［文章导读］2001年税费改革之后，国家对农村的治理方式发生了重大转变。反哺时代的来临，改变了农村基层组织的运作逻辑。陈柏峰详细分析了当前乡村治理的新问题，指出乡村基层政权正呈现内卷化的趋势。在这种时代背景下，乡村治理亟需新思路、新办法。

费孝通先生写作《乡土中国》时，不仅农村，甚至整个中国都可以算是乡土熟人社会。现在，虽然中国大多数地区仍是农村，农民还占全国人口的大多数，但昔日农村已发生很大变化，许多地方已不再是自给自足的自然经济。村庄不断被纳入到市场之中，许多农民不再是“捆在土地上”，城市中的许多现代性因素也都逐渐进入农村。农民的生活逻辑因此发生改变，生产经营方式、生活方式以及价值观念都呈现日益多元的趋向。

在传统社会，皇权不下县。近现代革命以来，国家权力不断介入到农村中，特别是共产党革命和建设时期，建立了一整套连结和组织农村的机制。1949年初，为完成国家工业化建设的积累，国家逐渐在农村建立人民公社制度，从农村汲取大量资源。人民公社解体后，由于还有许多农业税费，国家对乡村的治理基本上采取的还是索取型的方式，从1990年代到2000年左右，在农村引发了许多非常突出的问题，特别是中西部农村地区干群关系非常紧张，“三农” 问题也在这个时期引起全社会的关注。由于从农村汲取资源支援城市和工业建设的目标基本实现，从2001年开始，农业税费改革开始进行，到2006年国家做出取消农业税的重大决定，从此中国农民告别几千年的“皇粮国税”。与此同时，国家还开展了新农村建设运动，国家对农村的治理方式也由此发生重大转变，从以前的资源提取转向资源输入，如粮食直补、低保、义务教育免除学杂费、新农合等。乡村治理的这一巨大转型带来了一系列乡村治理的制度变迁以及国家与农民关系的变化，乡镇体制改革由此提上日程，基层政权呈现“悬浮”状态，农村基层组织的运作逻辑也发生了深刻变化，国家与农民之间的联系日渐疏远。

一、当前乡村治理中的问题

1.农村公共服务缺位

第一，村庄内部搭便车现象严重。在很多农村，在公共品供给问题上，虽然村民代表会议讨论通过某项方案，但依然可能有村民不出钱，只要有一个人不出钱，就可能会有更多的人不出钱，最后，不少公共品供给计划都因为出现搭便车者，用于公共品建设的钱收不上来，公共品建设计划从而落空。此外，在公共品的使用和维护上也存在严重的搭便车问题。有些地方村庄向泵站买水分区灌溉，但有些农户不愿出钱，等着别人抽水的时候搭便车，有的因为引水的渠道会通过自家农田，他就会设法从渠道里漏出一点水流到自己田地里。久而久之，就可能有更多的人不愿出钱抽水。

第二，过度市场化问题突出。现在许多地方撤销了原先提供农村公共服务的“七站八所”，采取市场化运作的方式来提供公共服务。但由于农村许多公共服务工作所具有的异于城市公共服务的特点，按这种思路，一方面，可能很难有足够的能较好提供农村公共服务的服务供给者；另一方面，农民对于这些公共服务的购买成本也很高。这会导致农村公共服务供给进一步衰退。湖北省从2006年开始在全省推广以市场化为导向，以“咸安经验”为底本的乡镇事业单位“以钱养事”改革，这种改革的基本思路就是：只要农民需要，市场就会供给；市场若不供给，政府可以花钱为农民买他们需要的服务。但根据我们在湖北农村的调查，几乎没有人认为这项改革是成功的，绝大多数乡村干部都认为这项改革的指导思想错误，效果糟糕，用湖北京山县水利系统的一个工作人员的话来讲，那就是“人心改乱，优秀人才改走，资产改光”。

第三，国家资源输入方式不对路，条块问题突出。现在国家对农村的资源输入主要采取两种方式，要么将资金直接发到农户家；要么在农村公共基础设施建设中普遍实行项目化管理，都交由各职能部门办理。在这个过程中，只是各职能部门在发挥“条条”的作用，而很少有村社集体起“块块”的作用，基层组织不掌握什么可以支配的资源，没有办法对农民进行有效组织以使用和维护公共基础设施，这也导致农民对公共品的需求偏好无法与国家投资方向较好衔接。

