李强：后全能体制下现代国家的构建

中国自1978年以来的改革已经进入关键时期。一方面，二十多年的改革大大激发了个人的创造性，激发了经济的活力，中国经济取得了举世瞩目的成就。但另一方面，社会控制机制的弱化也逐步明显。市场经济正常运作所需要的秩序尚未建立。腐败、贿赂、走私、假冒伪劣商品泛滥、司法混乱、甚至黑社会猖獗，这些都在逐步削弱正常经济生活赖以运作的社会政治秩序。

　　对这种局面，国内学术界已有诸多讨论，并取得一定的理论成果。譬如，最近十多年来经济学、政治学与社会学关于新制度主义的讨论激发了人们对市场经济正常运作所需要的制度环境的关注，这些制度环境既包括正式的政治与法律制度，也包括道德、社会习俗等非正式搏弈规则。学术界关于国家能力问题的讨论引发了对国家能力问题的持续探索。最近，更有学者从国家构建的角度分析我国政治改革所面临的问题。[1]

　　笔者以为，“国家构建”的概念为理解中国目前的政治改革提供了一个十分有意义的视角。它可以帮助我们从理论上理解社会控制机制弱化的症结，并探索解决的途径。本文将尝试以这一视角探讨中国政治改革的一些问题。首先，本文将试图展示，现代社会的基本特征之一是现代国家的构建，现代国家是市场经济正常运作不可或缺的基本前提。进而，本文将运用全能主义与后全能主义的概念分析我国的国家特征以及它与现代国家的区别。[2]最后，本文将试图展示，我国面临的一个重要改革课题是在后全能主义状态下实现现代国家的构建。

　　一、现代国家的本质

　　为了探讨国家构建问题，首先有必要廓清国家的概念。在中文的语境下，国家至少有两方面的含义：第一，与英文中的country相近，指谓一种政治单位或政治实体，它是国际法中行为的主体。第二，与英文中的state相近，它特指不同于社会及其他组织机构的一套独特的制度(institutional)形式，这种制度在社会中履行某些特定的职能。国家构建所关注的是后一种意义上的国家。

　　就西方历史而言，国家作为一种制度是从15世纪开始出现的。这种新近出现的国家制度与古希腊、古罗马与中世纪的城邦、帝国或封建制度有重大区别。由于许多人将古代与中世纪的制度也称为“国家”，为了讨论问题的方便，我们将把15世纪以来形成的国家制度称为“现代国家”，所谓国家构建指的是现代国家构建。

　　可以毫不夸张地说，现代社会的本质特征之一就是现代国家的兴起。德国著名法学家吉尔克(Otto Gierke，1841-1921)曾将现代社会的特征简要地概括为个人自主权与国家主权的并存，并将这两点视为现代社会与传统社会的根本区别。[3]这就是说，在现代社会，一方面，个人从传统的家庭、家族、地域或宗教认同的阴影下独立出来，成为社会构成的基本单位，个人权利成为现代法律保护的主体对象。另一方面，“国家”作为一种制度从众多的社会控制制度(如封建的、宗教的等)中脱颖而出，成为现代社会的权力中心。

　　关于现代国家，韦伯的定义颇具权威性。根据韦伯，现代国家的特征是，第一，国家表现为一套制度或曰机构(institutions)?第二，国家以特定的领土为界域;第三，更为重要的是，国家垄断了合法使用暴力的权利。[4]

　　在韦伯理论的基础上，德国社会学家诺贝特·埃利亚斯(Norbert Elias，1897-1990)在《文明的进程》中十分细腻地概括了现代国家的特征，描述了西欧国家——特别是法国与英国——现代国家形成(state formation)的过程。关于现代国家的特征，埃利亚斯写道：

　　我们所谓的现代社会尤其是西方社会——是以相当程度的垄断为特征的。个人被剥夺了自由使用军事武器的权利，这一权利由不论何种形式的中央权威所保有。同理，对财产或个人收入征税的权力也集中在社会的中央权威手中。这样，流入这样权威的财政手段维持了它对军事力量的垄断，而后者反过来又维护了对税收的垄断。这两者没有主次之分，它们是同一垄断的两个方面。如果一方不存在，另一方会自动消失，尽管在有些时候，某一方面的垄断统治会比另一方面受到更强烈的动摇。[5]

