摘要：政治锦标赛体制是中国政府官员的一种压力性激励范式与不容选择的政治生态。行政发包，并进行量化考核、绩效排名与择优提拔，是政治锦标赛体制的基本运行模式。但实地调查表明，基层政府官员晋升往往是前台与台后多重原因作用的结果。派系关系、政治背景、社会网络等后台因素在场往往能左右基层干部的晋升。文章以一个县级市的乡镇干部为观察对象，检验了官员激励分析范式——锦标赛体制在基层地方官员晋升竞争中的解释力，重点对地方官员晋升博弈研究提供一个初步的描述类型学，认为推选博弈、排名博弈与借势博弈是地方官员晋升博弈的三种基本类型。特别是，文章初步提出了一个地方官员晋升决定因素的剧场分析模型，并最后指出，在政治锦标赛体制下，民主集中制在未来地方官员的选拔、任用中的积极作用将日益凸显。 关键词：锦标赛体制;晋升博弈;地方剧场政治 一、思路与进路 晋升是政府、国有企业等公共部门中组织成员期望收获与孜孜以求的目标之一。因此，地方官员晋升的决定因素一直是理论界的研究焦点与兴趣所在。通过调查访谈，我们发现地方官员晋升博弈政治剧场，政治角色的台后行为往往比台前的表演更具有决定性。特别是随着我国民主进程地不断推进，未来官员晋升并没有去“密室”化，而是“精英民主”进一步强化。众所周知，官员晋升也是观察政治民主进程与变迁的一个大窗口。当前，我国围绕领导干部提拔与博弈的研究已日益呈现为一个跨学科的现象。如经济学、政治学、社会学、公共管理学等学科均有涉及，而且出现了一大批研究成果。在解释官员晋升的诸多理论中，人力资本、社会资本和政治锦标赛是占据主流地位的理论。 在人力资本理论的解释框架下，人力资本指的是劳动力所具有的知识、技能和健康水平等，而教育是其中最重要的人力资本投资。研究认为，国家社会主义体制下的政治选拔过程包括政治忠诚和教育水平。晋升的一条路径强调专业和教育，并导致专业技术专家;另一条路径强调政治忠诚，导致有影响力的领导职位。换句话说，一条职业路线是政治或行政的，另一条职业路线则是专业或技术的。它们属于两条不同的职业阶梯，影响两条路径的晋升的关键因素分别是政治标准和教育水平[1].周雪光拓展了沃尔德的双轨模型，区分了“制度化—行政路线”与“专业化—职业路线”这两种不同的晋升机制，认为改革前后的晋升标准和机会存在连续性，但是变化也非常显著。在改革年代，较晚进入组织的高学历管理人员的晋升概率最高，在职业路线和组织部门之间存在晋升模式的显著差异，表明制度维系和新兴市场力量的双重影响[2]. 社会网络对个体职位获取的作用最早可以追溯到马克。格拉诺威特(Mark Granovetter)的信息流动的网络理论以及“弱联系的力量”假设。后来，一些社会学者也开始关注个人所拥有的社会资本与社会网络对职位晋升的重要作用，代表性的理论有林南的社会网络理论，社会资源理论、詹姆斯。科尔曼(James Coleman )的社会资本理论等[①].奥珀和布雷姆对我国1987～2005年间在任的省委书记、省长进行了研究，研究结果表明：中央与地方各省的垂直协调需要人际信任与相互合作，以确保组织内部的融洽。官员晋升的决定因素是人际关系而不是经济绩效。省级官员的关系网络对其晋升的影响显著。经济绩效的作用并不明显，从而证实了“人际关系假设”[6].这些理论基本上认同个人的禀赋和努力在职位晋升中的重要作用，但更认为在社会网络中接触到的资源影响着工具性行动(如获得地位)的结果，个人所具备的“关系”资源和社会资本是获得职业机遇和谋求职位晋升的关键因素。 而政治锦标赛理论强调上级政府的行政发包、量化考核、绩效排名等政绩因素在官员晋升中的决定性作用。晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式，它是中国经济奇迹的重要根源。通过地方分权、官员竞争和财政分成说建构的高度市场化的激励方式是中国地方政府治理最突出的特征，体现了“纵向发包”和“横向竞争”的高度统一[7]224-225.为检验政治锦标赛理论的“绩效—晋升”假设，周黎安对中国1980～1993年在任的省委书记、省长进行了跟踪研究，分析了GDP增长率(年度、任期平均、周边地区比较、前任与现任比较)对官员晋升的影响，研究结果显示：官员任期平均绩效对官员晋升的影响十分显著[8].政治锦标赛理论较好的解释了建国后我国的政治生态，但批评者认为它将复杂的政治问题过于简单化[9]. 文献梳理之后，我们发现上述三种对当前官员晋升的理论解释框架呈现以下两个方面的特征：(1)归因的单一化。将官员的晋升归结为一、两种因素作用的结果，显然忽视了政治的复杂性;(2)研究对象的同质化。研究对象或样本是针对省部级等高层政治领导干部群体，缺乏对基层地方官员的系统研究。本研究在对湖南省L[②]市30个乡镇的调查基础上，重点以乡镇党政“一把手”这个干部特殊群体的晋升博弈为对象，检验当下官员激励分析范式——锦标赛体制在基层地方官员晋升博弈中的解释力，试图对地方官员晋升博弈研究提供一个初步的描述类型学，并将当前国内外对官员晋升的研究模式整合成一个地方官员晋升的剧场分析模型。 二、锦标赛体制：官员激励的分析范式 众所周知，锦标赛理论(Tournament Theory )是由Lazear和Rosen 共同提出来，而且锦标赛理论最开始是运用于企业。该理论认为，与既定晋升相联系的工资增长幅度，会影响到位于该工作等级以下的员工的积极性;只要晋升的结果尚未明晰，员工就有动力为获得晋升而努力工作。锦标赛模式是一种重要的激励机制，指在一些候选人中通过竞争选拔优胜者，相对次序决定胜负[10].因此，该理论主张企业通过晋升激励员工。 然而，政治锦标赛作为一种政府治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞争，竞争优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP 增长率，也可以是其他可度量的指标。