此外，目前农村的非物质性公共品的供给、管理和服务的问题也非常突出。目前存在以下主要问题：

一是缺乏非物质性公共品的供给。现在农村社会结构发生急剧变化，农村的非物质性公共品需求快速增长，需求结构也随之变化。但许多地方政府往往只着眼于经济建设，对非物质性公共品供给有所忽视。

二是非物质性公共品的供需严重脱节。农民最清楚自己对非物质性公共品的当前需求甚至长远需求。但自上而下的“文化下乡”、“送法下乡”等非物质性公共品供给基本上将作为消费主体的农民排除在决策之外，这在一定程度上影响了非物质性公共品的合理供给，造成真正符合农村需求的非物质性公共品的大量缺失。

2.农村文化建设真空化

目前，各地对农村文化建设没有予以足够重视，造成农村文化建设真空化的状态。文化事业费占国家财政总支出的比重非常低，近年来不断回落。

如表1所示，2006年到2009年，农村文化事业费年均增幅高于城市文化事业费，但占全国文化事业费的比重远低于城市的文化事业费。

2010年，全国文化事业费323.06亿元，其中农村投入116.41亿元，仅占36.0%。以2009年为例，各级剧团农村演出场次74.1万场，平均每村每年看不到半场戏。

文化建设真空化使当前农村不少问题在加剧：

第一，农民闲暇生活空虚。以前农民闲暇与劳动和交往密切联系，现在的闲暇则从劳动中分离出，成为个人性闲暇，缺乏公共性和社会性作用。过去，农民闲暇之际会互相串门以打发时间，丰富精神文化生活。随着市场经济影响、现代传媒进入、社会流动加快以及村庄经济分层等社会分层扩大，村民间心理距离日渐扩大，习惯、爱好逐渐多元化，串门越来越少。在电视普及以前，许多地方村庄还有戏曲表演和放电影等公共文化生活。从1990年代起，随着电视的普及，村庄公共文化活动越来越少，许多农民闲暇时光越来越难打发，从公共文化活动交往中所感受到的村庄生活的乐趣也越来越少，在消费主义刺激下，农民的现实生活和意义世界的紧张加剧。

第二，老年人自杀数量不断攀升。近年来，老年农民的高自杀率以及自杀率的高速增长令人震惊。以湖北京山农村为例，1980年到2008年，京山农村老年人自杀率和自杀比重高速增长，从2000年左右开始，增长速度尤为迅速。老年人自杀问题日益突出，在全国很多地方的农村都有不同程度体现。我们在全国各地25个村庄获取410起自杀个案并进行了统计。（如图1所示）

3.干群关系疏远

首先，乡镇干部与群众关系疏远。以前，乡镇干部驻村，与群众打成一片，克服官僚主义，及时了解村庄情况，在国家与农民之间建立有效的沟通纽带，有助于国家对村庄的有效治理。从1990年代初期起，乡镇干部工作方式经历从“驻村”到“坐班”的变化。取消农业税后，虽也有包村干部，但不怎么进村，进了村也不怎么与农民打交道，很少深入了解情况。目前绝大多数农村地区的事情都有细碎性、临时性、突发性、阶段性、复杂性等特点，这都需乡镇干部与群众打成一片，真正深入了解民情才能较好解决，否则，有些问题越积越深。

第二，村庄干部与群众关系疏远。有两个现象值得注意。

一是干部离村化。干部离村化是指村干部不在村，逐渐使得村基层组织只成为一块空牌子的现象。造成这一现象的原因很多。以湖南省临武县为例，该县村干部离村的有98人，因合村并组而离村的占12%；因家庭生计而离村的占24.5%；因城镇化逐渐往城镇而离村的占45%。村干部离村化给基层治理带来很大挑战。村干部离村，使本来就缺乏与农民打交道途径的国家面对村庄治理时更显得捉襟见肘，难以及时准确把握基层事态，使农村基层自治组织形同虚设以至瓦解，可能在一定时期使某些地方村庄失序，进而引发更大的社会危机。

二是村委资本化。这种现象在一些较富裕的村庄比较普遍。以我们在江西陈村的一个调研案例为例。徐某是村矿石厂厂主，他和矿石厂其他股东想在2010年时获得村矿石厂下一轮十年承包权，为获取民意支持，打算从提供村庄公共品开始。他们为村里做了两件事。一是筹资重修村庙五皇阁，二是筹资修建通往镇上的路。这两件事为徐某获得广泛的民意支持，再加上其经济实力雄厚，由于业务上的关系，他经常与镇领导接触，这为他赢得了良好的政治条件。他于2008年参选村委会主任并赢得选举。选举过程中，他还邀请各组长、村民代表及各家族里有威望的人到县城“吃饭旅游”，所有这些费用均由股东分摊。他担任村主任后，又开始筹划村级公路路面硬化事宜，他与股东合伙获得带资修路的中标权。这是资本投资权力的第一轮回报。这一问题如果没有得到较好解决，很可能演变为沿海发达地区广泛出现的“富人治村”局面，进一步提高村庄事务参与的门槛，偏离基层自治组织的服务对象，破坏基层自治组织的性质。