　　埃利亚斯将现代国家概括为对合法使用暴力的权力的垄断与对税收的垄断，实在是精辟之论。然则，仅仅有这两项垄断，尚不足以构成完整的国家概念。完整意义上的现代国家还有另外一个特征，用埃利亚斯自己的话来说，这就是对权力与税收的垄断“从个别人手中逐渐过渡至越来越多的人的手中，最后变为作为整体的相互联系的人际网络职能，这是一个由相对的‘私人’垄断走向‘公共’垄断的阶段。”[6]

　　对于这项特征，美国著名经济学家奥尔森的新著《权力与繁荣》中有颇为精彩的讨论。当然，奥尔森的兴趣与埃利亚斯不同。他的目的不是对国家的兴起进行历史的考察，而是对国家的逻辑进行理论分析。为了理解国家的本质，奥尔森将国家政权与土匪或黑社会进行比较。他认为，最初的国家起源于土匪。当一组土匪对一片领土有了稳定而长期的控制时，换句话说，当他们垄断了在这一领域“使用暴力”的权力时，他们就可能有某种利益冲动，将随意的抢劫、偷窃改变为以某种固定方式的掠取，这种掠取通常采取税收的形式。为了长期而稳定地获得收益，“一个有足够力量控制与保护一块领土的土匪就会有强烈的兴趣定居下来，穿起王袍，成为一个提供公共产品的独裁者。”[7]这样，在奥尔森看来，开始提供公共产品是土匪转变为国家统治者的关键一步。

　　如果将韦伯、埃利亚斯以及奥尔森的概念结合在一起，似乎可以概括出现代国家的基本特征。

　　第一，现代国家体现为在特定领土上存在一套独特的机构，这一机构垄断了合法使用暴力的权利。德国政治学家卡尔·施密特用一种颇为极端的说法将这种权力表述为“杀人”的权力。[8]这种说法乍一看十分荒唐、专断，但深入思考，就会发现他是以一种极端的方式表达现代国家的特征。所谓使用暴力，无非是用强制的方式强迫个人或群体按照某种方式行为，而不按照其他方式行为。法律体现的是暴力的运用。直到最近，在相当多的国家里，违反法律的最高代价是被依法处死。国家对外使用暴力的目的也是用杀人的方式强迫另一个群体按照某种方式行为。

　　国家垄断合法使用暴力权力这一特征是现代国家与传统国家的根本区别之一。在西方中世纪，合法使用暴力的权力分散于不同的机构、人员手中。譬如，领主及其封臣都在不同程度上拥有使用暴力的权力;教会有宗教裁判庭，有时某些行会有自己的规则，自己的处罚机制。在传统中国，家族、行会、地方势力都在不同程度上拥有合法使用暴力的权力。西方社会走出中世纪、迈向现代化的过程是一个韦伯称之为逐步理性化的过程。理性化过程在政治上主要体现为理性的、法理的权威的兴起。在这一过程中，传统的家族、宗法、地域、宗教权威逐步丧失了对合法使用暴力的权力的垄断。一种超地域、宗法、宗教的国家机构垄断了制定规则与强制性实施规则的权力。

　　国家对合法使用暴力的垄断是在特定的领土上建立具有普遍性特征的法律秩序的基础。在传统社会，譬如在传统中国，尽管在理论上说，“普天之下，莫非王土，率土之宾，莫非王臣”，但在事实上，由于国家对合法使用暴力权力垄断的有限，法律的实施并不具有普遍性。在欧洲，直到近代民族国家构建完成之前，统治权力分散化的特征远远超过中国。我们所熟悉的德国统一之前的历史便是这方面的例子。德国在统一之前，邦国林立，关税多如牛毛，缺乏统一的、具有普遍性的法律，严重影响现代资本主义经济的发展。惟其如此，建立一个统一的、具有普遍性的现代国家制度是十九世纪以后德国思想家们经久不衰的主题。

