企业投资与产权保护之理论争议

自上个世纪中后期以来，法律之于经济增长的作用得到了特别关注，并先后经历了两次法律与发展运动，第一次法律与发展运动主要受韦伯关于资本主义国家兴起的理论分析之影响，强调对发达国家现有法律制度与组织形式的移植；第二次法律（法治）与发展运动则受诺斯等学者理论的影响，认为产权保护与合同交易的可靠性而非法律文本才更为重要（关于法律与发展理论的历程与评议，鲁楠于本刊2011年6月的论文《法律全球化视野下的法治运动》已有详尽而系统的介绍）。

尽管两次法律与发展运动暂时看来是以失败告终，其中苏联的改革甚至造成了地方政府失控、黑帮盛行等问题，被斯蒂格利茨等学者将之称为“法律失败”。但来自Knack和Keefer、麦克米兰、施莱弗等学者对世界各国法治水平与经济增长、企业投资、金融市场相关性的一系列实证研究依然证明，法律制度与经济发展之间有显著的正相关关系，当产权保护缺乏时企业是不愿意将利润用于再投资的，经济增长亦会受到影响。无论如何，良好的产权保护与合同履行都是经济发展的前提。

论及法制的完备性、科学性以及可实施性，中国的法律制度迄今依然饱受批评与质疑。按照法治与发展理论的论证，这样糟糕的法治环境不可能带来长期的经济繁荣。然而事实却表明，我国获得了持续而飞速的经济增长，经济增量已升至世界第二。中国的经济奇迹在表面上并不符合法律与发展理论关于法治是经济增长前提的论断。从更微观的视角考察，“中国奇迹”更具挑战性。中国的产权保护、合同履行机制更存问题，行政与司法效率低下、吃拿卡要、乱收费、寻租腐败、地方保护等皆可用于刻画此现状。某市政协会议的一份提案详细地描述了这种现实：

基层法官不按法规办案，基层税官乱收税案，基层公安干警办案不力，社会治安虽有所改善，但未得到有效的遏制，城建管理员执法不文明，城监管理员乱收费，出租车、饮食行业乱宰客，旅游市场管理混乱，水费、电费居高不下，个别行政部门私设各种收费名目，大搞吃、喝、卡、拿、要，办一个项目需要层层报批，搞公文旅行，雁过拔毛等等……

当产权保护不足、合同履行得不到公正判决时，该地区就难以吸引企业投资、增加经济交易。但我国已成为世界上吸引跨国投资最大的国家之一，据商务部统计数据表明，仅2011年，我国全年实际使用外资(FDI)1160.11亿美元；而民间投资也早成为经济活动的主力，根据国家发展和改革委员会的最新统计，2011年全年民间投资占同期固定资产投资的比重为58.2%，同比提高7.1个百分点。问题在于，为什么企业家在法律缺失乃至产权得不到有效保护的情况下却进行了巨大的投资？是什么在保护这些企业家的投资与合同的履行？

李稻葵、车佳华等经济学家早期曾以乡镇企业模糊产权可避免私人产权遭受国家掠夺的可能来解释上世纪90年代乡镇企业支撑的经济增长。但乡镇企业现已没落，唱主角的不是国有企业，更不是乡镇企业，而是私营企业。私营企业是会担心政府与个体的侵权和违约的，模糊产权论无法解释大量外国直接投资(FDI)以及私人跨区投资存在之事实，也不能解释进入21世纪以来的经济增长。黄亚生分析了FDI在我国远高于资本在省际之间流动的现状，他认为其原因在于我国各类型的企业存在政治主从次序，其中外资得到了最好的保护。黄亚生的观察与解释确实揭示了在我国FDI得到了较好的产权保护这一事实，但是其并未能回答为什么FDI获得了产权保护，而且其理论也不能解释民间资本的产权保护问题。也有学者从华人文化、社会资本、关系网络、私力救济等非正式机制的替代作用来解释我国的产权保护机制，但这些解释依然存有不足。毕竟，非正式机制只能适用于熟人之间，无法扩展到FDI、跨省市投资。非正式机制可解释合同得到有效履行的原因，却无法解释为什么私有产权未受到侵犯特别是来自政府的掠夺，以及中国经济为什么没有产生类似于俄罗斯黑帮盛行的私力救济。

