【内容摘要】本文是作者对江平教授“政治体制改革首先应从宪法开始”这一重要观点的学术性回应。1982年宪法较之从前的进步都是党章变革带动的，自那时以来，宪法的重大变革均以党章的变革为前导。宪法的实施情况取决于党章中涉宪规定的实施情况。执政党对党章中涉宪规定的理解决定全国人大对宪法的理解。党章涉宪规定的运用状况也决定性地影响着宪法监督体制的建设。政治体制改革应从执政党自身及其规则的改革开始。作者主张：建立保证执政党的机构和官员严格守法的党内行为准则；逐步在执政党内部形成差额的、直接的和有竞争性的选举体制；从充实和保障党员权利入手来丰富公民基本权利并完善其保障体制；以修改和运用党章为起点来改革司法体制；从合党章性审查入手，分步骤建设行之有效的宪法监督体制，实施违宪审查。

　　【关键词：政治体制改革    宪法    党章    执政党 ]

　　2011年5月12日，江平教授在蔡定剑宪法学教育基金成立仪式上做了题为《政治体制改革首先应从宪法开始》的致辞。我拜读此文，对其中这样一句话印象特别深：“宪法是一个社会敏感的问题，或者说牵动到体制的一个关键的问题。我们要搞政治体制改革，首先应该从宪法开始。而我们的宪法如果不能够改革的话，我们的体制也就不能够得到多大的改善。”[1][1]应该说，单纯在法律体系内、就宪法与其他法律的关系而言，情况确实是这样。所以，如果我们说司法体制或法律体制改革首先应从宪法开始，那无疑是正确的。

　　但是，法律体制只是政治体制的一部分，如果超越法律体系的范围讨论政治体制改革，结论可能就会很不一样。历史经验和政治生活的逻辑都表明，宪法的作用在于把政治体制改革的成果记载和固定下来，是改革的结果而不是起点。所以，政治体制改革不太可能首先从宪法开始。既然不能从宪法开始，那么应该从哪里开始呢？我以为，如果我们一定要着眼于从规则角度看问题，我觉得政治体制改革首先应该从党章开始。这里的党章是广义的，指的是《中国共产党章程》以及与该章程处于同一位阶的中共其他纲领性文件确立的根本性规则或准则。

　　为什么说政治体制改革首先应该从党章开始呢？容我结合改革开放以来的实际，简单陈述得出这一结论的几点理由。我很尊重江老表达的观点，我写这篇文章，不是否定江老的意见，而是试图把江老启动的关于政治体制改革从何处开始的讨论向纵深推进一步。

　　一、1982年宪法较之从前的进步都是党章变革的结果

　　总体来说，1982年宪法是新中国几部宪法中最好的一部宪法，这是我国政学两界的共识。1982年宪法较之历来的几部宪法的进步之处，主要表现在四个方面，而这四个方面进步的根源，都能在执政党党章或其它纲领性文件中找到。

　　1.较之前几部宪法，1982年宪法最突出的进步，是着眼于国家现代化建设确立了国家的根本任务。宪法序言第七自然段明确规定：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。”这是新中国历史发展的一次决定性转折或里程碑，其积极意义不论如何高估都不过分。

　　但是，宪法的上述变革，源于执政党认识的提高和党章的变化。1978年12月中共十一届三中全会适应国内外形势的发展，决定要及时地、果断地“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”。[2][2]1982年9月6日中共十二大通过的中共党章在论述了“我国社会存在的矛盾大多数不具有阶级斗争的性质，阶级斗争已经不是主要矛盾”，“我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”后，提出了以逐步实现四个现代化为核心内容的总任务，并且把中共的工作的重点确定为“领导全国各族人民进行社会主义现代化经济建设。”[3][3]没有中共认识的提高和党章的变化，1982年宪法不可能把“集中力量进行社会主义现代化建设”确立为“国家的根本任务”。

