对垄断企业的制约机制，须视各种具体垄断现象成因之不同而不同：对于本来具有充分竞争潜力却因排他性的特许授权而产生的行政垄断，政府须主动降低准入门槛，拆分垄断企业、扶持竞争企业；对于因技术优势等市场因素而形成的自然垄断，视其程度亦可考虑进行强制拆分；对于因行业内客观存在的强烈规模效应而导致的基础性自然垄断，为避免强制拆分所导致的重复建设和不经济，也可以考虑容许垄断存在，但须加强监管，且通过额外的税收等手段将部分垄断收益转化为公共财政，也可收归国有，由政府直接控制其利润之分配，将超额利润用于公用事业。

反垄断的核心，在于政府对自身行政授权的自律和对外部市场结构的监管，而不在于具体企业的所有制的安排。若单纯只把已有的垄断国企转变为私有，而不改变其所处的市场结构和政策环境、不降低市场准入门槛、不进行强制拆分，则这样的私有化根本无助于垄断问题的解决，反而是损害了垄断收益贡献于公共财政的可能性。

何种策略更可行？

预算软约束问题、委托-代理责任问题、垄断问题，此三者针对中国国企在不同改革阶段所存在的问题，各自提出了有价值的批评，并推动了各时期国企改革的进程。但是将这三者用作私有化论点的理论资源，学理上和事实上都是存在失配和误用的。在上述三种理论路径之外，还有一部分持私有化观点的论者对在国有主导的框架内破除垄断、引入真实竞争的可行性与效果持怀疑态度，转而从改革动力的角度，希望私有化将能够带动反垄断。这种策略不切实际之处有三：

第一，从政府整体价值取向考虑，政府对既有大国企进行激进私有化改革的动力，反而远低于对其进行去垄断化改革的动力。较之反垄断，政府更没有动力对现存的国企集团进行大规模的主动私有化。90年代的国企私有化是为政府甩包袱，是符合政府利益的举措；而现在则时过境迁，大国企集团是政府的现金奶牛，维持它们的国有属性才是政府的眼前利益所在。

第二，私有资本往往更加渴望垄断，尤其是有实力在私有化过程中竞购大国企集团的私有资本，它们接手原国有垄断资产是为了继续维持其垄断地位，从而获取超额收益。最可能的私有化结果，也仅仅是缔造了一批新的“垄断私企”而已。腾讯、谷歌、美洲电信等具有相对垄断地位的私企对同行业弱小竞争者的挤压一点都不比国企更逊色；同样，腐败亦不是国企的专利，商业腐败的根源是对市场的不对等控制权，并不因国有私有而有所分别，近期媒体上沸沸扬扬的淘宝“小二腐败案”，即为寡头垄断私企商业腐败的案例。更为严重的是，倘若现存的大量具有天然垄断属性的行业如电网、电信等被私有化，所形成的新垄断私企将比腾讯、谷歌、淘宝等通过竞争而获得优势地位的企业垄断得更加顽固、更加彻底、更加难以破除。

第三，在国有主导的框架内破除垄断、引入真实竞争，并不是不可实现的。首先破除垄断有利于经济整体增长。单一行业内的垄断，虽对本行业垄断企业及其主管部门有利，但其垄断收益来源与对其他行业和社会的过度索取，降低了国民经济的整体运行效率，并不符合宏观经济的优化要求，反而有违更高层的经济综合管理部门的利益。也就是说，反垄断的需求往往来源于比行业主管部门更高阶的宏观经济综合管理部门。而在这两者的博弈过程中，后者获胜的概率往往更大。

其次，破除垄断有利于提高企业的国际竞争力。在经济全球化的时代，政府虽然可以通过垄断政策禁止国外优势企业“打进来”，但是无法通过垄断政策帮助国内优势企业“走出去”。垄断企业在技术创新和业务创新等方面有着先天的缺陷，很难具有国际竞争力；而走出国门、争夺国际市场份额却往往又是政府对国有大企业集团的重要期望。为了完成国际化布局的任务，企业和行业主管部门也不得不从破除垄断开始，苦练内功以迎“外敌”。