周黎安通过计量研究发现，在改革开放时期，地方官员的经济业绩，主要是地方经济总量如GDP和财政收入，对于地方官员的晋升或留任有着显著的解释力。他将中国传统的地方政府治理模式归纳为四个基本要素：行政逐级发包、属地管理、财政分成与地方官员的晋升竞争。这四个方面也可以简单地概括为“纵向发包”与“横向竞争”的统一[7]191.政府官员的激励问题是经济增长的关键性制约因素[11]，中国是这方面的最好范例。中国利用自身独特的政治经济条件对政府官员实施了一种政治锦标赛的激励模式，为中国经济的迅速崛起创造了重要基础。下面将以L 市的乡镇党政“一把手”晋升为例，描述锦标赛体制在基层官员的激励与在晋升中的运行状况。 (一)行政发包下“英雄排座次” 行政逐级发包是指政府的公共和行政事务是从中央逐级向下级地方政府发包，一直发包到最基层的地方政府。基层地方政府实际上最终承包了几乎所有的政府事务，是最后的执行者和实施者。行政逐级发包的过程中就伴随着大量事权和自由裁量权的下放，在管理事务上和拥有的权力方面，地方政府基本上是上级政府的“微缩版”[7]191-192. 对官员擢升所有的分析模式中，之所以锦标赛理论模式相对比较典型，是因为其与国家干部考核指标体系联系紧密。每年年初，L 市市长均要代表本届政府在人大代表会上作《政府工作报告》。《政府工作报告》的内容一方面是总结上年度行政发包所取得的成绩，另一方面对本年度的行政任务进行“转包”。一般看来，每年市政府对各级乡镇的行政转包的指标如表1所示。 表1显示出L 市的转包指标与中组部的考核指标基本上如出一辙。统计L 市2003～2010年间8个政府工作报告可知，在乡镇转包指标中，上级政府关注度排在前3位的是人均GDP 指标、财政收入和招商引资，达到了100%.其次就是城乡居民收入、教育事业和环境保护了，关注度达87.5%.由此可知，地方政治锦标赛所看重的还是经济指标的竞赛，基本上与政治锦标赛体制的设计与预测相吻合。 每年当L 市政府(县级市)把转包指标下达之后，各乡镇就进入了一个政治锦标赛场。在锦标赛期间，各乡镇仿佛变成了一个个追逐指标和效率的公司。以党委书记、乡(镇)长为首的领导集体就会动员其所控制的和能动员的人力、物力、财力来实现和完成指标。如果纵向比较，会发现一个指标目标逐年攀升的趋势。长期的竞赛的结果往往致使指标掺水、失真和浮夸风盛行。地方官员升迁的短期心理难免催生出立竿见影的“政绩工程”效应。正如L 市的市委书记在所描述的那样： 2007年和2008年，L 市“村村通”工程开展得如火如荼，几乎所有的乡镇都新修了路。据统计，该市86%的村都进行了乡村公路改造。而2009年乡镇干部调整，全市再没有哪个乡镇修路了。因为2009年乡镇干部们都在等着换，根本没心思干正经事。[③] 在一场场的政治锦标赛中，上级政府的“撒手锏”就是将各项指标的考评结果进行排名，并在媒体上公布，先进者表彰、提拔，落后者挨批。因此，乡镇的继任者在“胁迫”中不得不提升指标超越前任以示政绩，哪怕是作假。总之，在全市工作的方方面面，如财税收入、GDP 增长、社会综合治理、计划生育等没有一项不量化考核，全市排名，实行“一票否决”制。其实，大家心理都清楚，得不得奖事小，可这“一票否决”就等于其它工作再好也等于白做了。凡是遭到“一票否决”，乡镇党委书记要受到黄牌警告，直接影响其下一步的晋升，关系到他们的政治前途。 (二)属地管理与官员行走“独木桥” 属地管理的核心在于让每个人都归属于他(她)被管辖的地域，即要求每个人都属于其辖区，任何跨地域的联系不被鼓励，且必须以管辖政府为中介才可能发生。从上级政府的角度看，属地管理的好处在于容易界定行政责任人，落实“谁主管，谁负责”的原则;另外，基于这种属地关系，行政领导对于其下属成员的行为具有超强的控制力和影响力，因为后者不能轻易摆脱属地关系，一旦离开，或属地关系被解除，其身份就不好界定了，生存问题也会随之而来[7]193.通过与几位乡镇领导的访谈，我们可以窥视他们的这种无可奈何与“背水一战”的心理。 [案例1]：晋升竞争的“独木桥”心理 我每年都要回家乡几次，往往是家乡的同学(地方干部)接待，聚会时往往还会有他们的朋友，席间经常听他们聊起乡镇干部提拔的一些故事与评价。2010年春节期间，由于我有这个写作任务在身，所以在与这些地方干部聚会的时候就有意识地把话题引向地方干部对晋升竞争的心态问题。他们普遍认为地方官员的晋升竞争已俨然成为了一座“独木桥”，不管你出于哪种理由都得往前走。现将部分有代表性的言论摘录如下： 干部A ：(无可奈何)我本来也不想当干部，但我现在是被推上了“独木桥”了，也只能一条路走到黑了。晋升竞争失败就意味着权力丧失，丧失权力的官员无疑是“虎落平阳”。 干部B ：当了快20年的乡干部了，谋生“武功”几乎全废。假如现在让我们离开行政部门我们力不如农民，技术不如工人，资本积累不如小商贩，很难养家糊口啊。 干部C ：选择了当干部，就希望把官做大。如果你老在原地不动，面子上过不去啊，回到自己的家乡也觉得没面子。了解你的人知道你看得开，不了解的人还以为你无能。 干部D ：升官意味着能为更多的亲人朋友做点事，有一种成就感。 权力意识、光耀门庭、谋生门路狭隘还是面子竞争等客观现实原因，最终导致地方官员的晋升压力与日俱增。《人民论坛》杂志和人民日报政治新闻版近日联合对105位基层党员、领导干部展开问卷调查在 (三)“密室”效应与政治锦标赛困境 “密室”，主要是说古代政治运作，诸如人事变动、内政外交、工商贸易等国计民生大政都掌握在皇帝及其心腹手中，也就是说国家大政方针的决策权掌握在少数当权人物的手里。“密室”犹如剧场的后台(back stage)，充满了封闭性和排他性。