　　2.与此前几部宪法相比，1982年宪法另一突出进步，是规定各政党都必须遵守宪法和法律。1982年宪法序言最后自然段规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。” 宪法第5条也规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这里的各政党当然包括执政的中国共产党。

　　1982年宪法关于中共必须遵守宪法和法律的规定，也是基于此前中共认识的提高和党章的相应变化。1978年12月的中共十一届三中全会提出，“要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”[4][4]1981年中共第十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》写道：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”[5][5]次年中共通过的党章规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”[6][6]如果不是中共内部在执政党必须遵守宪法和法律方面获致共识并将其写进了党章，1982年宪法不可能设置这方面的条款。

　　3.同样，1982年宪法在 防止权力过于集中方面的规定，也源于执政党的纲领性文件。1982年宪法较之此前宪法的第三大进步，是设置了防止权力过分集中的必要条款，其中效果特别明显且受到国内外广泛好评的，有宪法的如下内容：《宪法》第66条关于“委员长、副委员长连续任职不得超过两届”的规定；《宪法》第79 条关于国家主席、副主席“连续任职不得超过两届”的规定；《宪法》第87条关于“总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届”的规定；《宪法》第124条关于最高人民法院院长“连续任职不得超过两届”的规定；《宪法》第130 条关于最高人民检察院检察长“连续任职不得超过两届”的规定。

　　宪法这些规定，都缘起于《党和国家领导制度的改革》这一执政党“指导我国进行政治体制改革的纲领性文件”。[7][7]这个文件原本是邓小平1980年8月18日在中共中央政治局扩大会议上的讲话，但中共中央政治局1980年8月31日讨论通过了这个讲话，该讲话从此成为我国政治体制改革的纲领。《党和国家领导制度的改革》写道：“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”“中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议。……关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”[8][8]随后，中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》也反省了“权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展”[9][9]这一历史教训。

　　4.在公民基本权利保障和国家根本政治制度、司法体制建设等方面，1982年宪法也有超越此前宪法的内容，它们实质上都是执政党此前通过的纲领性文件相应内容的反映。执政党此前的纲领性文件中已经做过相应的论述：“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”；“ 为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[10][10]

　　二、1982年以来宪法的重大变革均以党章的变革为前导

　　1982年宪法公布施行以来，这部宪法已经进行了四次局部修改，通过了总共31条修正案。这些修正案不仅无一例外都是先由中共中央向全国人大常委会提出建议，后经全国人大通过的，而且其中重要的内容，也都是在修宪前写进了执政党的党章或其它纲领性文件的。我们不妨看看1982年以来党章等执政党纲领性文件对宪法重大变革的先导作用。

　　1. 全国人大1988年4月通过的核心内容为“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展”的宪法修正案第1条，源于1987年10月通过的中共十三大报告的同样主张。中共十三大报告写道：“我们已经进行的改革，包括以公有制为主体发展多种所有制经济，以至允许私营经济的存在和发展，都是由社会主义初级阶段生产力的实际状况所决定的”；“对于城乡合作经济、个体经济和私营经济，都要继续鼓励它们发展。”[11][11]

　　2. 全国人大1993年3月通过的确认“我国正处于社会主义初级阶段”和“国家实行社会主义市场经济”的宪法修正案第3条和第7条，都源于1992年10月中共十四大通过的《中国共产党章程》。十四大通过的这部党章在总纲部分认定，“我国正处于社会主义初级阶段”，并提出了“要从根本上改革束缚生产力发展的经济体制，建立社会主义市场经济体制”的主张。[12][12]

　　3. 全国人大1999年3月通过的规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的宪法第13条修正案，源于中共十五大报告关于“依法治国，发展社会主义民主政治”和“健全法制，建设社会主义法治国家”[13][13]的主张。

　　4. 全国人大2004年3月通过的以保护“公民合法的私有财产不受侵犯”为核心内容的宪法第22条修正案， 所依据的是中共十六大关于“完善保护私人财产的法律制度”的主张。[14][14]