从实践角度看，主动去垄断化的改革也是有先例可循的。近年来我国电信业改革的历程，即为一个典型例证。下节将详述我国电信业去垄断化改革之历程和得失，进而总结经验教训，分析在避免私有化的前提下，国企去垄断化改革为何依然可行、需要哪些条件、以及可取得怎样的效果。

电信业去垄断历程回顾

改革开放30多年来，按照破除垄断、引入竞争的改革进度，我国电信业改革历程可以大致分为以下几个阶段：

1、政企合一的垄断时代（1994年之前）

在改革开放之前的年代，电信业务、尤其是电话业务并不具有典型的商品属性，而仅仅是作为对党政军机关、企事业单位和高级领导干部的专属通信服务而存在，其主管部门和运营单位均为邮电部，这是典型的政企合一安排。

1979年，国务院批准邮电部向用户收取市话初装费，开启了电话业务商品化的进程。在内部财务管理体制方面，80年代的邮电系统也尝试了多种改革，如财务大包干、经济核算制、经营责任制、承包经营制等，试图克服由来已久的“预算软约束”问题。但是由于政企合一的垄断体制的存在，这些改革都并未能从根本上提高面向公众的电话服务质量。

图1 中国电信服务的普及率和价格变化

2、政企分开的垄断时代（1994~1999年）

1994年是国有经济激进改革突飞猛进的一年，中国电信业发生了两件大事：一是国务院做出了邮电业政企分开的决策，电信总局于次年进行了企业法人登记。但此时的邮电部和电信企业之间，无论从所有权归属上，还是经营权益上，甚至人脉关系上，依然存在着千丝万缕的联系。

面对公众服务的基层单位“电信局”虽然在名称上依然“官味十足”，但政企分开之后的电信系统的确具有了更强的盈利冲动。而其在电话业务领域内不可动摇的垄断地位，更是将这种盈利冲动极大的转变为了切实的盈利能力。市场化的推广战略与独一无二的垄断地位甫一结合，我们便见证了90年代后半期城市家庭固定电话的迅速普及，也见识到了当时动辄三、四千元的高昂初装费用，以及低下的装机及时率、缓慢的电话故障修复速度和糟糕的服务态度。

1994年的第二件大事，是另一家电信业国企——中国联通公司的成立。新生的联通公司被允许进入电话业务领域，这是中国电信业打破垄断的初次尝试，尽管在上世纪末，联通的主营业务仅仅是寻呼。但等到新世纪第一次电信大重组之后，它将成为中移动最大的竞争对手。

3、有限竞争时代（1999~2008年）

1998年，邮电部和电子部合并，成立了新的信息产业部，为接下来的电信业去垄断化重组拆分奠定了制度基础。接下来就是1999到2002年的电信大重组，处于绝对垄断地位的“中国电信总局” 被按业务性质纵向分解，分别组建了中国电信和中国移动。稍后，中国电信又被按照经营地域横向分割，分解为北方的中国网通和南方的新中国电信。中国铁通等一些新的电信公司也相继成立，中国联通也被得到扶持和加强。此轮电信大重组基本上遵循了按照业务和地域来强制拆分的原则，这显然是沿袭了美国政府肢解AT&T的传统思路，而此思路的效果，将被证实是极为有限的。

    此时的电信服务业，从技术层面上将发生巨大的变革，那就是移动通信的崛起和固定电话的衰落。此番电信重组之后，在固话和移动两个业务领域，各形成了双巨头格局：固话领域是中电信和中网通相竞争，移动领域则是中移动和中联通相竞争。其中，固话领域内的竞争实验可以说是不成功的，充其量只形成了“南北分治”的局面，两家巨头在各自的地域范围内依然处于垄断状态，其经营风格、企业文化亦并无本质改观。而中移动和中联通之间的竞争则是在重合的地域和重合的业务线上展开的，具有实际的意义，表现为实实在在的价格战。