当下我国地方官员的提拔晋升往往也要经历一个“密室”酝酿的过程。不公开的决定是下级干部任免的最终定夺者。在现实中，实际调查也可以看出这种“密室”效应。我国传统的干部人事制度主要是实行委任制，尤其是党委成员的任命，通常是上级党政部门委派主要的党政官员。这里，我们有必要引入一个典型案例进行具体分析。 [案例2]：党委任命制下的地方主义[④] XBA 是L 市SM乡党委书记，也是全市最年轻的乡党委书记。XBA1999年通过公开选拔任团市委副书记。2003年5月被任命为SM乡党委书记。XBA 年轻且有抱负，工作雷厉风行，计划生育、税费收征、公共设施建设等工作都取得了很好的成绩。其在SM乡的表现得到了市委的充分肯定。 但是SM乡原乡长CTS 对其工作不太配合，而且拉帮结派。原因在于受到了“4.25”事件的打击。2003年年初，原乡党委书记调离后，CTS 主持党委工作。CTS 雄心勃勃，工作卖力，想大干一番，以显政绩。 2005年L 市乡镇党委换届选举，在CTS 的煽动下，部分党员干部就暗地里掀起地方主义、结盟、拉选票。XBA 自认为工作业绩不错，当选党委委员应该成竹在胸，也就没有理会这些事。但是，投票的结果出乎意料，乡党委书记XBA 的选票竟然未过半数未能当选为乡党委委员。这也是L 市有史以来出现的第一件破天荒的怪事。后来，市委分头“做工作”、协调，最终决定重新举行党委成员选举。XBA 顺利当选为党委委员，任SM乡党委书记，一场选举风波就此平息。2年之后，XBA 书记进城任某局党委书记。 这个案例基本上呈现了一个普遍存在的事实，即乡镇干部的选举多流于形式，尤其是党委系列的干部，基本上都是由上级党委指派、任命或经上级组织提名、选举产生。吴理财在对湖北省乡镇干部的调查时也发现了类似的问题。众所周知，当前国家尚未建立通过选举来培养地方政治人物参与社会管理的制度，乡镇干部的评价体制主要还是上级党政。因此，对上级党政负责，贯彻上级党政的意图还是乡镇干部最主要的行为目标与晋升的砝码。乡镇党委成员一般是由上级党委直接任命，选举基本上是一种形式，其实选与不选并不影响其任职的合法性。党章规定上级党委可以任命下级党组织的负责人，因此选举并不是其任职的必要条件。[⑤] 官员委任、指派一方面容易致使乡镇领导人缺乏民意基础，难以适应农村基层民主进步，另一方面，这势必导致上级官员是下级官员晋升锦标赛的主持人与裁判。如果高层官员放松对下级官员的监督和考核，抑或在考核和任命下级官员时偏离自己所设计的游戏规则，官员提拔不是以能力和绩效为准则，而是任人唯亲，跑官要官，营私舞弊，关系和金钱变成唯一标准，那么将会给当地经济发展和社会风气造成极其恶劣的影响，后果非常严重，最终生成政治锦标赛困境。一方面，这将直接威胁政治锦标赛和行政发包的正常运行，因为它将彻底瓦解了这个体制内在稳定性的结构和机制。这也势必伤害一些循规蹈矩、工作务实的一批官员。他们要么不再关心晋升而得过且过，要么跳出政治锦标赛参与到“跑官要官”的游戏中，锦标赛的激励作用就会大打折扣。那么，中国独特的集权—分权体制就失去了整合的基础，这时国家能力就真正成为问题了[7]207;另一方面，锦标赛体制本身并不会内生出地方政府狂热追求高指标的约束力量，而会滋生“预算软约束”(the soft budget constraint)[⑥].周飞舟从“大跃进”政治锦标赛的实践中发现，政治锦标赛一经发动，地方官员为了追求高指标和应对上级政府的考核排名，即自己不被这场竞赛所淘汰，他们往往倾向于不计代价盲目扩大投入，直到造成严重的经济和社会后果之后，中央政府力图终止竞赛才为止[9].最后，依赖于硬指标的可观测性的政治锦标赛，势必导致地方政府追逐那些立竿见影的“政绩项目”，而考核指标外的一些重要工作被忽视。 三、晋升博弈：一个初步的描述类型学 “人天生是个政治动物”，对政治地位与权势的追求是人的本性。特别是内地省、市、县，基本上以农业为主，工商业不发达，故而稍有抱负与才能的人，往往向各级党政部门拥挤。因为人之所喜好的财富地位与名誉依然集中在政府部门，而且财富、地位与名誉按官阶大小高低来分配。故而挤入官场，并向上爬升成为这些人最焦虑最普遍的心态[13]178.追逐权力最大化的个体无疑会采取种种策略与手段、动用自己所拥有的一切社会网络、政治背景来博取上级领导的认同，以获取更大的权力或更高的职位。多次的实地调查发现，地方官员的晋升博弈的种类与博弈策略，归纳起来无外乎有推选博弈、排名博弈与借势博弈三种形式。其中前面两种为公开的晋升博弈，后者为后台行为的晋升博弈。无论是公开竞争还是台后的博弈，都是理性选择行为。依据我们已有的调查和逻辑自洽的标准，我们在此提供一个初步的类型学(见表2)。 我们对以上表格的晋升博弈类型作以下解释： (一)推选博弈 “推选博弈”，也称之为“公推直选”，实际上就是“推选”与“直选”的合称。就是个人推荐、群众推荐、组织推荐相结合，公开报名，民主公推候选人，最后在党员大会上直接选举产生党委领导班子的一种选举方式[14]17.候选人参与公推直选往往要在争取提名、选民认可与组织认同这三个环节上展开博弈。我们认为纯粹的民主选举有着其不可避免的矛盾，而完全“密室”化的任命制则又显得“合法性”不够。因此，推选博弈的理想状态就是组织认同与选民认可的“交汇”。事实上，我国基层地方官员的推选也遵循这种思路。我们可以通过1个典型案例来看地方官员推选竞争。 基本情况：L 市位于湖南南部，总人口136万，近94万农村人口，总面积2656平方公里，现有耕地面积92.025万亩，其中水田67.26万亩。虽然L 市是一个农业大市，但人均耕地面积不足0.68亩。2009年L 市地方生产总值(GDP )176亿元。地方财政收入达到12.35亿元，同比增长21.97%，农民人均纯收入5778元。市区建成区面积40平方公里，市区常住人口42万。