　　5. 全国人大2004年3月通过的宪法修正案第24条，在《宪法》第33增加了“国家尊重和保障人权”一款，这一款所依据的是2002年11月通过的中共十六大报告中关于“尊重和保障人权”[15][15]的主张。

　　以上五个方面可以说是1982年宪法公布施行以来其本身发生的有标志性的变革，这些变革都是在党章等执政党纲领性文件引导下实现的，后者不变革，宪法不可能发生变革。这个结论可以说适用于我国宪法从序言到正文任何部分或任何条款的创制。

　　三、宪法的实施情况取决于党章涉宪规定的实施情况

　　宪法要得到实施才有意义。一部宪法，它在多大程度上得到实施，就在多大程度上有实际价值。

　　宪法实施的基础性内容是宪法遵守。遵守宪法是一切宪法关系主体的义务。我国《宪法》规定：本宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力；全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。宪法实施中层次更高的内容是宪法适用。宪法适用指有宪法规定的资格的国家机关依宪定职权能动地运用宪法条款并据以处理公共事务或解决特定纠纷的活动。我国的宪法适用首先和主要地是立法适用，即有立法权的国家机关依据宪法制定法律以落实宪法的具体规定的活动。我国宪法适用也有一些行政性适用的内容，但基本上没有审判适用和检察适用的空间。

　　在我国现行体制下，离开了执政党的推动，加强宪法实施在很大程度上会是一句空话。在宪法实施方面，党章规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”；要“扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家”。中共十七大也要求，要“加强宪法和法律实施”；“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”；“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。[16][16]

　　但是，如何加强宪法实施？加强宪法实施要求更加严格地遵守宪法。而宪法能否得到严格遵守，关键在于执政党能否模范地遵守自己的章程中关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定。我国施行宪法半个多世纪的历史表明，如果执政党的各级组织及其领导人能够做到在宪法的范围内活动，宪法就能得到严格的遵守，如果执政党的各级组织或领导人不遵守宪法，任何力量都无法防止宪法被违反甚至被践踏成废纸。

　　加强宪法实施还要求更充分地适用宪法，然而，全国人大及其常委会的立法重点和先后取舍，从根本上说都是由执政党的中央领导机构依据党章和党的其他纲领性文件确定的。从这个意义上可以说，宪法实施情况取决于党章的遵守和运用情况。某件需要制定的法律，能不能列入全国人大或其常委会立法规划、什么时候列入立法规划之类问题，实际上主要取决于依据党章活动的执政党中央领导机构的判断和考虑。例如，在基本形成法律体系后，我国宪法立法适用面对的第一大课题是继续制定或完善保障公民基本权利的法律，如制定保障言论出版自由、结社自由等基本权利的法律，完善保障人身权利和自由的法律，等等。宪法立法适用面对的另一大课题是按充分实施宪法的要求，制定落实执政党依法治国方略和依法执政所必须的法律，主要内容是规范宪法监督和规范执政党的各级组织与国家机关间关系的法律。这些课题何时提上最高国家机关立法日程，取决于执政党的安排。

　　四、执政党对党章中涉宪规定的理解决定全国人大对宪法的理解

　　《中国共产党章程》中有不少涉及宪法中一些重大问题的规定。党章中诸如以下这类规定就涉及重大宪法问题：“必须坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”；党“领导人民发展社会主义民主政治。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固人民民主专政，建设社会主义政治文明。坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”；“坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导”；“党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。执政党领导机构对这些规定及其中的名词术语内涵的理解，决定着他们对宪法相关规定及其中对应的名词术语的理解，因而最终也决定着全国人大及其常委会对宪法相应规定和名词术语的理解。这中情况和道理，可以说不证自明。