竞争的压力促使移动和联通这两家国企在内部管理和外部市场上都越来越多的显示出了“现代化”的经营风格。在内部管理上，两家公司都引入了“关键业绩指标”(KPI)制度，其中移动公司的管理转型无疑更加彻底，在内部运营效率和客户服务水平等方面均处于领先地位，在增值服务等新业务的拓展方面也显示出十足的“狼性”。在销售战场上，出于经营业绩压力的驱使，两家公司的基层员工为了争夺有限的客户资源甚至不惜动用“非常规”竞争手段，比如相互破坏对方的通信设施、人为干扰对方通信服务质量，甚至基层销售人员相互斗殴。这些令人啼笑皆非的不正当竞争案例，从另一方面也证实了移动和联通这两家国有企业之间，的确发生了激烈的有效竞争，而不是寡头联合垄断和价格操纵。过去十几年来，移动通信价格的迅速降低，更是此有效竞争最鲜明的证据（见图1）。

有趣的是这期间内信息产业部对待这种竞争的暧昧态度。从原则上讲，破除垄断已是当时的改革共识，理应促进；但从现实上讲，残酷竞争虽然有利于消费者，降低了整个经济与社会的通信运行成本，但是却不利于当事企业。虽然信息产业部已经把电信企业的所有权移交给了国资委，自身仅作为行业监管部门出现，但它和各电信企业根出同源，在人脉上仍存在密切的联系和交流。于是，借用“国有资产保值增值”、“防止国有资产流失”的名义，信息产业部在更多时候成为了“恶性竞争”的抑制者。在很长一段时间内，它对电信市场的价格监管表现为确立电信服务价格的下限，而不是上限。在此监管条件之下，移动和联通在二、三线城市降低资费打价格战，竟然是“非法”的。

这一次电信重组已经过去了十年，现在回顾其重组效果，确有所得，但所得有限。固话领域并未形成广泛的有效竞争，更加高效和市场化的中移动在传统的2G 通话服务领域和增值服务领域（如彩信、彩铃等）渐渐排挤了联通，在一定程度上形成了事实垄断。这虽然是作为竞争结果的自然垄断，但其对经营效率和经营操守所带来的损害一样严重。前不久频繁爆出的中移动设备采购腐败案、增值服务腐败案等，都是在这个大背景下发生的。第一次电信重组所带来的有限竞争效应，渐渐被卷土重来的垄断消磨殆尽。

4、全业务竞争时代（2008年之后）

经过检讨上一轮电信重组引入竞争的功过得失，“全业务竞争”作为新一轮电信重组的指导思想被提上了日程。所谓全业务竞争，是指不再限制参与竞争的企业各自的业务经营范围，每一家企业都可以自由进入电信服务业的任何业务领域——包括固定电话、移动电话、互联网宽带服务等。

有两个前提条件使得新一轮电信重组成为可能。第一个条件是技术上的：移动通信正在从2G全面转向3G，而3G牌照的发放将成为一个绝好的平衡不同企业竞争实力的机会。第二个条件是管理上的：2008年，在中央部委大部制改革思路指导下，信息产业部被并入新成立的工业和信息化部，新的工信部是一个更加全面综合的经济管理部门，其指导思想是着眼于更大的国民经济全局，有条件从一个更加超脱的立场去看待竞争、鼓励竞争。因此，在监管问题上，传统“老邮电”利益立场的影响被稀释。

有了这两个前提条件，2008年新一轮电信重组便顺理成章的成为了现实：中国电信收购中国联通CDMA网，中国联通与中国网通合并，中国铁通和中国卫通基础电信业务并入中国移动。至此，中国电信市场上形成了三家横跨固话、移动、宽带业务的全业务竞争公司（中国移动的宽带业务尚待发展）。此次重组几乎与3G牌照发放同时发生，为了遏制市场份额最大、处于准垄断地位的中国移动，工信部把最具有技术挑战性的3G牌照（TD-SCDMA牌照）分配给了移动，把另外两张技术成熟的3G牌照分配给了新电信和新联通这两家相对弱势的竞争公司。