4.农村社会灰色化

第一，乡村“混混”日益支配村庄秩序，成为村庄中的“超级权势”，改变了村庄秩序生态。暴力和经济利益相辅相成、互相促进，成就了混混对村庄秩序的支配。在日常摩擦和纠纷中，村民频繁求诸混混，村庄生活逐渐去道德化。在乡村混混的“超级权势”前，处于原子化状态的村民只能忍受屈辱，村干部和村集体也显得软弱无力。

第二，混混成为“最有面子的人”，成为村庄人际关系的重要结构性因素。有村民说：“在80年代，要是谁家里出了个流氓混混，全家都抬不起头，亲戚朋友见了人也不好意思；今天不一样了，不说在外面混一混，就是蹲监狱都成了一种荣耀和资本。”不少地方还盛传这样的民谣：“读书苦，读书累，读书不如去做黑社会，有吃有喝有票子，还有女人陪我睡。”纠纷的解决常取决于双方所找混混的力量对比，乡土逻辑发生变异，出现村庄熟人关系陌生化的现象。

第三，混混成为“有才无德”的村干部，“好混混”逐渐成为体制内的村庄精英。虽然这些混混常会干一些不正当的事情谋求个人利益，但由于他们“有才”、会办事，乡镇政府对他们也睁一只眼闭一只眼。税改前，乡镇政府常借助混混完成收税任务。税改后，乡村基层组织能力遭到削弱，村民对村庄基本公共品的需求难以得到满足，但国家大量资源流入农村，这些资源常需村干部到上级争取。那些关系广、能力强的乡村混混就利用这些机会，在为村庄争取到项目资源的同时，自己从中谋取大量利益，这就更便于混混提高村庄政务参与门槛，控制村庄政治舞台。

乡村灰色化带来了乡村治理“内卷化”的结果。目前，农民并没有随着国家对农村资源输入的增加而加强对基层政权的认同，相反，下乡资源中相当大的部分被混混控制，农民的不公平感油然而生，进一步抱怨基层政府，对基层政府认同度不断下降，导致乡村治理的内卷化，使国家乡村治理目标难以达成。取消农业税之后，收税任务虽不存在，但治理钉子户、水利设施的管理和经营、农地的非农使用等治理需求依然存在，而在这个过程中，混混讲求的是好勇斗狠。在我们所调研的湖北荆门等地区，80%以上的村集体水库，都被混混（或与混混有近亲关系的农民）承包进行渔业养殖，一般农民承包会遭到混混骚扰。

5.上访问题突出

1990年代以后，上访数量居高不下。近年来上访事件日益增多，从2005年起形成新一轮上访高潮。税改后农民上访急剧增加的趋势在农业型县乡有一定普遍性。以湖北省荆门市桥镇信访数据为例（如表2所示）。[1]

目前，诸多上访问题中以两点最为主要：

一是基层政权弱化导致的治理型上访增多。在河南省和平乡，1978年至2008年，农民上访数量逐年上升，而税改后的2005年至2008年的3年上访数量就占30年上访总量的60%（如表3所示）。[2]

从表3来看，1990年代至21世纪初，以农民负担、村组财务等治理型上访为主。2004年后，以土地调整、村民纠纷等治理问题所引发的上访为主。这表明，目前居于主要位置的上访问题多是由于乡村治理问题引发。这主要因为从1990年代开始，乡村组织权力逐渐弱化，特别是税改后，基层治理权力遭到严重削弱，常规治理职能无法有效实施，土地纠纷、村庄内部其他纠纷、农田灌溉等基础设施供给维护等实际问题得不到有效解决，农民就常通过上访来解决问题，上访成为乡村治理中的难点。

二是无理上访、谋利型上访问题突出。无理上访是当事人诉求明显不合法、不合理的上访。具体来说至少包括三种，谋利型上访、精神病人上访以及偏执型上访。其中，又以谋利型上访引发的问题最为突出。这种类型的上访当事人借上访谋取利益，其要求很难说合法、合理，但他们能抓住基层政府的软肋，知道“会哭的孩子有奶吃”，借此谋利。税改后，国家将大量资源输入农村，由此企图从中捞取好处的谋利型上访日益突出，甚至出现一些上访专业户。