　　执政党依据其对党章有关规定实行的领导行为对宪法实施的影响可以说牵一发而动全身。在这方面，往往主事者一不小心就可能使宪法规定的国家机关或部门的职权关系混淆、扭曲、甚至发生反转，从而极大地影响国家机关之间宪定的职权配置格局。党章规定，在社会和国家生活中，党要实行“政治、思想和组织的领导”，其中任何一个方面的领导方式，都会直接或间接影响到宪法的实施。这方面我们似乎可以找一个执政党在司法系统实行组织领导的例证来做说明。例如，安排政法委书记同时担任本行政区域党委常委、公安部门首长，曾经是执政党普遍采用过、现在也还没有完全放弃的一种对国家司法系统实行组织领导的方式。这种领导方式容易造成的诸多后果之一，是使得宪法地位低于法院院长、检察院检察长的公安部门负责人的实际政治地位和职权反而高于前者。

　　按上述安排，公安部门负责人就在政治上处在了法院、检察院领导者的地位，于是，公安部门负责人就可以在自己认为必要时以“协调”为名，召集本行政区域的法院院长、检察院检察长开会并主导具体案件的处理。这是长期以来我国刑事案件的办理往往由公安部门全程主导、检察院和法院不能依法有效制约侦查部门的一个重要原因。现在这一做法正在退出司法舞台，同时一种政法委书记专任体制已经接近取代它。从严格实施宪法的要求看，执政党是不是有必要在各级委员会设政法委，以及如果一定要设政法委，其书记是专任好，还是由法院院长兼任（任建新先生任最高院院长时采行过该体制）好，抑或是由公安部门首长兼任好，是执政党依据党章进行组织领导过程中应该认真探讨的一个问题。这只是传统上广义的党政关系诸多方面之一的情况，在其它方面，执政党领导行为对宪法实施发挥决定性影响的情况，看来也不会有实质性差别。

　　特别需要说明的是，执政党对党章规定的国家根本政治制度的理解，决定性地影响着相关国家机关的宪法地位、宪定职权及不同国家机关间的职权关系，从而也决定性地影响宪法有关条款的实施。《中国共产党章程》规定，要“坚持和完善人民代表大会制度”。可是，什么是人民代表大会制度？应怎样对其做与时俱进的理解？人民代表大会制度下不同国家机关的相对地位和职权如何确定？这些都是理解起来差异可以很大的问题。但无论争议多大，宪法中“人民代表大会制度”的内容和表现形式，实质上只能以执政党对其章程中相应的话语的理解为基准。在我国宪法中，全国人大及其常委会之下有国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，四者是平行的中央国家机关。但当今执政党显然是受战争年代和计划经济年代思维模式的影响，从来没有把它们四者视为平行的中央国家机关，而是把后两者即人们通常说的最高法和最高检视为比前两者低一级的机构，把这“两高”看成与国务院下面较重要的部（如公安部）地位相当的机构。这实际上是执政党对“人民代表大会制度”进行“理解”的结果。按照这种“理解”，尽管最高法的院长和最高检的检察长是国家级副职，但从领导人的党内地位这个现行体制最看重的指标看，“两高”还是没有超过部级的标准。

　　这里有一个对宪法相关条款是否做符合市场经济条件和民主法治环境的理解的问题。在计划经济、人治和以阶级斗争为纲的环境下，行政权力、强力机构显得最为重要，司法难有作为，显得不重要，因而把国务院、中央军委放在“两高”之上很自然，但在市场经济和建设法治国家的背景下，“两高”是可以而且应该像宪法文本显示的那样，与国务院、中央军委摆在同样高的位置的。如果中共领导集体把“两高”理解为与国务院平行的中央国家机关，将来就完全应该向全国人大推荐两位中央政治局常委分别担任最高院院长和最高检检察长，并在制度上将这两个职位定位为国家级正职。