L 市下辖4个街道、13个镇、18个乡。 缘起：为落实省委有关会议精神，提高选人用人公信度，有效贯彻省委“三个不吃亏”和重视基层、重视基层干部、鼓励基层干部安心基层建功立业的用人导向。2009年10月，L 市委召开常委会议，决定从乡镇党委书记中产生2名副县级干部。推选条件如下：凡符合《党政领导干部选拔任用工作条例》应具备的基本条件，近三年来未受党内严重警告或行政记大过及以上处分，且正科级满5年的现任乡镇党委书记，可推荐为副县级干部人选。民主推荐按百分制计分，其中会议推荐占55分，个别谈话推荐占45分，按照总得分从高分到低分取前三名作为考核对象。采取个人报名、组织推荐相结合的方式产生考察对象。 公推剧场：全市31个乡镇，有12个乡镇的党委书记符合民主推荐的条件。这12名考核对象可以明显的分为3个类别：一类是年GDP 和财税收入排名前十位的乡镇的党委书记，该类乡镇往往矿产资源(煤)丰富;另一类是个人能力较强，工作经验丰富，从基层打拼出来的乡镇党委书记;第三类就是从省、市机关下放到基层锻炼的年轻党委书记。 前台角色：下面对他们的基本情况做一简单介绍。孔明达，男，36岁，生于农村，中专文化，后参加L 市委党校函授学习，获党校专科学历。现任A 乡党委书记。孔明达在乡镇一级政府工作17年，2005年提升为乡党委书记。孔明达的优势主要体现在个人特征方面：年富力强，善于学习，基层工作经验丰富，工作有思路，为人和善且有魄力，属于实干性干部。刘国斌，男，32岁，大学本科生，乡党委书记，是2005年从市委组织部下放到乡镇锻炼的一位年轻的乡党委书记。曾人杰，男，42岁，函授专科毕业，在基层工作25年，先后在5个乡镇工作过，很善于抓经济，因此，现所在乡在L 市财税收入排名中处于全市前10位。刘畅，女，36岁，湖南某大学全日制本科毕业生，工作后考取了在职研究生，尚未毕业。钟其仁，男，上世纪90年代初农校毕业生，工作后通过自学考试获得本科文凭。伍国安，男，32岁，省里派到基层锻炼的年轻干部。 党委酝酿：经过一个星期酝酿之后，市委决定于 (二)排名博弈 地方官员根据什么原则竞得官职一直是人们所关心的问题。一般来说按政绩，但什么是政绩，以及如何来评价政绩呢?其实，当下全中国对政绩的理解无非就是上级政府所发包的考核指标，政绩评价的标准往往是量化的考核指标体系。例如，每年L 市将组织评估小组对各乡镇进行考核，并分单项指标排名。政绩量化考核给下级党政“一把手”的压力非常大，许多地方官员持有同样的感受。他们感叹，地方官员平常“看似风光无限，实则如履薄冰”。 在中国，同一行政级别的地方官员，无论是省、市、县还是乡镇一级，都处于一种政治晋升博弈。为了取胜，必须努力使自己的绩效名次好于竞争者。因为，绩效排名与职位晋升密切相关：地方官员晋升往往与行政发包指标量化考核排名呈正相关关系。宏观上看，上级政府对乡镇的量化考核可以归纳为政治指标、经济指标和社会指标。考核结束之后，然后对全市的乡镇的指标完成状况进行排名。总的来看，横向的排名主要有经济指标排名、政治指标排名和社会指标排名。限于篇幅，下面我们仅举经济指标中的GDP 排名情况与地方官员的晋升做一个分析。在2008年L 市乡镇政治锦标赛中，完成GDP 指标的排名与乡镇党委书记晋升之间的关联情况：排名前10位的乡镇书记直接提拔的达5个，占到观察对象的50%.留任的2人，乡镇间交流的2人，免职的1人。在这里要对排名第二位的NY镇的书记免职作一个说明。NY镇位于L 市南部，面积105平方公里，总人口41541人。2008年完成国内生产总值2.05亿元。境内蕴藏着丰富的煤炭资源，储量达1亿多吨，2008年该镇全年共完成煤炭相关税费4836万元，超额完成了市委、市政府分配的财税任务。为L 市经济的经济发展做出了较大贡献。连续5年被市政府评为目标管理优胜单位和“十强”乡镇。但是 通过对L 市多年来的乡镇财税上缴、GDP 增长情况与乡镇党政“一把手”升迁的观察，基本上可以得出这样一个结论：地方官员的晋升与完成上级政府的行政发包任务的量化考核成绩排名关联度并不十分明显。并没明显地表现出像周黎安所描述的那种GDP 与官员晋升的正相关关系。 (三)借势博弈 “势”作为中国特色的政治权力运行方式，具有其内在的规定性。通常理解为地位和权力。《管子。法法篇》曰：“君之所以为君者，势也”[15]461-462，但是对“势”的内在规定性没有作进一步阐释。只有到了韩非才真正把“势”的意旨基本厘清。“慎子曰：飞龙乘云，腾蛇游雾，云罢雾霁，而龙蛇与螾蚁同矣，则失其所乘也。贤人而诎于不肖者，则权轻位卑也;不肖而能服于贤者，则权重位尊也。尧为匹夫不能治三人，而桀为天子能乱天下，吾以此知势位之足恃，而贤智之不足慕也”[16]570-571.由此可知，中国传统意义上的“势”主要是指君王的位分权力，以及围绕权力而转化产生的权势与威严。另外，韩非认为“势”就是战胜对手与众人的条件。因此，他说：“势者，胜众之资也”[16]644.同时，韩非还将“势”分为“自然之势”和“人设之势”。前者强调“势”之客观形成，后者强调“势”之主观造就。韩非所看重的是“人设之势”。其实，韩非的“势”，就是人民承认君主之地位而服从他，君主凭借这种地位以号令人民的一种关系[17]214. 在西方往往将“势”直译成“tendency”(趋势)，这与中国法家所指认的内涵有重大的区别。应该是“condition ”(条件)、“sources ”(资源)与“power ”(权力)可能会更为合理些。美籍华裔社会学家林南，通过对个体地位获得与社会网络的比较分析认为，地位获得可以理解为个体为了取得社会经济地位的回报而动员和投资资源的一个过程。资源就是社会中一致确定的有价值的物品[18]131-145，社会资源是个体通过直接或间接的联系可以接触到的资源。对这些资源的接触和使用是暂时的、借来的。