以湖北桥镇杨云发为例。杨云发因为上访而扬名当地。杨无业，靠上访谋生。家里6口人，包括父母亲、自己夫妻俩、儿子和儿媳。2000年6月，杨患上慢性肾功能衰竭病。当时，除他自己治病外，还有两个孩子上学，开支确实比较大，以前经商积攒的十几万元存款几年内所剩无几。从2006年到现在，他几乎每两个月就要去各级政府上访。到2009年4月，杨已通过多次上访为家人获得5个低保指标，包括2个城镇低保（父母和自己)和3个农村低保（儿子和儿媳）。2009年4月，杨曾与政府签订协议，答应“永远不再上访”。但2009年6月，全国道德模范评比活动正在开展，杨找到桥镇领导要求镇里帮他评选道德模范。在访谈中，杨就跟我们说：“（评道德模范）目的是要搞点钱用，没有其他意思。”他甚至坦言：“只要钱，不要面子。”“我也没得事，反正不是去市里区里，就是到民政局。”像杨云发这样的上访专业户在桥镇还有10例，2008年占上访总人数(125人)的9%，占桥镇上访总人次的29.5%。 [3]这种现象不仅在湖北桥镇存在，在其他地方也较普遍，以至有形成“上访产业”的趋势。在实践中，对于上访可能性比较大的人，基层政府千方百计要阻止其继续上访，特别是赴京上访。如果各种办法不能奏效，就只能给好处，特别在敏感期，只能陪上访人喝茶、吃饭、打麻将，甚至陪旅游。从人数来看，这样的上访户并不多，但却耗费了基层政权大量人力物力。

二、当前乡村治理问题的原因分析

1.取消农业税的影响

减免农业税后，国家直接补贴到户，减少了各级政府的财政收入，增加了各级政府的支出，特别是乡镇基层政府以及村组可供支配的财政收入。比如河南和平乡刘店村有人口3000多人，税改后有村干部5人，取消村民小组长，村干部主职干部的工资为240元/月，副职为180元/月，该村每年的财政转移支付只有1200万元，除去干部工资和报纸杂志费，所剩无几，干部工作积极性低，用村支书的话来说就是，“村干部只是维持这个摊子”，更谈不上主动进行村庄治理活动。

农村基层政府可支配的财政收入大幅减少，严重不足，这使原先能够供给的包括农田水利、农业专业技术服务等农村公共服务难以继续有效提供。税改前，农村主要由乡村两级通过提取共同生产费解决以农田灌溉为代表的部分农村公共品供给问题。税改后，取消了共同生产费，希望由农户自行解决农田灌溉等问题，其结果却是农田灌溉等公共品供给严重不足。税改前，乡镇农技站每月还向农户发放农技简报或病虫害防治简报，但税改后，由于财政不足，这些基本简报无法印发。虽然农民的直接负担随税改减轻，但却因此失去许多基本农村公共服务，加剧了许多问题。

2.乡镇体制改革的影响

随着农业税改的推进，乡镇体制改革也提上日程，各地撤乡并镇、合村并组，许多地方还取消村民组长，以此减少乡村干部，并减少基层政权的财政支出。制度设计者希望通过制度改革使乡村基层组织和干部做不了“坏事”，片面强调“国权退、民权进”的乡镇体制改革，基层政府精简机构、撤乡并镇，但这样带来的结果却是乡村社会呈现相对“悬浮”的状态，控制能力和建设能力不断弱化，基层治理无法有效进行。

税改和乡镇体制改革带来治理权力弱化、经费紧张等问题，加上一些村干部外出打工等干部“离村化”现象，乡村服务职能几乎形同虚设，无法开展。有不少乡村干部常说，他们现在成了“消访员”，即要防上访。其实，乡村基层组织中的许多问题并不是由于没有防好而产生和扩大，而是因乡村治理功能缺位，诸如农田灌溉、纠纷争端等实际问题没得到及时妥善解决而造成。由于这些问题在村里解决不了，村民就常会通过上访等来寻求解决，促使上访问题成为基层治理中的难点。