　　第二，现代国家对使用暴力权力的垄断是以它对税收权的垄断联系在一起的。通过垄断税收建立公共财政以满足国家的财政需求。这是现代国家特征的第二个重要方面。法国思想家布丹很早就强调公共财政对于国家运作的决定性意义，并形象地将公共财政比作国家的神经。[9]经济学家熊彼特甚至将公共财政作为理解一个社会的起点。他写道：“公共财政是考察社会的最好起点。……一个民族的精神、文化水平、社会结构、其政策所导向的行为——所有这些以及其他内容都明明白白写在它的财政史中。”[10]韦伯在研究传统中国政治时，强调中央财政能力的不足是造成传统中国国家能力极为有限的根本原因。[11]在很大程度上，这也是中国近代现代化进程步履蹒跚的重要原因之一。正是基于这一视角，黄仁宇先生曾断言，整部中国的历史可以通过税收这一视角来理解。最近若干年来，国内学术界对我国改革开放以来国家汲取税收的能力有许多富有成果的讨论。其中最重要的是王绍光等学者对国家汲取能力的研究。[12]

　　第三，国家垄断合法使用暴力的权力与税收的权力，目的不在于为国家机构自身或国家机构的成员谋求福利，而在于为一国的人民提供“公共产品”。这种公共产品至少包括对内提供服务与秩序，对外提供安全保障两方面。这一特征也就是奥尔森所谓的国家政权与土匪或黑社会区别的根本。当然，保障公共权力以提供公共产品为职责是所有社会政治理论关注的永恒主题。诸多原因可能导致公共权力以追求私人利益而非提供公共产品为目标，譬如公共权力的行使者腐败堕落，以公共权力作为追求私利的手段，从而导致国家权力的弱化。但我们目前讨论的重点并不是公共权力行使者个人的行为方式问题。就国家构建问题而言，我们所关注的重点是从制度设置的目标看，国家权力机构的职能是单纯以提供公共产品为职责，还是同时兼具谋求机构自身福利的职能。这涉及我们下文将要提到的国家的自主性问题，也涉及国家权力的公共性问题。

　　当然，这里所描述的现代国家是韦伯所谓的“理想类型”的现代国家。事实上，没有任何国家能够完全实现理想类型的现代国家。即以美国为例，尽管美国是一个理性化程度相当高的国家，但美国社会仍然保留了某些前现代的特征。譬如，直到今天，美国公民仍然有拥有枪支的权利。在这个意义上，国家并未垄断合法使用暴力的权力。

　　二、现代国家与社会经济发展

　　当人们对市场经济所需要的制度条件淡忘得较为长久之后，就逐渐以为市场经济完全是一种自我调节的机制了。理论家开始强调自发秩序的可能性与合理性，声称理性的个人通过博弈或重复博弈可以构建理性制度。正是在这种知识背景下，西方新自由主义学者在为前苏联设计改革方案时，罔顾市场经济与市民社会发展所需要的政治与法律环境，天真地以为只要消除国家的控制与干预就会自然而然地导致市场经济，结果使前苏联的改革弊端丛生。前苏联改革也许并不意味着市场经济的失败，但它确实展示了，在缺乏必要的政治与法律条件下推行市场经济是行不通的。

　　当然，也有人在普遍的淡忘中保持一份清醒。经济史专家波拉尼在其著作《大转变》中描述英国都铎王朝时期市场经济的兴起时指出，市场经济不是自发、自然形成的，而是人为创造的。市场经济的产生必须以某种独特的政治、法律制度为前提。他指出，“我们决不能假定市场规律会自动发挥作用，除非能够表明预先存在一个自我调节的市场。只有当市场经济的制度条件(institutional setting)存在的前提下，市场规律才具有相关性。”波拉尼以一种嘲讽的口气写道，都铎时期英格兰的政治家们并未遗忘这一常识，但后来的经济学家们却把市场经济的存在作为理所当然、不需要任何先决条件的现象。[13]

