腐败是一种社会病态，指的是利用手中的权力谋取个人或集团私利，也就是人们通常所说的“以权谋私”。由于腐败的存在，中国几千年的王朝统治未能走出“兴盛--衰败--衰亡”的怪圈。今天，腐败仍然深深嵌入在中国社会的肌肤之中。把腐败现象归之为封建文化遗害或资本主义观念的侵蚀是肤浅的。几十年对传统的批判并没有制造出更多的廉洁政府官员，中国即便是在最闭关自守的时候也未能摆脱腐败之劫。也许有人会说，任何社会都难以避免腐败，因为权力导致腐败，而现代社会无法脱离权力而存在。但是，如果我们能够充分把握腐败的表现方式、形成路径、及其借以生存的特定环境，那么，我们就有可能采取相应的措施，以期达到控制甚至防范腐败的目的。

一个值得注意的现象是，自30多年前实施改革开放以来，腐败现象似乎随着改革和市场化的深化而不断发展。人们甚至称之为“越反越腐”。这是为什么？显然，改革与腐败，两者没有因果关系。没有改革，腐败依然存在。但是，改革以来出现的形形色色的新的腐败现象和特征却与市场改革本身有着千丝万缕的联系。确切地说，是市场化改革中政策的发展变化影响着腐败者的行为方式和腐败的表现特征。例如，在改革早期由计划经济向市场经济推进过程中出现“双轨制”时，“官商”、“官倒”现象十分活跃。官与商的双重错位，官与商的特殊联姻，造成社会分配天平的人为倾斜，市场经济调节机制的严重扭曲。又如，当改革提出权力下放，企业自主时，下放的权力不仅成为部门主管官员手中的尚方宝剑，也成为谋取私利的资本。分权的结果并没有使权力的性质和功能发生变化，而权力的“含金量” 更没有因此而减少。由此，笔者提出一个新的命题，称之为“腐败的非制度根源”。 即便在较好的制度设计下，腐败也会依附于某些特定政策环境生存发展。我们以政府采购为例，通过对腐败与市场竞争之间关系的分析，对此加以说明。

改革--市场--腐败

市场竞争和腐败之间的关系一直在学术界受到广泛关注。西方学界的一些研究表明，腐败与市场发展之间呈负相关。也即，与建立起行之有效的市场机制及奉行政府极少干预经济的国家相比，在市场化不发达甚至阻碍市场竞争的国家中，腐败往往更为猖獗盛行。在理论上，这一看法是正确的。因为竞争是作为权力的直接对立面而存在的。平等与公正是市场竞争的灵魂。然而，中国改革开放以来市场发展的实践似乎恰恰与之相反。市场竞争与腐败之间的关系显然较之传统的理解更为复杂、微妙。

为了突破使国家经济长期停滞不前的僵化的计划经济体制，中国在30多年前开始引入市场机制。以市场为导向的改革为中国带来了举世瞩目的经济增长，使其经济表现跻身于世界前茅。然而，与高速发展的经济并驾齐驱的是日益严重的腐败问题。在改革初期，政府担心的仅是小股“不正之风”。但是，时至今天，腐败已成为一个全方位的社会危机，直接危害国家经济的有序发展，危及党和国家的命运。一些有关腐败严重性的事实显而易见：涉嫌腐败的党政干部数量持续攀升；腐败分子的贪欲不断增大并大量吞嗜国库；官商勾结日渐密切；腐败由个人的隐蔽行为发展为集体“合谋”、“串谋”；腐败潜伏期比以前更长，意味着对腐败的侦破难度加大。如此等等。

不得不承认，腐败已在市场化不断深化的条件下得以生存并且继续发展。那么，它的存活机制是什么？这里可以引入新制度理论的一个重要概念框架来加以解释，即正式规则与非正式规则的交互作用。在新制度主义理论学派的一些学者看来，规则的形成可以有两个主要途径。一是通过正式而合法的规则制定过程，二是通过社会实际生活而形成非正式的常规性的行为模式。如斯科格所指出，由于正式规则不可能为所有可能发生的情况做出具体的界定, 那么，当所有（或大部分）人都发现某种行为方式会使他们受益（只要别人也这么做）的时候，这种出自惯常的行为模式就有可能发展为非正式规则而左右人的行为。它们之所以被视为“非正式”，因为它们是在国家所界定的正式制度框架之外发生效用，尽管不成文，却被广泛接受甚至在更大程度上规范社会关系和社会行为。