　　当然，执政党对党章中涉宪规定的理解及相应的领导行为对宪法实施的一切领域的影响都举足重轻，以上文字只是以司法领域为实例和重点，略为做了些探讨而已，远非系统的论述。

　　五、党章涉宪规定的运用状况也决定性地影响着宪法监督体制建设

　　通俗地说，宪法监督就是违宪审查，也可以说是宪法保障。没有行之有效的宪法监督体制，宪法不可能得到充分的实施。

　　从宪法文本看，我国是有宪法监督制度的。1954年宪法的悲惨命运和“文革”的惨痛教训使“中国人民和中国共产党都已深知，宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运，决不容许对宪法根基的任何损害”。[17][17]因此，现行宪法的创制者们是比较重视宪法监督的。宪法规定：“本宪法……是国家的根本法，具有最高的法律效力”；一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。宪法还规定：全国人大监督宪法的实施；有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施，有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；地方各级人大在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；县级以上的地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定，县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令、撤销下一级人大不适当的决议；等等。第九届全国人大第三次会议于2000年3月通过同年7月1日生效的《立法法》对宪法所确定的监督制度还作了不少充实性规定。

由宪法文本规定、有相应法律充实的宪法监督体制在实践中有一些评价、教育和指引作用，但由于没有宪法监督专门机构和相应的程序性法律，我国的宪法监督体制迄今为止很大程度上仍然停留在纸面上，没有对任何一个法律或行政法规等法规范性文件的条款的合宪性进行过公开审查和宣告。因此，它还不能算一种行之有效的宪法监督体制。所以，胡锦涛总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行20周年大会上指出，“一些不同程度的违宪现象仍然存在”，并提出“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利；要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为。”[18][18]

　　在这种情况下，按照现行《中国共产党章程》关于“加强国家立法和法律实施工作，实现国家各项工作法治化”的规定和中共17大关于要“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障”[19][19] 的要求，执政党应该在建设行之有效的宪法监督体制方面，做出实际努力。这方面目前能做的事至少有两件：1.设立拟议已久、政学两界无数次讨论的宪法监督专门机构；2.规划和制定宪法监督方面的程序性立法。

　　在宪法监督方面能否走出实际的步子，取决于执政党落实党章相关内容的意愿和关于时机是否适宜的判断。

　　六、总结：政治体制改革应从执政党自身及其规则的改革开始

　　30余年来，我国的社会经济生活发生了极其巨大的变化，期间，政治体制虽然也进行了一些改革，但步子较小。从1992年10月中共十二大起，《中国共产党章程》就规定，进行经济体制改革，“与此相适应，要进行政治体制改革和其他领域的改革”。在政治体制改革方面，社会对执政党有极大的期待。显然是为了回应这种期待，2002年11月召开的中共十六大修改党章，提出了“推动社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的任务。随后，2004年3月全国人大通过的宪法第18条修正案将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的任务记载到了宪法中。自那时以来，又过了7年，社会对执政党的期待显然有增无减。

　　社会经济变革必然促成政治变革。政治变革分为政治革命和政治体制改革（或曰政治体制改良）两种截然不同的形式。从长远观点看，发生政治变革是必然的，所以，问题只在于社会选择革命的形式还是改革的形式。作为政治现象，我们很难给一个个具体的变革打上革命还是变革的标签，但是似乎还是可以大致上做这样的判断：在一个政党的领导地位或执政地位由宪法记载和固定下来的国家，一切由执政党主动启动、自愿接受和推进的变革在性质上都属于改革；执政党不能容许而又完全无力控制的变革现象不一定都具有革命性质，但显然有向革命性质转化的危险。

　　当今中国虽然因为经济与政治发展不平衡、经济资源和政治资源分配不公，以及公权力腐败等原因，社会矛盾比较尖锐，但鲜有发生什么“革命”的社会条件和显而易见的眼前风险。但是，社会是处在发展中的，为了社会和国家的长治久安，我国应该尽快着手进行政治体制改革之路，不能长期回避必要的政治体制改革，因为，回避得越久，改起来就越难，风险就越大。

　　绕了好大一圈之后，我们现在还是不能不回到本文引言部分提出的问题：政治体制改革到底应该从哪里开始呢？政治体制改革涉及的事情千头万绪，我主张从执政党自身及其章程的落实和改革做起。具体地说，可以从以下几个方面入手：

