［编者按］当前，随着中国经济的巨大变化，农村也正面临全新的格局：农业税取消、外出务工人员增多、农地承包经营情况复杂等等，农村似乎又走到一个面临变革的关口。其间，如何保证在村农民和外出务工农民各自的利益，如何保证农地的经营卓有成效？成为关注的焦点。陈柏峰在梳理湖北京山土地流转的复杂现实的基础上，指出当前的农地政策，实际保护的是占70%的农村“中间阶层”，而难以保障村庄贫穷阶层、外出经商失败阶层、举家务工失败阶层的利益。如果一旦放开土地私有化或变相私有化，只会让现在的结构固化。贺雪峰则提出了他的解决方案，即将土地的承包经营权掌握在村集体手中，不分解到具体的户或地块上，把土地分配给依旧从事农业生产的农户，外出务工人员则可以获取租金。这样既保证了外出务工人员重返村庄时的利益，也给在村农民进行田连阡陌式大规模经营提供了可能。

规模经营耕地的困境

中国现代化的一个明显表现就是城市化，农村人口不断进城，不断变成城市居民，农村社会空心化。最近20年，大量人口离开农村进入城市，其中部分人口已经永久地融入城市。大多数进城农民则主要是在城市务工经商，他们的父母甚至子女仍然留守农村，待他们自己年龄大时，在城市找工作困难了还可能要回到农村。

按中国农地制度，农村土地所有权属于村社集体，农民具有承包经营权。为了保障农民的土地权利，分田到户之初，中央政策规定，承包经营权15年不变，1990年代第二轮土地延包规定承包关系30年不变，2008年召开的十七届三中全会进一步提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，这样一来，稳定的土地承包关系与农村社会迅速的人口变动发生严重错位，大量外出进城农民仍然有土地承包经营权，而在村从事农业生产的农民，却可能没有足够的土地可耕。

中国是典型的“人均一亩三分、户均不过十亩”且地块分散的小农生产（连“小农经营”都谈不上），按目前农业生产力水平，一对夫妻种30亩田不困难。30亩田种两季，不计劳动投入，一年可以有3万元左右纯收入，相对外出务工收入，这个收入不低，且可以保持完整的家庭生活，这个意义上，只要有一定规模，农耕对农民有吸引力。

现在的问题是，第一，在村务农农户很难达到30亩的适度经营规模；第二，按稳定现有土地承包关系的政策，30亩规模的耕地要分散在数十处，每一处的经营都要受到超出农户个体的生产环节共同事务的制约，种起田来颇艰难。

从村庄外出进城的农民，一部分人已经成为城市居民，他们的经济关系已经彻底从农村退出而转移进入城市，且其社会关系也逐步退出村庄。他们一般不愿意将自己的承包地无偿退还村社集体，也不会永久转让，而多是转包给邻里亲友，每年象征性地收取租金。其二，大部分进城农民只是进城务工，他们的父母仍在农村，他们将来还可能回到乡村，这部分进城农民工，当然不会贸然将承包土地永久流转出去。他们留在农村，若父母仍然有从事农业生产的能力，他们的土地就由父母耕种，若父母年龄太大，无力进行农业生产，他们就将土地转包给邻里亲友，也是象征性地收取租金。

越来越多外出进城，不仅经济利益关系退出村庄，而且社会关系也逐步脱离村庄的原有村民，却仍然具有稳定的土地承包关系，并因此具有土地经营权，他们并不关心土地收益（那点土地租金对他们来说不重要），更不关心土地经营耕作状况，他们关心的是自己的土地权利仍然“有”在那里。

在没有外来资本和种田大户进入村庄进行规模经营和开发现代农业的情况下，外出农户的土地仍然留在村庄，在村种田的农户以很低的往往只是象征性的租金流入土地，从而扩大经营规模。外出的农户越多，在村耕种的农户越有可能扩大经营规模。一户若有50亩的经营规模，一定可以有更高水平的机械化（有能力置办农机具），也一定可以有高出一般外出务工的收入水平。但前提是，这50亩耕地要能连片，及具备进行农业生产的基础条件，其中最重要的是灌溉，其次是机耕道建设和植保。

在当前稳定土地承包关系而村民大规模流出村庄的情况下，在村农户可以流入耕地达到一定的经营规模，但这些农户无法让耕地连片，也无法在多元、复杂的地权关系下面进行农业基础建设。这些耕者即使不流入其他人的土地而只种自己的土地，他们也会发现，自己根本不可能独立解决小而分散土地上共同生产环节的事务。要达到最低限度的有效益的灌溉规模，至少要有数十个农户的一致行动（数十个数户的耕地面积相加也不过数百亩，这与美国农场平均400公顷，在规模上还差一个数量级）。数十农户行动，只要有一户反对，在目前一再强化农户土地承包经营权和现有土地承包关系稳定不变的政策语境下，这个集体一致行动就不可能。麻烦还不止这些，因为外出村民很多，且其中一些人已成功融入城市，经济关系和社会关系都已脱离村庄，集体决策时根本找不到开会的人。