正式规则和非正式规则之间的关系是多层面的而不是单一维度的。它们以多种方式并存并相互作用。其一，它们可以相互依附，互为补充，与正式规则相一致的非正式规则可以为前者营造良好的“制度环境”，强化正式规则的法律效力。其二，它们也可以独立于另一方单独存在和发展。两者不一定是彼此互补或相辅相成的。非正式规则的存在，甚至有可能为正式规则的实施带来一定的麻烦。其三，更令人担忧的是，当非正式规则不遵循正式规则的时候，它们可能会自然而然地发展，乃至否定并取代正式规则而成为主导社会行为的主流模式。在这种情况下，正式规则便成为一纸空文。

对于第三种情况所作的最好描述是诺贝尔奖得主、世界著名公共政策学者奥斯特罗姆提出的“形式规则”和“实用规则”这两个概念的区分。她指出，许多规则拥有规则的形式，却不作用于行为，它们是形式上的规则而非实际运用中的规则。尽管非正式规则通过非官方渠道自发生成，但其不但能与正式规则共存，而且还可能取代后者，在实际生活中实际支配人们的行为方式。这也就是通常所说的“潜规则”。

然而，仅仅认识到非正式规则的“自发性”和“多发性”以及取代正式规则的“可能性”是不够的。我们需要进一步探究促成非正式规则取代正式规则的过程、渠道和机制。非正式规则有迹可循。行为者的逻辑源自于其面对的特定环境，以及在这种环境下所作的理性选择。在中国的政府采购领域中，腐败是市场竞争制度“失范”的产物，种种非正式规则直接影响正式规则的运作：干扰其有效实施，扭曲，更改，并最终取而代之。

政府采购的廉政建设之路

政府采购是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。自中国开展市场化改革以来，招投标一直被视作是促进企业竞争、建立市场机制，以及促进廉政建设的重要途径。从1980年代起，中国政府放松了对工程建设的管制，开始将招投标机制引入建筑行业。例如，1980年，为了促进建筑企业之间的竞争，国务院颁布了《关于开展和保护社会主义竞赛暂行规定》，该规定要求通过招投标流程，展开企业之间的竞争，来决定生产建设项目和经营项目的建筑商。这是中国开展招投标活动的最初尝试。随后，招投标活动开始在政府采购领域广泛运用。例如，上海在1990年代开始试点公车维修和医疗机构建筑工程的招投标；深圳在其招投标暂行办法中具体规定了几种招标方式及其适用条件。江苏、河北、辽宁等地也相继制定政府采购的地方性法规，来规范政府采购中的招投标等工作。

1990年代以招投标为主要内容的政府采购尝试，在多个省市收到了良好的效果。在试点省市的暂行法规基础上，中国于2000年和2003年相继出台了《招投标法》以及《政府采购法》，在国家层面和正式法理上进一步规范了政府采购活动。《招投标法》详细规定了招投标的原则、范围、招标方式以及流程；而《政府采购法》进一步明确了政府采购相关主体的权利和义务，不同的项目所适用的采购方式和程序，质疑和投诉办法，以及相关部门的监督责任。正式法律的确立进一步推动了政府采购工作在全国范围内的开展。《政府采购法》实施至今，中国的政府采购规模和范围都迅速扩大。财政部公布的数据显示，中国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2012年的11332亿元。采购范围也在逐年扩大，目前包括货物类（计算机和软件、办公设备和电器、家具、车辆等）、服务类（车辆维护保险和加油、合同能源管理、印刷、会议、工程监理、物业管理等）以及工程类（装修工程、拆除工程、修缮工程等）。

中国在政府采购领域积极探索市场机制的同时，也致力于通过政府采购的一系列制度推动廉政建设。《政府采购法》和《招投标法》都在第一章明确了廉政原则，包括公开、公平、公正、诚实、守信等；也明文禁止诸如行贿受贿等腐败行为。建立起官方网站提高政府采购的透明度，也通过实施采购预算和国库直接支付制度确保采购资金的合法使用，并且由行业主管部门、纪委、财政部门等机关联合监督采购流程，还有专业审计机构进行事后审查。此外，各省市还建立起专家库，其意义不仅包括保证评标的公正性和专业性，还有通过专家的权威评判来优选供应商、减少政府官员自由裁量权的目的。由此可见，预防腐败是中国建立政府采购的重要初衷之一。