3.村级民主监督机制缺位

第一，关于村委选举问题。较突出的有两点：一是贿选严重，破坏了选举的合法性与公正性。这又导致许多后果，如，提高了参选的门槛；当选村干部利用职权之便捞回在选举中的开支，谋取不正当利益；提高普通村民参与村庄政治活动的门槛，形成排斥机制，使普通村民在村庄事务中不敢说话、说不起话；出现村庄选举“泡沫政治”的现象，候选人贿选开支越来越多，呈现出泡沫膨胀状态，耗费村庄资源，使村庄秩序越加混乱。[4]二是农村干部队伍不稳定。很多地方村干部缺乏长远预期和规划，不能沉下心来为村民办事，常满足于在任上捞足好处和资本。单靠选举并不能保证选出的人具有较强工作能力、肯为民办事，有时候甚至会选出恶人，导致混混、恶人治村局面。当前农村的灰色化与此有很大关系。

第二，村民代表会议的缺陷。在农村经济分化、社会分层的背景下，普通村民难以成为村民代表，村民代表往往是村中的强势人物（政治精英、经济精英以及一些文化精英，在一些宗族影响比较大的地方，还包括宗族精英），他们与普通村民之间的需求存在一定差距，而他们又常以自己的意愿来理解和代表普通村民的意愿。村庄强势人物成为村民代表后，就可能与村委干部结成利益同盟，更谈不上村庄民主监督。

第三，村务公开形同虚设。目前村务公开中存在两个问题：一是应该公开的不公开，不需要公开的却公开。许多地方对于村庄财务等关键事项不公开，却把一些不重要且村民也不关心的琐事公开。渐渐地，村民对村务公开的热情减弱，不再关心是否公开，村务公开流于形式，村干部甚至就干脆不公开任何事项。二是不少地方村民碍于情面而不好意思去查看公开的信息。但实际上，村民并非没有对村务公开的需求。

4.干群利益分化严重

第一，农村经济分化、社会分层导致的干群利益分化。村庄经济精英自身利益与村庄利益并不总是一致，他们的首要利益在于获取自身经济经营等方面利益，在与村庄利益较一致时，他们能在实现自身利益的同时，顺便推动村庄发展；但当二者不一致时，他们就可能舍弃村庄利益而单独追求自身利益，甚至损害村庄利益。

第二，从村干部利益激励的构成来看，许多村干部没有维护村民利益的动力。村干部获得的工资收入并不多，不是他们的主要收入来源，他们的主要收入还是靠自己干活赚钱。一般来说，他们的利益激励有两方面，一是经济性利益，二是社会性利益。经济性利益可分为直接经济性利益，如工资收入、灰色收入；间接经济性利益，如有些村干部所说的，“与上面交往点，这样方便自己办事情”。社会性利益，主要表现为村干部在村庄里的面子、声望、威信、名誉等。但目前，村干部工资很低，以至许多地方没人愿意竞选村干部。在一些村庄关联度比较高的村庄，村庄舆论虽在减弱，但大多数人还在乎自己在村庄里获得的评价，因此村干部也会在意个人在村庄里的声誉，会尽力帮村民办事。但在一些原子化程度较高、村庄关联度较低的村庄，村干部难以获得较多社会性利益，除非有些人为从中获取经济利益，否则，在市场经济下，村庄精英一般更愿外出务工经商。

5.经济分化与社会分层的影响

杨华以土地占有与耕种为基础，结合经济、权力、知识和社会关系等获得社会资源的方式，将当前农民划分为精英阶层、富人阶层、中农阶层、贫弱阶层、灰色势力等多个阶层，考察了各个阶层对乡村治理有影响的政治社会态度。[5]

目前最需关注的是防止村庄富人阶层、政治精英以及村庄混混灰色势力之间勾结谋取不法利益，侵害村集体利益和其他农民利益。由于农民的分化，村庄政治舞台以及由此延伸的经济舞台会越来越被这三类群体掌控。随着经济分化进一步扩大以及他们攫取越来越多的村庄资源，村庄内部渐渐难以满足他们的利益需求，他们的关系重心可能会远离村庄，使村庄内部的基层自治组织日益虚化，村庄资源外流更加严重，进一步使村庄公共基础设施等公共服务衰退。

（作者单位：中南财经政法大学法学院）

1.田先红：《息访之道：桥镇信访研究》，华中科技大学博士论文，2010年。

2.申端锋：《维权与治权：和平乡信访研究》，华中科技大学博士论文，2009年。

3.参见田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期。

4.参见贺雪峰：《论熟人社会的竞选》，载《广东社会科学》2011年第5期。

5.参见杨华：《当前我国农村社会各阶层分析》，载《战略与管理》2010年第6期。