这些“借来的”资源有利于实现个体自我的某种目标[4].借势就是借助某种氛围、某种趋势或某种外力，实现自己的目标与计划。据此，我们认为，“势”就是构成权力“场”的一切条件与资源的总合。 通过分析中西方对公共政治领域中君主或官员对“势”的内涵的指认以及对“势”的运作，推延至当下的地方干部晋升竞争中可知，在公共政治领域，这些“借”来的荣誉、社会资本与经济利益共同构筑一个官员所依靠的“势”，我们姑且称这种围绕“晋升”而充分调动各种资源的活动为借势博弈。一句话，“势”成为博弈背后潜在的资源。一般而言，借誉、借资、借利是最常见的三种借势博弈策略。 第一，借誉。借誉造势是指利用媒体宣传提高自己的声誉。良好的社会声誉往往更容易积累社会资本。经济学中标准的声誉模型是由克瑞普斯(Kreps )、米尔格罗姆(Milgrom )、罗伯茨(Roberts )和威尔逊(Wilson)(1982)所创立的，其思想被总结为KMRW定理。该定理认为，当进行多阶段博弈时，声誉机制起到很大的作用，上一阶段的声誉往往影响下一阶段及以后阶段的效用。而现阶段良好的声誉往往意味着未来阶段有较高的效用。因此，非道德类型的经营者就有可能假装成道德类型的经营者，建立声誉，以期在博弈快结束时利用声誉获取更高的效用。克瑞普斯(1990)还认为声誉是长期生存的无形资本，而且是一种可交易的资产。[⑦]由于声誉可以交易，那么不同的行为主体可以从声誉交易中获得不同的利益。 第二，借资。借资是指整合一切能利用的“强的联系”与“弱的联系”的社会资本与社会网络，增强自己的竞争实力。西方社会学者分析了社会地位获得与社会资本和人力资本(个人特征：性别、年龄、学历、专业、民族、籍贯)之间的关系。弗拉普与博克斯曼等发现，对于高级管理人员来说，不论人力资源处于什么层次，社会资本都有助于其获得更多的收入，但是，当社会资本处于较高层次时，人力资本的回报将会下降。也就是说，社会资本在地位获得中起决定作用，人力资本在地位获得中对社会资本起补充作用。只有当社会资本缺乏时，人力资本才会产生强烈的影响[4].在实际生活中，许多地方官员为了自己的政治前途，确实十分看重对社会关系的建立与维持。通过对一些地方官员的访谈，可以看出社会关系与社会网络在官员升迁中的地位。 访谈背景：2010年3月，L 市召开人民代表大会，经L 市委提名，曾人杰与刘国斌顺利当选为L 市副市长。大会期间，经我市委组织部同学介绍，我们对部分参与2009年参与副县级干部选拔的乡镇党委书记进行访谈，听到了不少对地方官员晋升的评价。下面就是我们民主推荐失利的孔明达书记和已荣升L 市副市长曾人杰的访谈[⑧]： 个案访谈1 孔明达，2009年在推选副县级干部最后关头(组织酝酿阶段)没能通过。 问：对这次推选副县级失利有什么看法? 答：(眼神迷茫)这是我意料之中的事情。关系不够硬吧?这次最初入围的6名乡党委书记中，有的上级领导打了“招呼”，有的当地经济状况很好，活动起来不伤元气。总之，提干主要还是领导说了算。像我们这些父母亲都在农村，靠自己打拼出来的乡镇干部，既没有关系，又没有足够的资金来运作，所以活动起来总是捉襟见肘(猛吸一口烟)。 问：现在都搞公推直选了，还要运作? 答：(笑笑)老兄，你是不在这条船上，不知这里的水有多深。公推直选是比以前民主一些了，但人家干嘛推荐你而不推荐其他的人?直选的时候，党员投票能否过半，都是日常运作、积累的结果啊。老兄，我给你念一段民间流传了很久关于官员晋升的顺口溜你就会明白一些道理：“年龄是个宝，文凭不可少，能力作参考，关系最重要。” 问：乡镇的书记、乡长要提拔主要依靠什么? 答：(漠不关心)这个嘛，一是靠政绩;二是靠关系，主要是与市委或省里领导的关系。另外还要一点魄力(能力)。目前，地方官员流动升迁明显加快了。经济状况好一点的乡镇的官员搞政绩，为他们升迁做准备;经济差一点的乡镇官员，只好走出去多联络感情(意指社会关系)咯。 个案访谈2 曾人杰，2009年经过民主推选为副县级干部。2010年3月，L 市人大会上当选为L 市副市长，分管经济工作。 问：曾市长，恭喜您这次荣升!我们想请教一下您几个问题，方便吗? 答：没问题(充满自信)。 问：您觉得这次能被选为副市长，主要原因是什么? 答：主要还是人民看得起我，没有辜负党的重托!我们党选拔干部一向坚持“公开、公平、公正”的原则，主要考察一个干部的“德、能、勤、绩、廉”这五个方面(客套话)。 问：您觉得在这五个方面哪一个更能影响干部升迁? 答：这个嘛，都重要，缺一不可。 问：能否结合你自己的工作经历谈谈? 答：好吧!我觉得直接影响一个干部升迁的“硬”指标是“绩”，也就是所谓的“绩效”。我在乡镇工作了20余年，换了4个乡镇，然后调任到街道办事处当主任，今年有幸能上一个台阶，都是拼命干出来的啊!政府每年年终都要进行考核，你没有一点“真家伙”(政绩)，全市乡镇考核排名不靠前，怎么说得起话?上级想提拔你也要能服众啊!至于“德”和“廉”都是一些滞后的“软”评价指标，一时无法看出来，也没有办法考核，所以在实践中才会出现这么多官员“带病提拔”的情况。 问：您觉得社会关系在干部晋升中作用大不大? 答：这个是肯定的，大家都知道，中国是一个重人情关系的社会，老百姓要办事首先想到的就是“托人情，找关系，通关节”。政界在这一方面也无法避免，但是一个干部想提拔光有关系还不行，还要看政绩。 在此，我们选择的两个访谈对象对地方干部晋升的看法恰恰相反，尽管有点“成王败寇”的反差，但有一点是毋庸置疑的，那就是都承认政绩与社会关系在官员晋升中的作用。众所周知，我国往往是上级党委控制着下级党政“一把手”的人事管理权，它对下级政府绩效的评判是决定其任免的根本[20]，这也是我国有别于其他国家与实施政治锦标赛体制和官员“委任制”的必然结果。