　　最近二十多年来经久不衰的新制度主义经济学、政治学、社会学对现代市场经济的制度条件作出了更深入的研究。诺斯在这方面的贡献已经受到国内学术界的广泛关注。诺斯尤其强调国家与现代经济的关系。他注意到：“创造一个国家是经济增长的必要条件。但另一方面，国家也是人为的经济衰退的渊源。”[14]诺斯学术努力的核心可以归结为探索能够为市场经济运作提供条件的国家模式。与诺斯相似，奥尔森在《权力与繁荣》中将经济繁荣的条件概括为一种特定的国家。这种国家的特征是，它有足够强大的权力来保护产权、保障契约的实施，但又受到特定的限制，使它无法以自身的行动剥夺个人的产权。奥尔森将这种政府称为“市场促进型政府”。[15]奥尔森这里所描述的政府只有在现代国家中才可能出现。

　　与新制度主义经济学相关，最近出版的Robin Cantor等学者的著作从多重学科的视角详细分析了市场经济所需要的条件。作者愤愤不平地批评西方主流发展经济学家致力于倡导发展中国家模仿西方成熟市场经济国家的做法，“却罔顾构建支持市场经济运作的制度性基础设施。”作者批评这些学者把工业化国家市场经济运作的制度条件作为一种理所当然的存在。在详尽研究的基础上，作者列举了市场经济运作所需的14项条件。除了一些技术性条件外，这些条件可以概括为三类：第一，现代国家，提供市场经济所需要的法律条件，保护产权，制定规范。第二，宗教、文化所提供的“信任”。第三，市民社会，尤其是规范各种群体行为的行会、中介机构。[16]在这三方面中，最重要的是国家。市场经济正常运作固然需要道德与信任，良好的道德风俗能够减少交易成本，但只有国家的强制力量能够提供市场经济的最基本条件，如对产权的保护、对契约的保障等。

　　所有这些新的理论与分析都不断提醒人们不要忘记市场经济理论的奠基人亚当·斯密关于国家重要性的经典阐述。斯密有关市场作为“看不见的手”调节经济以及政府扮演守夜人角色的观点已深入人心，但人们不应忘记，在斯密那里，“看不见的手”只是在特定条件下才可能起到调节资源配置的作用，其中最重要的条件是国家以法律的方式保护人们的财产权利。斯密举出中国经济发展缓慢的主要原因事是，中国的法律不能有效地保障人们的财产权利，不能保障契约的严格履行。[17]

　　为了保障“看不见的手”能够正常地发挥作用，斯密在《国富论》中专门论述了国家必须履行的若干职能。其中包括，第一，国防的职能，“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略。”[18]第二，司法的职能，“为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构。”[19]第三，“建立并维持某些公共机关和公共工程。这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质说，设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持。”[20]

　　三、现代国家：分殊与自主

　　并不是所有类型的国家都能够为市场经济的发展提供政治与法律条件，成为奥尔森所谓的“市场促进型国家”。

　　什么样的国家能够满足这种要求呢?根据西方一些社会学理论的研究成果，这样的国家必须建立在社会分殊(differentiation)的基础上，并在社会分殊过程中产生了专门垄断暴力的机构与人员，这些机构与人员将自己的职能限制在十分有限的领域。

　　最早注意到社会分殊在现代化过程中的重要性的是赫伯特·斯宾塞。斯宾塞将社会的分殊视为现代社会与传统社会的主要区别。他认为，现代社会的分殊体现在两方面，其一是结构的分殊，社会分工产生了不同的行业、不同的社会部分(parts);其二是功能的分殊，社会各部分承担不同的功能。在斯宾塞看来，现代社会的特征之一是，一方面，社会结构与功能分殊高度发展，另一方面，社会在分殊的基础上高度整合(integration)。[21]

　　斯宾塞的社会分殊理论在埃利亚斯那里得到更进一步的阐释。埃利亚斯直接将分殊的观念运用于解释现代国家问题。他指出，现代国家对暴力的垄断依赖于高度的社会分殊，一部分人开始专门作为“垄断暴力”的力量。“只有随着这种中央政权和专门的统治机构持久的独占的形成，统治单位才具有‘国家’的性质。”[22]与斯宾塞类似，埃利亚斯也指出现代社会的一个颇具悖论意义的现象：社会分殊程度愈高，分工愈细，国家对暴力的垄断程度就会愈高。