　　（一）建立保证执政党的机构和官员严格守法的党内行为准则。党的机构和官员以及他们领导下的国家机关严格守法，是有效推进政治体制改革的前提条件。《中国共产党章程》要求：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党员“模范遵守国家的法律法规”。但许多年来一个不容忽视、近年来更显突出的一个问题是，公共机构及其官员明显违法办事，却没见任何机构追究，受害者甚至投诉无门。公共机构及其官员违法办事之表现形式可以说已丰富多彩：暴力拆迁、被非法拘禁、被失踪、被精神病、被剥夺诉讼权利、刑讯逼供、公检法变相合署办案、未审先判（或先定）、临时设立的或常设的非法定机构越俎代庖行使国家权力，等等。对与一个致力于建设法治国家的社会来说，这些都是乱象，应该予以制止。在我国目前的环境下，治理这些乱象的最有效办法就是按党章整肃党纪。

　　（二）分阶段修改或完善党的各级代表大会代表，各级委员会委员、常委、书记的候选人提名和选举规则，逐步在执政党内部形成差额的、直接的和有竞争性的选举制度。然后按相同原则把选举方面的新规则写进宪法或法律，推向国家和社会。党内也好，国家和社会也好，民主最基础性的制度性要素是选举，如果没有以差额、直接和有竞争性为价值取向的选举体制改革，就不是从根本意义上谈论党内民主和社会政治民主。等额、间接和无竞争性的选举，特别是其中的等额、无竞争因素，实质上是对选举的嘲弄，并无选举的本来意义。等额、间接和无竞争性的选举是与计划经济、不民主和人治相适应的政治形式，与市场经济、民主和法治相适应的政治形式集中表现为差额的、直接的和竞争性的选举——这是一个再唯物主义不过的结论。

　　（三）从充实和保障党员权利入手来丰富公民基本权利并完善其保障体制。历史事实证明，执政党党员权利保障状况通常决定着、同时也往往反映着宪法规定的公民基本权利的保障状况，尽管这两种权利基本上是不对称的。1956年的中共八大党章虽然在其第3条中规定了党员的7项权利，但从1956年至1969年期间的实际情形看，党章这一条形同虚设。1969年的中共九大、1973年的中共十大和1977年中共十一大党章，干脆取消了1956年八大党章中的党员权利条款，尤其是1969年和1973年党章，几乎不承认党员有什么权利，只是规定了不少党员“必须做到”的事情。现行《中国共产党章程》是2007年中共十七大通过的，其中第4条规定党员享有8项权利，现行党章这一条实际上是1982年中共十二大通过的党章的第4条的原文，30年来一直未变。

　　虽然现行党章第4条赋予党员的权利之丰富为1982年前的各部党章所不及，且实际的保障状况也是比较好的，但其与改革开放以来已经大为改观的社会经济环境还是有不少明显不相适应的地方。两者有不相适应情形的主要表现可概括为三个方面：（1）参加关于党的政策问题讨论的机会和平台少，尤其是发表不同意见的机会和平台少，近乎没有；（2）直接参与选举党的各级代表大会代表，各级委员会委员、常委、书记的机会少或没有，自主决定作为被选举人参与竞争的机会则完全没有；（3）尽管党章第16条规定，“不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上”，但由于监督制约被套措施不完善等原因，在全国地方各级党的组织中，党委书记个人专断，压制党员甚至其位居其下的其他领导干部民主权利的现象仍然相当普遍。

　　执政党应该通过修改或完善党章等党内行为准则的形式推动上述问题的解决。执政党在党内先解决好丰富和保障党员权利方面的这些课题，可以为在新的历史条件下推动丰富和保障公民基本权利积累经验。有了在新时期丰富和保障党员权利的经验垫底，执政党处理起充实公民基本权利和落实基本权利保障的难题来，或许会得心应手一些。这些难题包括言论出版自由、结社自由和宪法按理应该确认而尚未确认的迁徙自由、罢工自由，还有在越来越多的人们看来有必要记载到宪法中的其它基本权利。

