页。

　　[20]同上，第284页。

　　[21]参见，Stanislav Andreski ed., Herbert Spencer, London: Nelson, 1971, pp. 109-110.

　　[22]埃利亚斯，《文明的进程》(II)，第118页。

　　[23]Carl J. Friedrich, Constitutional Government and Democracy, revised edition, Boston: Ginn & Co., 1950, p. 45.

　　[24]参见，Carl Schmitt, The Concept of the Political, pp. 22-3; Renato Cristi, Carl Schmitt and Authoritarian Liberalism, University of Wales Press, 1998, pp. 184-186.

　　[25]Carl J. Friedrich, Constitutional Government and Democracy, revised edition, Boston: Ginn & Co., 1950, p. 22.

　　[26]Renato Cristi, Carl Schmitt and Authoritarian Liberalism, p. 190.

　　[27]同上，182页。

　　[28]关于蜂窝式结构，笔者借用了 Vivienne Shue 在 The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic (Stanford University Press, 1988)中的概念。但 Sue关注的重点是这种制度的运作程序，而笔者则试图从制度主义的视角分析其结构。

　　[29]Piroska Nagy, The Meltdown of the Russian State: the Deformation and Collapse of the State in Russia, Cheltenham (UK): Edward Elgar, 2000.

　　[30]Charles H. Fairbanks, Jr., “What Went Wrong in Russia? The Feudalization of the State,” Journal of Democracy, Vol. 10, No. 2, April, 1999.

　　[31]参见，Mancur Olson, Power and Prosperity, New York: Basic Books, p. xi..

　　[32]关于国家能力与国家权力之间的悖论，参见拙作“国家能力与国家权力的悖论”，香港：《中国书评》，1998年2月。

　　[33]参见李强，“自由主义与现代国家”，陈祖为等编，《政治理论在中国》，香港：牛津大学出版社，2001，第166页。

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