　　为什么分殊问题会受到如此重视?德国政治学家、法学家卡尔·弗里德里希的分析或许可以帮助我们解开谜团。弗里德里希指出，现代政治学、法学的一个基本共识是，以功能分殊原则建立的政府优于以地域分殊原则建立的政府。[23]斯宾塞与埃利亚斯国家理论的核心在于，传统社会的权威机制以地域为基础，而现代社会的特征则是专业与行业的功能分殊。现代国家的特征就是在功能分殊的基础上，由专门的机构与人员履行国家的职能。

　　由于现代国家建立在分殊基础上，其职能必然是有限的。有限职能构成现代国家“自主性”的前提与基础。国家自主性是许多强调国家重要性的理论家必然关注的问题。“自主性”意味着国家有超越社会的权力，国家代表公共利益、公共意志，超越各种个人与群体利益之上。用黑格尔的术语来表述的话，市民社会反映的是特殊性，是不同个人与团体的特殊利益，而国家则代表一种普遍性，反映普遍的利益与意志。

　　国家保持自主性的前提之一是国家与社会的分离。在理论上存在一种可能性，国家权力如果过分膨胀，过多地侵入社会领域，乃至消除了与社会之间的界限，国家的自主性就会受到影响。对这一问题，德国政治学家、法学家卡尔·施密特的观点颇有启发。

　　施密特在魏玛共和国期间目睹国家的混乱、民生的凋敝、社会的动荡，倡导建立一个强有力的国家，以实现健康的经济(a strong state and sound economy)。不过，施密特敏锐地注意到，强有力的国家不等于权力宽泛的国家。为了从理论上探索强国家的特征，施密特把从文艺复兴以来的国家划分为三种类型，第一是17世纪的绝对主义国家。第二是自由主义的中立国家，国家在社会传统中保持中立地位，任凭社会各种团体之间在竞争与冲突中寻求平衡。第三种国家是随着福利国家的发展，逐步形成所谓全能国家(total state)。[24]

　　施密特对全能国家的分析颇有价值。他明确认识到，全能国家的特征在于，国家权力无限扩大，并最终完全控制了社会。“这将导致国家与社会合二为一。在这种状态下，所有事情至少在潜在意义上都是政治的。国家因此便无法声称其独特的政治特征了。”[25]

　　施密特认为，国家存活的基本条件是国家与市民社会维持明确的区分。一旦这一区分不复存在，一旦国家干预的范围超出“政治”领域，不再处理纯粹的政治问题，而是侵入社会生活的所有方面，国家的自主性与独立性就会消失，这将导致一种弱国家。施密特坚信，国家涉足的领域愈广，国家本身的有效性便愈差。[26]施密特甚至认为，如果国家与市民社会的二元对立由于全能主义国家的出现而打破，其最终结果必然导致国家的消亡。[27]

　　从施密特的分析中，我们可以归纳出全能主义国家的悖论。全能主义国家的一个基本特征是不存在“独立”“自主”的国家，即不存在一个专门垄断合法使用暴力权力、为社会提供公共产品的机构。在理想类型的意义上，全能主义状态与无政府主义者所追求的无政府状态有惊人的相似之处：即二者都不存在独立的国家。这是一个充满悖论意义的现象：无政府主义的理想国家是国家的消亡与社会的自我调节;全能主义的实践是社会的消失与国家的无所不在。从无政府状态到全能主义状态之间的逻辑路径恐怕只能借用黑格尔否定之否定的概念才能表述清楚：无政府状态是一个不存在国家与社会区分的圆圈，其他各种类型的国家制度——从自由主义国家到权威主义国家——都是以某种程度的国家社会二分法作为基础的，即以某种程度的国家自主性作为前提的。全能主义国家又是一个完美的圆圈，是在更高层次上的圆圈。在这里，国家的无所不在取代了国家与社会的二分法，取代了自主的国家。

(责编：RXX)