随着我国干部人事制度改革推进，聘任制和选任制才逐步推开，现在要求担任乡镇党政领导干部的都要经过选举方能任命。 第三，借利。有些政府官员晋升之前，为自己擢升运作并寻求财团支持。当然，这种支持往往是以官员提拔之后的回报为交换的。那些相关利益群体之所以给予不同的领导干部，尤其是有提拔潜力的领导干部以经济支持，在于他们都希望实现各自特殊的利益诉求。在现实生活中，往往表现为利益相关个体或利益集团为了影响政府行为与公共决策寻求自己利益潜在的政治代言人，因为社会财富本身都代表着一定的力量，社会财富的累积就意味着力量的扩大，社会财富的占有就意味着力量的拥有[21]68，也就是说，社会财富迟早要转化为一种力量，而这种力量又往往与利益的分配成正相关。 四、地方剧场政治：表演的精英民主 美国著名社会学家欧文。戈夫曼(Erving Goffman，1922—)将社会比喻一个大舞台，生活于其中的人一生不断扮演着不同的角色。但人们并不能随心所欲地扮演任何角色。这与戏剧中一位演员要担当某个角色，首先需要经过导演以及有关人员认可和确定，然后在导演构制的情景中表演，并毫无破绽地把观众带入戏中，让观众信以为真。政治正是因为其具有公共性和表演性而形成政治剧场。正如格尔茨所言，任何政治都离不开“权力诗学”，都离不开“做”的“仪式性的戏剧表演”。 (一)剧场政治的前台与后台 戈夫曼在《日常生活中的自我呈现》中提出了“情景合宜”与“剧班共谋”两个概念。所谓“情景合宜”指的是行动或概念的意义取决于生产于其中的社会背景。简单来说，人人都在不同的社会舞台中扮演着大量不同的社会角色，当人们进入某种环境时，他们就得对这一社会环境及环境中的其他人有所了解，以便采取不同的行动予以适应。根据这种“戏剧”中的社会角色理论，任何个人在特定情境中的行为，都可归于两个大范畴，一是“后台区域或后台行为(自己人之间的一种放松状态)”;二是“前台区域或舞台表演区行为”。他认为，在角色的表现上，应注意前台与台后之分。所谓前台表现，指人们正在充当这些角色时的表演。所谓台后的表现，指在表演某种角色以前的准备活动。在人们的生活中，这两种行为是有区别的。一般而言，人们的台后的表现是不希望拿到台前去的。另一个主要概念是“剧班共谋”。戈夫曼用“剧班共谋”来指称任何一种秘密沟通，这种沟通方式非常谨慎小心，因而不会在观众面前所促成的假象构成威胁。戈夫曼认为，要使社会角色的表演配合默契，达到“情景合宜”，表演者会在角色外互动中传达大量的信息，并且，这种传达方式并不会让观众意识到表演者传达了任何与情景定义不相符合的东西。被允许加入这种秘密沟通的人，被置于一种与其他参与者面对面的、相互共谋的关系之中[22]151.戈夫曼的剧场理论对于我们分析地方政治剧场很有效。 地方剧场政治实际上是政治表象空间与媒体表象空间的两相重合。从政治的角度，是政治“演员”通过在媒体“舞台”的“表演”，获得选民“观众”的支持，以此为合法性基础运行政治的一种政治手法。从媒体的角度，则是大的利益集团这些媒体“剧场”的经营者，通过对政治“剧情”的设定和对“演员”的选拔，引导观众“看客”的价值取向，以此为话语权力对政治施加影响的一种政治手法[23]372.在地方政治剧场中，成功晋升的地方官员往往能成功营造“情景”，扮演好自己的角色，并制造剧场效果，引起上级领导的关注与博得大众的认同。统计表明：媒体对乡镇经济、招商引资、社会事物、安全生产、计划生育等方面的正面报道与地方乡镇党政“一把手”的升迁关系由于缺乏数据支持，还无法确定它们之间的关联度，但有一点是肯定的，那就是负面报道则往往会影响官员的擢升。 综合国内外对官员晋升的决定性因素的研究，我们认为最少有八大因素决定一个地方官员的擢升，即政治背景、社会网络、政治忠诚、政治派系、政府绩效、个人特征、组织状况、选举投票。这八个决定因子根据其起作用的方式可以分为两个类别：一是不宜向外界公开的“后台”(back stage)决定力量;一是可以向公众公开、宣传的“前台”(front stage )因素。在当下地方官员选拔政治剧场中，如果从地方政治剧场的作用来看，出现了两种发展趋势：一是民主剧场，二是形式剧场。据此，我们建构了一个地方官员晋升的剧场分析模型，其作用方式如图1所示。 在此，有必要引入具体的案例和数据来解释上述剧场分析模式。为了简化研究，我们仅将孔明达和曾人杰两人之前工作过的地方的前台指标中的个人特征与政府绩效进行了对比(详见表3、表4)。政府绩效重点比较了两人工作过地方每年的GDP 与当年政府的接待费用，以期揭示前台因素与后台因素在地方官员晋升中的作用。我们抽取了相同年度两人各自工作过的3个地方作为样本，并收集相关数据进行了对比，具体情况如表4所示。 通过表3、表4对两人的个人特征和政府绩效这两个前台指标对比，不难发现地方官员晋升中的一个人力资本(human capital )与社会资本(social capital)的悖论。综合考察孔明达的年龄、沟通能力、教育、工作能力等人力资本要素，明显强于曾人杰，升迁的几率也应该大于曾人杰，但是曾人杰的出身地位[⑨]和驾驭、经营社会资本的意识明显强于孔明达，善于通过物质资本来建立、扩大自己的社会网络，为自己的晋升做铺垫。从其所工作过的地方用于接待的费用也可以确证这一点，如2009年曾人杰工作单位的接待费用就是孔明达所在单位的4倍多。毫无疑问，政府接待开支是一个正常事情，但高额的接待费用，的确能为“一把手”与上级领导、社会各界建立更加广泛与牢固的社会网络。2009年公开推选副县级干部人选的结果，基本上能证明这一点。上述分析表明：“学而优则仕”的中国传统常理以及林南关于“人力资本强弱规定着行动者调动和占有社会资本的能力”观点与现实的差距。其实，在现实生活中并非按这种“规矩”出牌，往往社会网络、圈子、政治忠诚等后台因素更能决定官员的升迁。 (二)民主剧场演绎的阿罗悖论 著名政治社会学家罗伯特。