由于难以找到中国企业产权保护的一般性解释，萨克斯等学者甚至认为中国改革所取得的成绩不过是暂时的昙花一现，缺少法治与宪政的中国很难支撑起长期的经济增长，而俄罗斯等国家却会后来居上。就此论述，林毅夫曾专门撰文否认了西方民主宪政是经济增长的前提的论述，他的证据是实现了民主与宪政的国家也可能存在经济停滞的情况。林毅夫沿袭诺斯关于制度变迁是由相对价格变化所引致的理论，认为是否发挥了比较优势才是决定经济增长与否的关键，而中国的经济增长正是因为改革开放后的发展战略发挥了要素结构的比较优势。毫无疑问，林毅夫的观点能够解释中国经济为什么取得成功，但是林毅夫依然未能解释清楚微观个体为什么会在产权不稳定的情况下进行投资。如果产权无法得到有效保护、合同违约又得不到来自司法的公正救济，再考虑到政府的寻租与掠夺，很难想象投资者还会继续进行大量投资。问题的关键依然在于，在缺乏法治保障的情况下企业家为什么还会投资呢？

名实分离的产权保护机制

关于产权保护和合同履行的问题，无非就是两个，一是政府是否会侵权违约，比如随意征收、乱收费、乱摊派、乱罚款等；一是受到来自私人的侵权和违约时法院是否会公正司法。如果将产权保护和合同履行作为经济增长与企业投资的必要条件，我国海量的企业投资与交易至少从逻辑上表明，上述两个问题可能不那么严重，之所以在现实中出现这么多问题很可能是被放大了。在这种逻辑下，我们或许可以转而考察地方政府保护还是掠夺了企业投资，地方法院是否公正进行了司法。本文仅关注第一个问题。

世界银行认为，影响企业投资的决定因素大体可以分为成本、风险与竞争壁垒。为吸引企业、资金、项目落户，我国不少地方政府都发布了改进招商引资软环境的文件，这些引资文本涉及土地、税收、行政审批、行政执法、社会治安、医疗、子女教育、交通、政治待遇等诸多方面，比世界银行关于投资环境的指标体系要宽泛得多。各地政府都试图通过降低企业的综合成本来吸引投资，在地区竞争中占据主动地位。

以抱怨最多的行政审批为例。施莱弗等学者曾通过考察85个国家创办企业需经历的审批数、所耗时间与费用等指标，发现法国法系、德国法系的国家创办企业所需的审批步骤比英美国家多，其中加拿大最快只需要2天就可以完成审批，美国需要7天，在中国则需要111天。而关于我国行政审批项目众多、程序繁杂、耗时费力、乱收费等问题的抱怨也不时见诸报端，在我国办企业审批难成为一种共识。但在招商引资压力下，众多地方政府已刊发了大量规范性文件，要求减少审批事项、下放审批权限、严格限制新设审批、缩短审批期限、规范审批程序、简化审批手续等，并创造出并联审批、一条龙审批等方式。大量地方政府还提出了要“一门受理、联合审批、一口收费、限时办结”，提供“一站式”、“一条龙”等服务。一些地方政府还要求行政审批提速，并承诺当场办理、限时办理，严格限制行政审批时间，而其标准远远低于国家要求，个别地方甚至提出部分手续“立等可取、当天办理”。

除行政审批之外，地方政府还要求取消各种不合法收费，全面实行收费公示、罚缴分离，禁止利用职权向外来投资企业索要财物，以减轻投资者税外负担；要大力推行集中检查、合并检查、联合检查，固定执法检查人员，切实保障外来投资者的合法权益；要保护外商人身、财产安全，对投资企业、纳税大户进行特殊保护、重点保护、挂牌保护，甚至配备警力进行专门保护；要克服司法地方保护主义倾向，营造公正的司法环境，要公平、公正、及时审理危害外来投资者的刑事、民事案件。

尽管必然会受到大量事例的反证，但上述事实多少还是表明，中国的产权保护机制或许不那么糟糕，私人投资得到了较好的保护。正是地方政府上述的一系列行为才给投资者一个明确的信号与承诺，在当地投资其权益是能够得到保障的，并成功吸引到企业投资。

