经历过日本殖民统治的台籍老人常常津津乐道日据时期的秩序井然与夜不闭户。他们对于管区警员的尊崇超乎我们的想象，会用“大人”或是“管区大人”的敬称来称呼管区警员。比“管区大人”更高一阶的叫“刑事大人”（也就是刑警），有着更崇高的权威。这不仅代表了他们对警方或殖民者的畏惧，也代表了他们对法律秩序的服从。因此尽管有历史上的国仇家恨，但在日本殖民时期的台湾，在个人权益的保障上，整体来说是领先于当时国民政府统治区的。这种基于法律秩序保障下的个人权益，很容易转换成对于集体秩序的信任。也就是基于对集体秩序的信任，让台湾的反日运动，从早期的革命式的暴动（例如林少猫、雾社事件等），到后期转变成制度化的参与政治（例如林献堂的组党）。

当然，殖民统治式的“法治”与现代意义的法治国家仍有相当程度的距离。但与当时大陆从1911年起的连年战乱相较，台湾已经是难得的净土了。即使到二战末期，日本大规模从台湾征兵与征集物资以因应战争，仍较当时大陆混乱的情况安定许多。换句话说，这种对集体秩序的安全与信任仍未被破坏。也因此当新的秩序进入台湾后，这种对统治者的信赖也就迅速转换了。例如1945年国民政府光复台湾，当时台湾社会就举办了一系列的欢迎国民政府的活动，甚至在民族主义的催化下，许多精通汉语的知识分子更认为“祖国”一定会比日本殖民统治者更能捍卫人民的权益。这种梦幻，经过1947年的“二二八事件”与事后的“清乡运动”、“白色恐怖”等一连串的镇压之后，彻底幻灭了。

“二二八事件”表面上是一个偶发性冲突，但实际上的原因却是文化与族群的冲突与不信任。当时的国民政府历经八年对日抗战，一个长期处于战争与动乱的政府，杯弓蛇影自然是很正常的事。而当时的台湾在日本殖民统治之下已达50年，日本文化已经深刻改变了台湾，城市规划与房屋建筑充满日本风格。语言问题尤其成为认同区别的关键，当时汉语或是国语只流通在台湾少数通晓汉学的知识分子及地方士绅之中，绝大部分的台湾人都是闽南语和日语一比一的混杂使用。因此，任何一个中国人到当时的台湾，看着满街的日式街景，耳朵听着日语，任谁都会认为是到了日本。试想，历经八年艰苦对日战争的一群人，结果看到同胞居然大多变成了“二鬼子”，他们自然很难对被治者产生信任。

此时，一种民族主义式的移情作用就会产生，在国民政府眼里，用一句老外省常评价台湾人的话：“台湾人奴性真重！”因此在统治上自然不会太客气，很多矛盾也由此产生。而对被治者来说，如果国民政府不能做的比以前更好，如果达不到殖民统治者的法治秩序，则这种不信任感立刻会爆发。而对国民政府来说，动乱意味着对统治秩序的挑战，或者是对殖民统治的怀念与认同，这二者都是绝对不能被允许的。于是“二二八事件”就是在这样的氛围之下，一发不可收拾。也因此“二二八事件”成为台湾社会族群间不信任的一个关键伤口，两大族群（本省人与外省人）都在事件中流了血，这个伤口迄今无法完全愈合。甚至到了今天，每到选举时这仍然是一个重要的炒作议题，国民党的领袖总是必须不断在这个问题上向受难者遗族道歉。

台湾社会虽然在这个问题上栽了大跟头，但是两大族群并没有彻底分裂或不信任，反而是在各种通婚与互动过程中，重新弥合了伤口，重建了信任。由于台湾本来就是移民社会，因此台湾本省人可以迅速体谅这群外省异乡客的不安全感，也开始试着接纳夹杂在南腔北调中的各省风俗饮食。而外省人也体认到台湾人克勤克俭的本性，实在是单身退伍军人婚配的好对象，于是这些单身外省人试着与台湾人开始通婚与落地生根。