正是因为小而分散的土地经营状况，而使耕种土地的农户不得不通过流更多的汗和泪与血来艰难地进行农业生产。流汗是说，因为无法修机耕道，农民就不得不靠肩挑人扛；流血是说，在抗旱季节，为争水而打架是普遍现象，打架就会伤人，伤人就要流血；流泪是说，农民在种田时的艰难及其万千委屈可以对谁说？只能流泪了。农民因此只能打怄气井（以灌溉），种怄气田，只要有条件时，就下定决心离开村庄，永久不种田，离开家乡后尿也不朝家乡方向撒。

农民无法种田，不愿种田，因此社会担忧谁来种田，谁来养活中国。因此，学者建议国家出台政策支持资本下乡经营农业尤其是要种粮食，因此，各级地方政府都有极高的推动农村土地规范流转形成资本规模经营的积极性，地方政府甚至拿出大笔财政资金来鼓励、引导和支持资本下乡种田。

资本下乡种田是要赚钱的，也就是说，是要分享农业蛋糕的。当前中国9亿农民，无论是进城务工还是在乡务农，农民的收入都是比较少的，农民还是一个庞大的弱势群体。这个庞大的弱势群体，现在又要面对一个由政府财政支持起来与自己争利的资本集团。这哪里还有什么公理可言呐。

出路只能是调整农地政策

制定政策，必须切合形势变化，必须从大多数人的利益出发，必须从国家战略需要出发。形势变化了，政策也应该变。

当前中国的形势，与土地承包关系密切相连的大致有三个，一是耕者应有其田，耕者应方便种田，我们一定要站在耕者立场讲话；二是大多数进城农民工最终可能无法获得体面融入城市的机会，而不得不返乡。进城农民成功融入城市，这是最好了，不能成功融入，只要还可以返回家乡，可以从事农业生产，他们就能忍受城市务工的艰难，就不会对自己人生失去信心，就可以继续做共和国的良民；三是中国必须保证粮食安全，核心是粮食生产能力（潜力）。

当前一再强化分散小农承包经营权，甚至一再强调“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”，即当前农村小而分散的具体地块的承包关系也不能改变，农村连为方便生产而进行连片耕作的调整土地进行不了，这样的“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，在以上三个方面的目标，就一个都无法达成。这样的农地政策已不适应当前形势，应当改变。

改变农地政策的基本原则是耕者有其田，即谁在从事农业生产，谁就有土地承包经营权，村社集体的土地集中到耕者手中，且按耕种方便来形成耕作连片和适度经营规模。同时，保持村社成员耕种土地的权利。

具体地说，在目前村社集体范围内（行政村或村民组），所有村社成员都有耕种集体土地的承包经营权，但这种权利并不必然要具体落实到人或户，而是依耕作方便与是否从事农业生产，而将具体耕地落实在耕者手中。具有承包经营权却不从事农业生产的农户，比如进城务工的农户，他们仍然具有土地承包经营权，但因为不具体耕种土地，就不分配具体的土地，当他们进城失败返回家乡从事农业生产，村社集体再按份额分配具体土地。

换句话说，新的农地政策可以分为两个层面，第一个层面是村社集体成员权，即所有村社成员都有平均分享土地收益的承包经营权。但这个经营权并不落地，即不分解到具体的地块上。第二个层面是耕者有其田，即只有仍在村从事农业生产的村社成员才具体承包耕种村社集体所有的耕地。进城农民若回到村庄，并愿从事农业生产，他们就可以从村庄集体所有的土地中具体承包耕地。

如何做到以上两点？其实很容易，比如可以规定，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，但具体的土地承包关系可以变动。且强调土地经营权按份共有，即每个村社成员都享有承包经营权，每五年按人口重新调整分配一次土地，从而形成具体的土地承包关系。由在村从事耕作农户以方便农作原则具体承包耕种村集体耕地。不亲自从事农业耕作农户不具体承包土地，但可以获取租金。从城市返回农村的农户有权参与村社集体重新调整土地时的具体分地。如此办法，当可以同时解决以上三大问题。办法总比问题多。当前农村形势乃至整个中国经济形势都发生了巨大变化，适应这种变化的一个重要方面是进行政策调整。当前农地政策已到非调不可的程度了。

（作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心）