正式规则与非正式规则间的博弈

从表面上看，中国政府采购有相当完善的制度和规则。但是，自实施政府采购以来，该领域就有层出不穷的问题，包括政府官员的违规操作（如拆分项目规避招投标），以及相关人员收受企业回扣等以权谋私行为。近几年来，违规和腐败行为不但没有得到遏制，甚至有愈演愈烈的趋势。高价采购问题此起彼伏，价高质次也屡见报端。甚至出现有关报道中所指的某局花22万元采购33部苹果手机进行灾害监测、某部委采购冲锋衣作为工作服，诸如此类令人匪夷所思的案例。有研究显示，在多个省份的办公用品采购项目中，80%的采购价高于市场价的1.5倍，有的甚至高出6~7倍。这些问题不仅造成公共资金的浪费和滥用，也给社会造成了巨大的负面影响，使人质疑政府采购招投标是否能优选供应商、实现财政资金的节约。高价采购中巨大的利润空间，也让人怀疑政府采购中各项有利于廉政建设的正式规则在执行中是否已经南辕北辙。

政府采购过程中呈现出来的违规行为不仅越来越多，其形式也愈加复杂多样。在政府采购实施的早期，各种制度和规范措施尚不成熟，给违规操作甚至腐败提供了直接规避各种制度和规定的机会。比较常见的问题包括所谓的“应采不采”，即应该通过政府采购程序购买的物品或服务不进入政府采购流程。在推出招投标的同时，中央及地方政府出台了相应的政府采购集中采购目录和采购限额标准；并规定凡是纳入该目录的货物、服务和工程项目，采购单位必须编制政府采购预算，从招投标流程中优选供应商，通过国库直接支付给供应商以确保采购资金的规范使用。但是，在实际操作过程中，有的部门并未将某些应该纳入政府采购的项目放入采购预算中。例如某政府部门将列入政府集中采购目录的复印机、计算机、电子数码产品等价值 32.14万元之多的物品置于采购预算之外，从而未实行招投标采购。

除预算编制问题之外，拆分项目、化整为零也是规避政府采购正式规则的主要方式之一。有的单位将大的采购项目拆分成多个小项目，使每一个小项目的采购金额低于集中采购目录中的采购限额标准，绕开招投标等一系列流程，最终采取分散采购的方式由单位自行决定供应商。通过自行采购方式的采购项目，受正式规则的约束较小，而官员自由裁量权较大，采购过程透明度也相对较低，其中寻租空间也就更大。有报道显示，某市原建设局党委书记、副局长赵某通过指使他人将应公开招标的工程项目化整为零，以镇党委会的决定代替公开招标投标等手段，帮助某个体工程老板承揽镇计生委大楼土建等工程，收受贿赂13万余元。

随着制度的日趋完善，采购活动也更加规范，一些业内人士认为规避政府采购预算和拆分项目等违规行为目前已经比较少见。但是，采购腐败问题仍然未能得到有效抑制，并且在形式上又有了新的变化。例如，有的政府官员通过改变采购方式，降低竞标企业数量和流程透明度，来增加其可操作的空间；有的表面看似投标企业的串标行为，实质上亦是政府官员利用职权干预采购活动的结果。目前看来，政府采购的腐败风险仍然较高，主要表现在一些与公平竞争等正式规则相悖的潜规则盛行，甚至在很大程度上主导采购活动。

中国《政府采购法》中规定了六种采购方式，即：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、监管部门认定的其他采购方式。与其他五个采购方式相比，公开招标的信息透明度更高，通过政府采购网站公布招标信息，能招徕更多供应商投标，招投标流程在特定的场所进行，全程由采购监管机构现场监督，还可以通过一定的监控方式保存影像资料。《政府采购法》明确做出了“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”的正式规定。从官方公布的数据看，公开招标采购金额占采购总规模的比例由2002年的48.04%提高到2011年的75%左右。这似乎表明，大多数采购项目是通过透明度较高的公开招标方式进行的。

然而，数据并不能完全说明问题。据笔者了解，正式规则在实际操作中往往被“修订”。事实上，在某些地区，询价是最常用的政府采购方式，其次为竞争性谈判，再次为公开招标；适用于邀请招标的项目，通常都采用公开招标，因此现在已比较少用。使用询价采购和竞争性谈判的惯常理由是：这两种方式在时间和流程上更加灵活。有时，变更采购方式会利用年底采购预算执行截止为契机，从表面上看是为了完成预算，使其貌似合理。有采购工作人员说，有些采购单位因为预算执行截止日期临近或者行政命令等原因，要求在短时间内完成采购项目的交付验收。如果采用公开招标，仅向社会发布招标信息这一环节按规定就需要至少20天。为了缩短采购时间，有的采购单位将正常情况下必须进行公开招标的项目改为其他采购方式。但是，真实情况是，询价采购和竞争性谈判的招标信息发布时间较短，参与竞争的供应商数量也允许相对较小，采购流程相对简便，现场监督机构也较少。这些都为违规行为提供了更多的操作空间。据报道，上海市某工业区管理委员会原副主任沈某在负责平整土地、市政道路等工程发包、管理时，采取将应公开招标的项目改为邀请招标等手段，多次收受私营企业的贿赂达 130余万元。因此，变更政府采购方式从表面上看是根据需要灵活调整采购方式，或者至多是政府官员干预采购工作，而其背后可能存在着严重的利益输送和腐败问题。