米歇尔斯(Robert Michels，1876—1936)认为，民主在本质上倾向于以权威的方式解决重要问题[25]326.从古希腊到今天，在许多人观念里面，这种权威方式往往表现为一种多数原则、逐轮胜出、逐轮末位淘汰等。干部选拔民主剧场，就是遵循这些权威原则，根据干部选拔的岗位需求，向全社会公开、公正、公平选拔、任用适合相应岗位领导干部的过程。 事实上，以代议制投票为核心的民主，其内部有着一种不可调和的矛盾。因为欺骗者可以制造一种虚幻的公平与民意氛围，以实现他的权力意志或达到其它目的。斯坦福大学教授肯尼思。阿罗(Kenneth J.Arrow ，1921—)在《社会选择与个人价值》中采用数学公理化方法对通行的投票选举方式能否保证产生出合乎大多数人意愿的领导者或者说“将每个个体表达的先后次序综合成整个群体的偏好次序”进行了研究，结果他得出了一个惊人的结论：绝大多数情况下是不可能的!更准确的表达则是：当至少有三名候选人和两位选民时，不存在满足阿罗公理的选举规则。或者也可以说是：随着候选人和选民的增加，“程序民主”必将越来越远离“实质民主”。这就是著名的阿罗悖论(Arrow Paradox )又称阿罗不可能定理[26]29-33. 多数人的意愿所达成的共识谓之“公意”，它是多数人意志偏好的整合。这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimity rule)，而经常表现为多数人决策的多数票规则(majority rule )[27]132.但是，以这种民主票决制形式来选拔地方领导干部，又必然与我国多年来执行的政治锦标赛体制相悖。文章前面已经详细阐释了政治锦标赛得以开展的一个前提条件就是人事任免权集中于上级党委，否则“横向竞争”难以实现。另外，这种公推很难杜绝“策略选举”。综合上述双方面的原因，我们对地方官员选拔的民主投票与集中酝酿有了更深层次的认同感。2009年10月L 市从乡镇党委书记中产生副县级干部的个案充分说明通过这种纯粹的民主投票方式的困境。从6位竞选者的得票来看，除了个别得票比较高之外，其他的选票分布就比较分散。其他6位竞选者甚至还有得1～2票的。 (三)形式剧场下的情景合宜 所谓形式剧场，就是说所有的干部人事任免上级党政部门已经研究决定好了，而公开选举或竞聘只是遵照已知的结果走一遍过场，以使任命的官员获得合法性，最终民主流于形式。下面我们试图运用西方的“话语”理论来分析L 市党委委任制下的“人大”发文认同的官员任命模式的形式剧场。 由西方社会传入中国的话语分析，其研究的直接目的不是认识、解析、揭示和改变任何脱离了语言生活的“社会”、“心理”、“文化”现实，而是以具体的语言实际活动为切入点，借助各类相关的社会科学的概念和方法(如语言学、社会学、心理学、文化学、政治学)，去揭示、反思、改造由语言活动所构成的或与语言生活相关的社会文化现实。换句话说，我们研究、分析话语就应该去揭示语言、文本产生的时代特征、言说语境、意识形态、政治态度等附加的信息与内容。总之，政治话语总是怀有一定的社会“政治动机”[28].分析一下相关文本当中的“话语”，就不难看出当下我国基层政府官员的任命状况。首先我们来分析3条摘自L 市的人事任免文件中的语句。 (1)提名免去W 同志X 镇镇长职务。(L 党干[2005]3号) (2)经研究同意Z 同志任L 市副市长。(L 常发[2010]2号) (3)中共L 市委同意W 同志任中共L 市Z 市镇委员会书记。(L 党干[2009]5号) 三句话的主词无疑是“中共L 市委”与“L 市人大”，宾词只是主语的作用对象。三个关键词为“经研究同意”、“市委同意”、“提名免除”。通过对这三句话的表述语境和语气的分析，可以读出以下几个方面的附加信息：一是可以看出一元化领导仍是当前政府部门权力的设置的主要特征，也就是说权力主要集中于党委。当下地方官员的任免主要还是委任制占主流，上级党委(主词)少数人对下级干部掌握生杀大权，是其去留的决定因素，因此，也就注定了地方官员晋升中借势博弈策略的选择。二是委任的依据并非民主选定的，而是一种“密室”酝酿的结果。“经研究”主语仍是上级组织(党委)，哪怕人大在场，也是一种形式上的民主。 众所周知，市(县级市)人大至少应该具有以下4项职权：组织市人民代表大会的工作、重大事项决定权、民主监督市政府与人事选举或任命。然而，在实际的权力运行中，这些职权并没有得到恰当的运用，甚至被虚化。在市、县、乡等的权力架构中，党委书记是绝对的“一把手”，也通常被下级称之为“老板”。因此，有关一个市、县的重大事项决定与人事任免最终是党委拍板，人大往往屈从并表决通过党委的决定，使“决定”在民主形式下获得合法性。这便形成一个戏剧化的、情景合宜的地方形式剧场政治。人大的行为之所以屈从于党委的决定，根源于当前地方政治权力结构与背景。 五、结论与讨论 本文从官员升迁的视角对政治锦标赛体制下当前我国地方官员的晋升博弈的基本类型与策略进行了分析，通过个案研究对我国地方官员的晋升博弈的实地观察，我们对地方官员选拔过程和博弈有了一个比较完整的认识，并初步建立了一个关于地方官员晋升博弈的描述类型学。特别是我们试图通过对L 市的乡镇干部晋升的个案描述来检验政治锦标赛这个压力性激励分析范式在基层官员晋升中的解释力，并构建了一个政治剧场分析模式。为了便于讨论，我们利用一个地方官员晋升决定因素分析模式将所观察到的晋升博弈类型及其特点加以总结。通过案例研究和逻辑分析得出如下结论： 第一，晋升是政府、国有企业等公共部门中组织成员期望收获的核心目标，而政治锦标赛是我国当前地方官员晋升博弈不容选择的现实政治生态。在政治锦标赛与民主政治改革双重因素的作用下，地方官员的晋升竞争与公开选拔越来越呈现出一种系统内“情景合宜”的政治表演。