此轮重组后，在电信竞争的最核心领域——移动通信领域，三家公司之间展开了热火朝天的竞争。移动的优势在传统2G服务，联通和电信的优势则在新兴的3G服务。也正因为如此，三家公司在各自的弱势领域发动了令人瞠目结舌的价格战。行业主管部门对待竞争的态度已发生了全新的变化。工信部早已停止了对电信资费下限的监管，转而规定资费上限，明确鼓励各运营商降价竞争，提高服务。面对联通“随意打”这样游走在政策边缘的价格战举措，工信部也回避明确回应。

另外，宽带服务的垄断局面似将有所改观。互联网有线宽带服务虽然是最新兴的业务领域，但其基础线路还是利用之前各运营商的固话线路，故有线宽带的竞争格局沿袭了以往“划地而治”的固话业务格局，电信和联通分别垄断中国南北方。要使有线宽带业务在对方的领地内渗透发展，需要大量的基础线路建设，且涉及到城市市政、小区物业、业主装修等多方面限制。因此，从经济收益上看，动用大量资源在宽带业务上蚕食对方份额，对电信和联通双方都是不划算的。因此中国的宽带价格居高不下，服务质量亦难以令人满意，成为事实上的寡头共谋垄断。

但是习惯了电信竞争所带来的好处的公众们却已无法容忍宽带服务的这种垄断局面。从2011年下半年开始，媒体舆论对中国宽带质次价高的批评一浪高过一浪。相应的，工信部推出了“宽带中国”战略，明确批评各运营商在宽带服务上的落后，并规定了降价提速的时间表。进入2012年，各运营商纷纷免费宽带提速的消息，甚至已经不再是新闻了。试想，倘若中国各大宽带运营商并非国有，那么政府提出的“宽带中国”号召还有可能得到如此迅速有效的响应么？这是否也为我们揭示了国有企业在治疗“垄断病”方面的另一种潜在优势呢？

中国电信业改革的启示

通过对中国改革开放以来电信业改革历程的回顾，我们可以得出这样的结论：在国有框架下引入有效竞争机制是完全可以实现的。

首先，在国有企业破除垄断、引入竞争的问题上，主管部门的“行业本位”立场往往成为反垄断的障碍，故真正的去垄断化改革的主要推动力应来源于更高阶的宏观经济综合管理部门。若由具体行业主管部门主导改革方向，那么由于这些部门与企业之间复杂的历史纠葛，导致部门与相关企业在人员关系、利益取向等方面依然联系紧密，不够超脱，则去垄断化的改革要么根本无法开展，要么就相当不彻底。第一次电信重组即受制于这种不彻底性：当时的电信企业拆分改革是国务院交给信息产业部的“命题作文”，而信息产业部在改革设计和执行过程中掺杂了过多的行业利益的考虑，导致固话业务的重组沦为划地而治的“假竞争、真垄断”，而本应激烈竞争的移动业务也受到政策掣肘，企业在定价等方面丧失了竞争的自由度。再比如，我国烟草行业和铁路行业的改革进程之所以落后，虽有具体行业特殊性的因素（如烟草行业是须管控其规模的受限行业，而铁路客运则是天然亏损的准公益性行业），但也与烟草专卖局和铁道部占据绝对主导地位有关。

类似的，我们也不能指望作为国有企业出资人角色的国资委具有强烈的反垄断动力。“做大做强”是所有投资者的天然价值取向，国资委也不例外，所以它非常看重其下属企业的财务指标和规模升级。而反垄断改革在短期内往往是不利于具体企业的盈利能力和扩张能力的。强迫某一政府部门去主动推行违背其自身利益的重大改革的结果，必然是改革进程滞后，改革措施变形，改革目标迷失。

只有真正超越于具体企业利益之上的、直接负责管理经济运行全局的政府机构，才可以带来真正彻底有效的去垄断化改革，或者在垄断现象短期内难于去除之际，通过有效的行政手段减轻其危害，使其更多地服务于公众利益。在当前的中央政府架构设计下，国家发改委和工信部都是这样的经济综合管理部门，只是前者侧重于宏观层面的调控和制度设计，后者侧重于产业中观层面的具体实务。若要推进我国国企的去垄断化改革进程，须进一步加强发改委与工信部在相关政策议题设置过程中的作用，使其在政策博弈中取得能与国资委和具体行业主管部门相制衡的地位。