资本驱动下的法治建设竞争

抛开相关争议暂且不表，转而考察另一问题，为什么地方政府保护而非掠夺产权呢？对此的解释有两种，一种是财政激励，一种是官员晋升机制。

钱颖一和温加斯特的市场支撑型联邦主义（market-preserving federalism）假设，给以地方政府以更高的财政分成就会强化地方政府（官员）发展地方经济的激励。但财政激励不能解释地方政府官员发展经济的激励，于是学界开始研究中国的官员晋升机制与GDP考核体系。由于上级党政领导主要根据地方经济增长来决定下级官员的职位升迁，这就将地方政府官员的晋升激励从政治忠诚导向了经济发展，地方政府官员为此展开了经济增长（GDP增速）竞争，并形成了锦标赛式的淘汰竞争。尽管这些研究还存有不少争议，但一个非常重要的理论共识大体是达成了的，即地方竞争已被普遍认为是解释中国奇迹的重要变量。

无论是要获得更多的财政收入还是更高的经济增速，都依赖于企业投资，这也使得地方竞争集中体现于招商引资竞争。由于资本是流动的，在其他方面没有差别的情况下，资本自然会流向那些综合成本最低的洼地。法律风险和生命财产安全也是一种成本，是否会受到黑社会敲诈，是否会受到行政部门的乱收费、乱罚款、乱摊派，投资者会把这一系列因素都作为成本。“资本追求什么？追求效益最大化；投资者最担心什么？最担心市场秩序不好，担心投资打水漂。”陕西安康某地方政府官员就非常清楚地分析了法治作为一种成本对企业投资决策的影响。

投资不仅需要利润，更需要安全。任何一个投资者，在有利可图的情况下，都希望把钱投到一个安全的地方，从而平稳地实现其利润。如果一个地方看起来有利可图，但安全保障存在隐患，投资者也会裹足不前甚至断然回首。投资的安全保障靠的是什么，只能靠法治。

既然产权保护也有成本，地方政府要在招商引资竞争中胜出，就必须满足资本的需求，不仅要有最优惠的政策，还要有最安全的产权保护。投资者的权益能够得到很好的保护才能吸引更多投资、而若投资权益不安全资本便会裹足不前，那么，地方政府自然需要改善投资环境、降低企业的投资风险，否则，资本就会流向产权保护成本或者企业投资法律风险最小的“洼地”去。正因为资本逐低而流动的特性，使得地方政府不得不改善法治，确保投资者的正当合法权益得到保护，以降低企业成本打造“投资洼地”。

一个地区，只讲招商引资，不讲创优环境，既招不来商，也引不来资……必须千方百计优化经济发展环境，筑好发展环境这个巢。松茂鹤会至，巢暖凤自来。

以重庆市为例，甚至在“打黑除恶”之前，官方的讲话就以招商引资和产权保护之关联为后续行为作了铺垫：

公正、高效、安全、有序的法治环境，对于吸引各类经济要素、形成现代市场具有重要作用。要善于保护好各类投资者的合法权益，尤其是生命财产安全，使重庆实实在在地成为中外投资者的安全区、放心区。……一个法治健全的成熟市场，各种经济要素会不期而至，越发展越顺利。

正因如此，在财政增收和经济增长的激励下，在推进产业转移和升级、促进城市化和工业化发展的大背景下，地方政府不得不加强对企业投资资产安全和外来企业家的生命安全保护，不得不减少乱收费、乱摊派、乱罚款，也不得不改进社会治安。不少市县公安局局长在招商引资推介会上都明确承诺，要以“你赚钱我保护，你纳税我服务，你发展我铺路，你有难我帮助”的理念，优化投资环境，切实保护外来投资者的生命财产安全。有的区县甚至明确规定，“对招商引资重点企业（项目）给予挂牌保护。维护外来投资企业及投资商的合法权益，任何单位和个人都不得干预外来投资商正常的生产经营和生活。”而在现有的司法格局下，地方政府自然也会改进法院司法中的地方保护主义来要求保护企业投资。

正是基于对企业投资的需求，地方政府才保护而非掠夺了企业投资，又由于法治水平多少和产权保护具有一定的正相关，为此越来越多的地方政府开始强调要改进法治环境，仅考察2012年初各地方政府的政府工作报告就可发现，不少地方都不约而同地提出要建设法治政府、服务型政府，以降低企业投资成本和法律风险。这或许是在中央要求加强法治政府建设的背景下，地方法治政府建设的根本逻辑。