　　（四）以修改和运用党章为起点来逐步改革司法体制，维护司法独立，提升司法权威，使司法真正产生一般法治国家或地区都具备的社会经济乃至政治的功能。我国司法严重缺乏权威，这种状况对社会的正常发展和社会稳定构成了很多的隐患，同时也损害着执政党的权威和领导地位。我国司法未能树立必要权威的原因主要是：司法机关、司法官员没有中立的外观；在敏感问题上人们往往将法院的裁判看成执政党的本级或上级组织的裁判；在社会各种利益纠纷法院不能充当中立、可信赖的仲裁者，不利于社会冲突的平和解决。我国如果要打造形象中立、公正的和有公信力的司法，法院的裁判就决不应该是执政党的有关组织和领导人可以事前影响乃至决定的东西，也不应该是他们事后能够予以改变的东西。

　　任何法治国家的宪法和法律都容许执政党直接控制立法机关和行政机关，但也都不容许执政党直接控制法院及其审判活动，这种安排是有道理的，用阶级分析的话语来解释，那就可以说这种安排是符合统治阶级根本利益的，是统治阶级对社会对国家的统治长治久安的需要。同理，在司法领域，执政党应通过修改宪法、制定法律和推动宪法、法律实施来实现自己的领导，不应该通过执政党地方机构及其官员直接掌控法院来实现自己的领导，否则极可能造成事与愿违的结果。

　　要从根本上解决这个问题，执政党或许需要在党内取得广泛共识后修改党章，然后修改解释宪法的相应条款。在做到这一点之前，可通过一些减少执政党地方组织及其领导人对司法进行过度干预的阶段性措施，如禁止党的组织和官员批示案件、禁止他们直接参与案件的先定先判，等等。

　　（五）从合党章性审查入手，分步骤建设行之有效的宪法监督体制。直接按宪法规定的体制建设行之有效的宪法监督制度，实现对法律的合宪性审查和对法律以下位阶法文件的合宪合法性审查，涉及到制定、完善相关的程序性法律和设立专门机构，困难较大，可缓一步落实。可行的做法之一是先从各级地方和部门党组织及其领导人行为的合党章性审查开始做起，间接实现对这些审查对象的合宪合法性审查。按照党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党员必须“模范遵守国家的法律法规”的规定，做到这一点是完全可能的。形成这样的体制后，至少各级地方和各部门的党组织（包括中组部、中宣部等）在自己权限内发布的政策、决议、决定和这些组织的领导人的指示，按一定程序可以被提交或接受上级纪检委的合党章性审查。这些审查虽然没有合宪合法性审查之名，但却可以有合宪合法性审查之实。或许不少人对于制定和完善程序性法律、设立专门机构进行宪法监督，有削弱党的领导方面的担心，但本文这种由党的纪检委实施的间接的合宪合法性审查，只会加强和改善党的领导，不存在削弱党的领导的问题。

　　我国过渡性地采用上述由党的较高层级的纪检委实施的各级地方和部门党组织及其领导人行为的合党章性审查体制，可以获得以下三种制度效用：（1）切实纠正一部分公权力机构行使者发布的涉嫌违反宪法、违反法律的政策、决议、决定和指示，缓解建立国家层面的行之有效的宪法监督制度的压力；（2）积累进行合宪法性、合法律性审查的经验；（3）可用合党章性审查的经验做基础，在时机成熟时形成对行政法规及其以下位阶的法规范性文件的合法律性审查体制，然后有条件后再上一个台阶，将执政党的合党章性审查体制转换为国家可操作的宪法监督制度。完成这个建设过程需要很多年，也需要很多宪法专家为之工作。

　　对以上设想，敬希读者提出批评或商榷意见。

　　2011年5月25日完稿于上海