这里需要额外说明的是，我们说国资委与行业主管部门往往站在反垄断改革的对立面，但这并不意味着它们是缺乏正面作用的部门。国资委的成立解决了国企“所有人缺位”的问题，并极大的促进了国企集团向现代企业制度的转型。行业主管部门在促进产业重大立项、促成产业合作、提升产业综合技术实力和管理水平等方面也发挥着重要作用。政府内部本来就应该存在具有不同价值取向的多方力量，重大改革事宜须经各方反复博弈权衡，这种制衡正是决策理性化、民主化的制度保证。

其次，若能从新兴业务入手来调整企业间的利益关系，就可以大大减轻改革的阻力。第一次电信重组之所以所得有限，部分原因亦在于未能看清移动通信代替固话通讯的技术大趋势，把新兴业务整体分割出去，造成了日后中移动独大的局面。第二次电信重组则利用3G牌照发放的契机，对现有的强弱势企业进行业务平衡，培养有效竞争。这虽然只是策略层面的问题，但大家都知道，政企利益盘根错节是改革的客观背景，诸多针对企业存量调整的改革皆因利益相关企业的强烈抵制而告流产。因此，注重改革的时机和策略，善于抓住技术革新的机遇，在增量利益上动脑筋，往往可以起到“四两拨千金”的效果。

再次，对于某些具有基础设施规模效应的垄断行业而言，避免重复建设产生的巨大浪费，往往是维护垄断合理性、或采用地域分割等“伪去垄断化”策略的最强有力的理由。但是，从中国移动通信领域的改革实践来看，移动、联通、电信三家企业重复建设了大量通信线路和基站，换来了通信市场的繁荣和高效率发展。此间得失的计算表明，为了引入竞争而进行的重复建设，从全局考虑，未必是不合算的。

结语

当我们观察到国企普遍存在的一些负面特征，如“低效率”、“无创新动力”、“商业腐败”、“挤压民企生存空间”等时，我们往往会简单化的将这些弊病归咎于“国有企业”这一名称所指向的所有制安排，从而认为只要改变了这一所有制安排，这些和“国企”概念连带在一起的弊病就会自然消除。但实际上，如下图所示，如果详细审视从“国企”到“腐败”、“低效率”等弊病之间的逻辑链条，我们会发现，这些特征在国企身上普遍出现往往有其历史根源，并非每一个特征都在逻辑上与所有制存在天然或排他的因果关系。例如，“委托-代理问题”和“垄断”并非“国企”独有的特征，“私企”一样可以具有此类属性，因此，单纯变“国企”为“私企”，逻辑上并不能必然切断其与“低效率”、“商业腐败”等负面特征之间的关系通路。

图2 国企问题的逻辑链条

如果我们进一步分析国企各特征之间关系的具体性质，可以发现，图2中虚线部分所指示的关系链条并非因果链条，仅仅是历史形成的相关性链条，而这样的链条是可以通过国有框架内的改革而斩断的。例如，链条A中的“国企”与“预算软约束”的关系并非来自所有制安排本身，而是早年的计划经济体制所致。只要以市场化改革代替计划体制后此链条自然就被解除。类似的， “委托-代理问题”与“缺乏激励”间的B、C二链条可通过引入现代管理制度来斩断，导致“商业腐败”的链条D和E也可以通过加强立法和执法力度来解决。

我们在认可中国电信业在去垄断化改革上所取得成绩的同时，当然也不得不看到，部门利益卷土重来的可能性仍在，企业联手价格操纵的可能性仍在，尤其是企业内部研发创新活力不足的顽疾仍在——中移动进军互联网应用市场屡战屡败，可见一斑。这些问题，须留待将来更进一步的改革实践去解决。但至少在今天，我们可以指出的是，私有化，并非是解决这些问题的正确途径。