采购过程中的一些潜规则往往使腐败活动变得扑朔迷离。比较常见的是，在招投标之前，采购单位内定中标企业；企业在投标之前联络采购单位，与该单位领导达成“合作意向”；企业联络采购单位或者其上级领导，联系到的领导级别越高影响力越大，中标的机会也就越高。在采购项目实施过程中，除了上文提到的变更采购方式这样直接扭曲招投标竞争的正式规则外，已被报道过的官员干预采购的违规手段还包括：在招标环节指定产品品牌型号、缩小发布招标信息的范围、提高投标人的资质要求、泄露招投标信息、暗示评标委员会影响公正评标等。例如，某市人大常委会原副主任陈某在市政建设招标过程中指使他人泄露投标报价等信息，帮助某公司中标，事后向该公司索要价值人民币20万元的轿车一辆。

此外，还有一些更加隐蔽的做法，甚至可以使有利于腐败活动的潜规则披上招投标正式规则的合法外衣。有时内定中标企业会召集业内一些企业来陪标，用串通好的标书使该企业在评标中获得最高分。这些陪标企业深谙采购市场的潜规则，了解中标人已经内定，所以也不会真正去竞争这个项目，只是谋求在他们将来被内定时，其他企业回来投桃报李。有媒体曾报道过这样的案例：某市交通局原总工程师刘某采取指定某公司负责招标代理工作、内定项目中标单位、为特定投标人量身定做评分标准、买通评委、借用其他公司资质围标等方式，使意向中的某建设公司中标，并收取好处。由此看来，投标企业的串标可架空招投标的种种正式规则，而其归根究底还是政府官员的权力滥用。

结论

非正式规则的存在并不为奇。人们在社会活动中形成或接受一些约定俗成的行为规范是正常不过的事情。非正式规则可以配合乃至促进正式制度的实施。然而，在中国的采购领域，我们见到的是大量的潜规则，而它们的存在直接影响着正式制度的运行和各种正式规则的落实。尤其令人担忧的是，它们往往同正式规则交织在一起，并且在后者的合法外衣下被日常化。许多腐败分子往往是借正式规则之名，行违规利己之实，从而使权钱交易的违法行为取得某种“合法性”。采购市场上的潜规则不仅仅影响单个政府采购项目的正常运作，同时也左右了市场上各个企业的行为。由于企业只有先和领导达成意向才能最终拿到政府合同，他们往往选择潜规则这个第二途径而不是招投标这个正式制度，但是又利用正式规则来实现权钱交易的目的。可见，在正式规则与市场潜规则角力的过程中，腐败方式已经变得越来越隐蔽，形式越来越多样，腐败的风险和危害性也随之越来越高。

我们的研究显示，尽管经济市场化旨在鼓励自由竞争及减少政府对经济活动的全面干预，但它不必然导致腐败的减少。中国政府采购领域的腐败状况表明，即便有了良好的正式制度和种种法律法规，在失去监管的情况下，市场竞争容易受到非正式规则的影响和支配，导致市场失灵和腐败盛行。因此，竞争与监管必须齐头并进。市场竞争必须遵循“硬规则”。当政府官员或管理人员享有高度的自由裁量权，同时国家对市场的监管又处于缺位、不力或失灵的状态下，腐败活动便有了可乘之机, 并且在“潜规则”下延伸和发展。我们的研究还表明，腐败的滋生与发展，与改革的片面性有关。问题不在于市场化本身，而在于市场改革中政策不健全，运行不完善和实施不彻底。因此，在推进市场化的同时，除了加强市场经济的基本制度建设，尤其是法制建设，从而使市场竞争在最大程度上得到规范化和法治化之外，还必须进一步削弱政府官员的自由裁量权，而代之以强有力的外部监管，尤其是社会的监督，以保障市场竞争的公开，公平与公正。 

（作者单位：香港城市大学公共与社会行政学系）