现有理论强调法治水平决定了企业投资和经济增长，没有好的法治就难以有高速的经济增长。中国的实践或许提供了法治与经济发展关系的另一个版本，即企业投资和经济发展同样会促进法治发展。尽管两种进路下都以产权得到有效保护为前提，但中国的实践表明，重要的是产权保护而不是健全的法律文本和独立司法，在法治初始条件很差的情况下，只要产权保护的承诺是可信的，依然可以吸收到企业投资并带来经济增长，资金流动能够促使地方政府不得不通过改善法治环境来保护企业投资。尽管得出的结论依然可以转换为法治是经济增长的必要条件，但多少还是丰富了企业投资、经济增长之于法治发展的积极意义。

在这样的思维进路下，我们才可能理解“中国经济增长奇迹之谜”，也才可以解释为什么地方政府会有“勇气”革自己的命，要主动投身于“法治”的束缚之中。仅以知识产权保护为例，早些年假货、山寨产品横行与地方执法的纵容密不可分。但资本的力量是巨大的，随着对高新技术、生物医药等契约密集型产业的引资竞争加剧，就在2010年前后，江苏常州、四川成都、贵州贵阳等全国多地已开始提出加强知识产权保护，借此来为招商引资加分。而在招商引资文件中，不少地方政府还主动提出要改革政府职能，建设法治政府、服务型政府、效能政府和廉洁政府，将政府管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，要为投资企业提供“保姆式”服务。包括广东、浙江、江苏、四川、重庆等诸多省市都提出要打造法治政府、要做法治政府建设的排头兵、要让良好的法治环境成为区域核心竞争力，“法治政府建设”在中国大地似乎正悄然生长。

什么才是应有的法治政府建设

地方政府对企业投资的竞争带来了法治水平的提高。甚至可以认为，不少地方所展开的法治政府建设、依法行政等都是因为地方政府竞争所导致的。尽管招商引资约束下的地方法治建设竞争有助于保护私人财产，乃至构成我国法治政府建设的中国经验。但是应当看到，地方政府加强法治政府建设只是在近几年产业转移竞争白热化的压力下才不得不展开。在强大的资本压力下，与地方法治政府建设竞争伴随的，则是逐底竞争。实践中，一些地方政府将中央的产业管制政策、环境政策、土地政策等置于一边，引入高污染、高耗能的企业；一些地方政府为彰显客商的重要性，还对投资者的教育、医疗、交通、政治待遇等进行了特殊规定，为外来投资者颁发“特别通行证”、“客商证”，一般交通违法不罚款不扣证，医院看病半价支付，子女优先就读并免收择校费等等。

而地方政府之所以要不遗余力地展开招商引资洼地经济的竞争，不仅只是因为地方可以获得更多的财政收入、更快的经济增长、更多的就业机会，更是因为地方政府主要官员可以凭此得以晋升官职，政府部门和政府官员还可以获得与招商引资相关的收益分成（不少地方规定引资者可以获得引资金额或者纳税0.5%~5%的奖励）。地方政府过于“媚商”的功利行为也日渐受到民众的反抗与舆论的谴责。不过，相比资本对地方政府官员的吸引力，地方民众实在难以对地方政府施加更多有效的约束。要地方政府在经济发展中考虑民众的环境保护、土地房屋权益等诉求，纠正地方政府的“逐底竞争”还不是一件容易的事情。这也使得中国的地方法治政府建设运动是以资本导向的法治政府建设，与老百姓期待的法治政府相差甚远，更难以形成一个公平公正的法律环境和竞争秩序。

真正的法治除保护企业投资外，也需要能够保护地方民众的权益，而法治政府的根本内涵乃是“强化对行政权力运行的监督和制约”（国发[2010]33号），而这种监督和制约的关键应是来自于地方民众的监督，这也理应是经济分权过后必须解决的一个重大问题，不过这样的“自我革命”才是需要勇气的。当然，本文无意于否认现今法治政府建设的积极意义，更不是说中国的地方政府不应再进行招商引资竞争。而是强调，谁才是决定赋予这些政策优惠和法治保障的最终决策者，而这或许已是一个可以放大到“中国法治走向何处”的庞大话题了。

          （作者单位：西南政法大学经济法学院）