经过了五六十年，台湾繁衍了一两代“新台湾人”，属于台湾人的认同开始重新建构了。加上台湾政治的转型，过去的强人统治与威权专制一去不返，法律对个人权益的保障又被重新强调，人民也有能力继续参与政治，属于台湾共同体的认同与信任又被重新建立了。同时，在民主化的过程中，台湾的市民社会也扮演了很重要的角色。许多社团或公益团体得到人民信任，代替政府执行权益保障的工作，虽然它没有法律赋予的处罚的强制权力，但透过舆论一样能达到制裁的效果。例如台湾在20世纪90年代的消费者保护运动，就是透过民间的“消费者文教基金会”来进行的。对于劣质产品与不法厂商，消基会只能诉诸舆论制裁，但无论是厂商或消费者，对于“消费者文教基金会”的公信力却从不怀疑。

除了“消费者文教基金会”外，许多利益团体或是社团也获得了民众的信任，例如各种公会、青商会、狮子会、慈济功德会等，其中很多是公益性团体。当然这些社团所做的，不全然是推广慈善性或公益性的理念，而更多的是要贯彻实际的目标与作为。例如各种职业公会的目标就在于贯彻该行业的标准规范与职业伦理，以使社会各阶层对该项行业能有所信任。甚至许多涉及职业伦理的问题，该公会甚至还可以扮演类似顾问的角色，给政府相关部门提供咨询意见，作为相关裁判的依据。而这些团体之所以不会私心自用或是偏袒特定人士，就是因为不愿意破坏社会对它们长期以来所形成的信任，而这个信任的基础也是这个行业的集体利益之所在。

以医事纠纷为例，台湾处理医事纠纷的过程中主要分为两大系统，如果是器材或药物造成的纠纷，则可向台湾“卫生署”医政处的“医疗器材不良反应”窗口投诉，“卫生署”会将部分案件委由台大医工室负责检测及调查以厘清责任。如果是单纯医事行为造成的纠纷，则由各地方政府“卫生局”受理投诉，并由各地方医师公会成员组成的委员会调查责任归属。医事纠纷事件中，医病双方的利益是均等的，厘清医事责任除了保障病人权益外，同时也保障了医事人员的权益，政府机关更不必遭受到“自家人维护自家人”的指控。这种人民对非政府以外第三部门的信任，与欧陆的行会传统非常类似，而这个传统据信应该是由日据时期引进的。

有类似传统的例证还有台湾的农会。农会体制是由日本人在1900年创立的农民组织，它的设立方式平行于各级行政区，也就是省有省农会，县有县农会，乡镇有乡镇农会，各家每户只要具有农民身份都有一人是农会会员。农会最初只是日本人在统治台湾时的众多机关之一，但在1946年之后就逐渐转型成人民利益团体。由于它的组成与领导甄补都是经由农会会员产生，因此在农民之间极具向心力。农会中设立了信用部，处理农民的金融借贷等问题，也办有产销班，协助农民种植作物与销售作物。因此农会本身就是一个可以在经济上自给自足的独立个体，无需靠政府的任何补助，它也可以活得很好。农民的生产、销售与生活都可以与农会相结合，农会在选举总干事时也必须具有农会会员身份方可参选。因此农会成功地将台湾农民结合起来了，农民依靠着农会可以解决生活中的大小事，甚至是政治参与的需求。对统治者来说，只要控制农会就能控制广大的农民。统治者无须另外建立庞大的统治机器，相对也就节约了许多成本。他可以透过对各种利益团体的控制，将影响力与权力触角延伸至各阶层。

所以当台湾人对政府或官方机构仍存有一定程度的疑惧时，市民社会就乘势而起。由于与他们接触的是各种利益团体或公益团体，人民也就相对不会那么排斥。特别是在这个团体中人民还能保持一定程度的参与时，他们对于该团体的决策或行动，更会有高度的配合与信赖。而此时只要确保该团体的行动不与政策相违背，政府自然乐得顺水推舟。这种做法一方面不影响人民对团体或政府政策的服从，同时又能维持人民对团体或政府一定程度的信赖感，堪称一举两得。特别是当政府因行政程序的问题而显得对紧急问题措手不及时，市民团体也会迅速补位，发挥它应有的功能。例如当有地震或重大天灾时，台湾的慈济功德会大多能在最短时间内抵达灾变现场进行救助。这种自觉迅速补位的做法有效提升了人民对该团体的信任度与支持，也适度降低了灾民对政府措施不够积极的批评声浪；同时这些团体也有一定程度的自律与自我要求，也让它在社会中赢得了更多的敬意与信赖。