这种政治剧场的剧班基本上是政府官员，尤其是上级政府官员，而最广大的人民群众(观众)还是处于一种“缺席”与“失语”状态。由此可知，地方剧场政治本质上是地方官员晋升博弈的外在表现形式之一。 第二，政治锦标赛倾向于给地方官员构制压力而激励性较弱。政治锦标赛体制下的地方官员行政承包任务超前完成，是地方政府官员晋升的必要条件，但并不是充要条件。在实际的运作过程中由于潜规则、派系关系、地方主义在场而往往左右基层干部的晋升。这也挫伤一些循规蹈矩、务实苦干的地方官员的积极性。当前中央之所以提倡“不让老实人吃亏”，是因为看到了干部选拔中“后台”诸因素的危害。我们在田野调查的时候与地方官员交谈中发现，面对上级政府的行政发包与量化考核，地方官员并不关心是否得奖与排名，而更多的是害怕直接危及其政治前途的“一票否决”。再则，我们认为将公司中的锦标赛直接用来解释地方官员的晋升或留任——中国政治体制中的核心问题，无疑是将这个问题过于简单化了，明显忽略了政治系统的复杂性。 第三，地方官员晋升大多是前台与后台多重原因作用的结果。地方官员晋升博弈犹如一个情节曲折、关系错综复杂的剧场。地方官员的晋升往往是政治剧场的前台与后台因素合力作用的结果。具体的案例分析表明：当前，地方政治剧场中，后台的政治背景、社会关系、地方主义以及政治忠诚等因素对地方官员晋升更具有决定性作用，而前台的绩效排名、个人特征、选举投票等直面大众的情景往往对地方官员的擢升不具有决定性作用，往往屈从于后台的力量。只有当地方官员的台后的社会资本与社会网络都很弱的时候，政治绩效与个人特征的作用才会凸显，对官员升迁具有决定作用。 第四，当前我国地方官员晋升竞争“密室”效应更趋于强化。政治剧场中的角色(官员)为达到“保位”与“晋升”的目标，势必围绕上级政府的考核指标这一“指挥棒”，表演一场场“政治秀”。但是，在政治剧场中，电视、网络、报纸等媒体的介入，使地方官员的晋升愈发与其联系紧密。大众媒体已经成为当代社会政治表演最重要的舞台。媒体化的政治(mediated politics )，或者说“政治的媒体化”已由一种国际时尚逐渐演变为一种个体达到政治目的之手段。就当前的民主政治而言，尽管地方剧场政治效应在地方官员晋升博弈中对个体升迁作用明显，但是这种剧场效应往往是剧班与角色密切配合的一种“情景合宜”，也就是说，官员的晋升往往是上级少数政治精英联盟决定的。[⑩]另外，实地调查使我们隐隐约约摸到了一种状况，即能清醒认识到这个问题且能娴熟地驾驭媒体为自己的升迁助一臂之力，制造剧场效应的地方官员还不多。但是，我们认为随着我国民主政治的逐步推进和媒体特别是新兴媒体嵌入政治领域，地方官员或许会更多地利用媒体为自己的晋升造势。 第五，干部人事制度改革是我国政治改革的重中之重。如何避免按资历选拔等不尽人意的人事选拔方式，完成既定任务选拔、任命最合适的官员，是我国干部人事制度改革成功的关键所在。我们认为，建立一种基于“功绩晋升”，把官员的委任制与民众的评议制切实结合起来的民主集中制度是我国干部选拔制度改革的目标逻辑;坚持去“剧班共谋”化，寻求民主投票结果与上级政府部门领导的提拔意图的趋同的价值取向，则是我国官员选拔的实践逻辑。 最后需要指出的一点是，由于缺乏数据上的支持，我们没能进一步对官员晋升政治剧场诸因子的影响力这个问题加以讨论。我们只能将这个议题留给以后的研究了。 ------------------- *基金项目：本文受国家社科基金项目“新农村建设中的公共服务供给体制研究”(06BZZ035)，教育部“新世纪优秀人才支持计划”(NCET-07-0858) [①]关于社会资本、社会网络、弱联系的力量等的研究及文献资料，参见文献[3]、[4]、[5]. [②]遵照学术惯例，本文对所涉及人名、地名等均作了技术处理。 [③]作者根据 [④]本案例根据笔者的实地调查材料和对事件相关当事人的访谈整理而成。两次田野调查是于2009年10月完成。对XBA 本人的访谈是在 [⑤]《中国共产党章程》(2007)第36条规定：党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。 [⑥]匈牙利经济学家亚诺什。科尔奈(Ianos Kornai)指出，经常发生的是，厂商所得到的资源同其现期或未来收益关系很少，或根本没有关系。亏损企业和盈利企业获得资源的可能性大致相当。而理性经济一个不可或缺的要求——不能弥补成本的企业和经营活动最终必须停止消耗资源，从而停止减少社会收入——已不复存在。也就是说，企业一旦发生亏损，政府对其追加投资、增加贷款、减少税收、并提供财政补贴。科奈尔将此荒唐的情形称之为“预算软约束”。参见文献[12]114. [⑦]关于KMRW定理、声誉交易理论、声誉激励等声誉理论的研究及文献资料，参见文献[19]. [⑧]对L 市从乡镇党委书记中民主推选副县级干的调查是我2009年11月开始的，此后几个月又陆续补充了一些新的调查资料。对孔明达和曾人杰的访谈是在2010年L 市人大会期间完成的。 [⑨]林南(2001)在《社会资本》一书中提出了七个命题(proposition )，其中第二个地位力量命题(the strength of position proposition)认为：出身地位越好，越有利于行动者获取或利用更好的社会资本。参见文献[24]75-76. [⑩]我们调查得出这个结论时开始有点犹豫，但是， (责编：YeLin) |
陈潭,刘兴云：锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治
时间:2011-08-10 来源:《公共管理学报》2011年第2期 作者:陈潭,刘兴云 被查看: 次
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