近些年来，在基层政府体系内部酝酿和进行了若干次改革，但其效果并未如愿以偿。当前，基层政府的运转进入了一种“锁定”的状态，形成了特定的恶性路径依赖，内部制度创新难以出现。基层政府运转的固定方式和机制，在不断地重复再生、勉强维持，导致了政府机构的功能障碍、难以出现真正的政治发展，成为基层政府改革的根本羁绊。而“碎片化”的政府运行结构，就是其突出的一种表现。

    所谓“碎片化”，至少有两个层面的涵义：一是表现为该地方被分隔为若干性质不同的区域，诸如按照贫富人群的居住来划分的地点等，这导致了区域的碎片化。政府根据这样的碎片来配置公共资源，提供的是不均等的公共服务。二是地方政府的碎片化，也指地方政府数量庞大、功能重叠、边界不清，导致公共问题难以找到有效的管理部门。“碎片化”现象似乎是与运动化相冲突的现象，但这恰恰是地方政府低制度化的重要特征。准确地说，应该是形式上的运动化，实质上的碎片化。其具体表现主要有：

    第一，“价值”的碎片化。下级对于上级的服从往往只是象征性的。对于上级的部署精神，下级往往从思想上就不认同，只是表现出表面上的认同或者顺从。

    第二，“体制”的碎片化。不同层级政府之间、不同政府部门之间，根据各自需要执行上级部署。所以我们常常看到，基层的领导讲话，上级怎么讲，下级怎么讲，但是讲话完了往往烟消云散；许多政策文件，上级怎么写，下级也怎么写，如法炮制，层层转发，转发完了往往一了百了。但是，不同层级、不同部门，各有诉求，各有表达手段，因此又出现众多的“文件打架”，执行文件的人员打架的现象。早在上世纪八十年代中央发出第一拨农村工作的一号文件时，一号文件的有些原则和精神就被部门或地方的文件所抵制和消解，因此，有的农民感叹：“一号文件很好，二号文件好狠”。这样，看上去一呼百应的政府体制其实蕴涵着内在的割裂。

    第三，“政府职能”的碎片化。这首先是个政府职能设置问题，不仅在基层，包括在中央部门，职能部门的设置相当凌乱，职能划分不清楚。以农村劳动力的培训为例，这种碎片化体制也表现得相当突出。2004年以来，基层政府很重视这项培训，并且投入大量经费，但是，人力资源部门、农业部门、扶贫部门等若干单位都各有项目，各有审批渠道。在基层面对同样的培训机构，同样的培训群体，结果会出现同一次培训应对几个部门的项目，甚至直接造假等情况，造成了财政资源大量浪费。

    考察基层政府的实际运行过程，碎片化正在成为日益突出的问题。政府行为、政府与社会公众之间的互动缺少制度规范，偶然性、随意性强，呈现出治理结构碎片化的特点。政府运行往往成为非正式规则主导下的“个人运作”，或者说政府部门的运行已经被根植于政府内部的人际关系结构中。虽然说起来，政府的各种审批、许可都基本上有明确的原则规定。但是，实际上在职位安排、项目批准、资金拨付等若干方面，事情的成败往往主要依靠政府内部的个人交往，或者是说“关系”，是官员个人的社会资本。在“关系”的作用下，政府部门、特别是上下级单位，工作互动被私人化，公事要当成私事办才办得通；而上级重要人物的个人要求则成为下级的重要职责内工作，私事要当成公事办，才能维持好与上级重要部门的关系。在相近领导、同级官员、直接上下级之间，充斥着个人色彩浓厚的讨价还价。讨价还价成为政府部门工作的重要方式，不仅存在于政策制定过程中，也存在于政策执行过程中。不同政策相互间不衔接，政府权力往往被用于谋取私利，而且许多私利介于合法与非法之间的灰色地带。在这样的政府运行过程中，正式的制度规范往往成为摆设，难以建立有效的法律框架，无法形成共同的价值和公认的程序。这些问题其实是传统政府模式的特征，需要向制度化的现代政府模式转变。

    “碎片化”特征的政府运行体制还表现在预算制度的分散化。近年来推行的预算改革，如部门预算、收支两条线、国库集中支付等等，主要内容是政府内部权力重新划分，只能解决官僚体系自身的建设问题，而不能解决民众参与问题，因此可能导致改革推动力不足的问题。即便如此，这些改革在基层的实际功效很微弱。在上级政府，由于预算过程本身的民主化和参与性问题没有解决，一定程度上也是强化了个别实权部门的力量，使得个人关系在预算资源分配中的问题更加突出。在地方政府内部，机构间缺乏统一的管理和协调，几乎每个机构都有各自的预算或者预算追求，许多政府的项目都要经过这些部门过滤。在不同层级的执行中，资源损失和效率损失不断放大，政策不断变形。

    在碎片化的运行状态下，基层政府在一定程度上成为政治上的独立利益主体，其极端的表现是，有的基层政府，既不是中央的基层政府，也不是当地人民的基层政府，而只是地方官员的基层政府。中央政府权威由此而出现部分落空，在不少情况下，虽然中央的规定要求言辞强硬，但是，因为在制度上缺乏民众的有力呼应，政策本身往往难以落实。我们看到，基层组织在运行中经常是高效的，但是这种高效性却有很大破坏性，既能雷厉风行、层层加码地贯彻那些自利性政策，也能把利国利民但无益自利的政策消解于无形，由此人们发出了“政策不出中南海”的感叹。