台湾很多政策与理念的推动，其实都不是倚靠政府的力量，而是透过民间各种公益性质财团法人（如基金会）来进行的。例如台湾的拒烟运动就是透过“董氏基金会”推动，汽车机车强制责任险则是透过“柯妈妈基金会”推动，癌症的早期筛检则是透过“陶声洋防癌基金会”推动。这些公共政策或是行动在推动之初，都是从个人权益出发，在民间团体唤醒个人对该项权益的认知后，才形成力量被政府看见，政府再顺应民意形成公共政策。由于这种力量是从下而上推动的，因此一旦被落实就容易为人接受，台湾人尊重的不止是法律及执法的公权力，而是这个政策背后所表彰对个人权益的尊重。因此当在公共场所有人违反“台湾烟害防制法”不当吸烟时，大家对此人投以嫌恶眼光，绝不是仅仅因为他违法，而是他伤害了其他非吸烟者的权益。

除了利益团体与公益团体以外，宗教团体在台湾社会信任感的建构上，更有着非凡的重要性。虽然偶有神棍骗财骗色的新闻，但并无损台湾民众对宗教团体的信赖。台湾人在宗教信仰上很多元，从传统中国的道教、一贯道，外来的天主教、基督教、回教都有，这些宗教团体也大多以较高的道德标准自诩，也以此来建构团体自身的戒律与约束信徒。由于他们多站在道德的制高点，因此很容易建构群众或是社会对他们的信赖感。这些宗教领袖也很自重，在公共事务上往往谨慎行事不轻易表态，但是他只要一表态往往就有很大的力量，就算政府也无法与之抗衡。例如在兴建苏花高速公路的决策上，赞成与反对兴建的力量几乎势均力敌，但在其中举足轻重者却是花莲慈济的证严法师。无论是力主兴建的官方或是反对兴建的环保团体，都希望获得证严的支持。类似的例子还有很多，例如台湾有一阵子宣传人死后的器官捐赠，法鼓山的圣严法师在罹患肾脏癌末期，曾向他的弟子林青霞表示拒绝再以器官移植的方式去延续他的生命，理由是他当时已79岁了，圣严认为“用一个肾等于浪费一个肾，非常不慈悲”，他认为捐赠器官应该留给更年轻的患者。这些宗教领袖用自己的言传身教，赢得了台湾民众对他们的尊敬。

台湾宗教团体与政治的关系并不总是那么水乳交融，在戒严时期（1949～1987年）国民党对各种宗教都采取极为严格的态度，每个宗教团体都在这种严峻的气氛下各显神通以求生存与发展。有的宗教采敌视态度，成为国民党政府长期监控的对象，例如：一贯道、基督教长老教会。有的宗教团体选择不与国民党政府交恶，采取友善但保持距离的态度，例如天主教的于斌枢机主教与其所属教团。当然也有的选择贴近国民党政府以求发展，例如高雄佛光山的星云法师甚至曾担任国民党的中央评议委员与中常委。这些宗教团体的选择其实无所谓对与错，当然也无损于信徒对他们的尊敬与信赖。在1987年解除戒严令之后，宗教也开始解禁，台湾政府也不再禁止宗教团体从事更多元的活动。许多宗教团体也趁势开始大举扩展组织与募款，发展各种事业，特别是医院或是大学，迄今台湾至少有超过十所以上的大学是宗教团体所创办。有的宗教团体甚至发展大众传播事业，利用媒体宣传自己的理念或扩大自身的影响力，例如慈济的大爱电视台。由于宗教团体有庞大的信徒组织，又有宣传机器为其所用，再加上宗教领袖又拥有崇高的地位与无远弗届的影响力。因此特定的理念或政策一旦获得宗教团体的支持与背书，政府推动起来就会事半功倍。

总体来说，支撑起台湾社会集体信赖感的，其实并不是伟大的政治人物或是政权，而是市民社会、各种利益团体或公益团体或是宗教团体。这些团体并不全然是贴着政权走，它们的最大利益往往是来自于对自身理念的坚持，经由这种对理念的坚持赢得人民对它的信任。由于台湾人民对政府其实也不是那么信任，政府在推动政策时也深知自己力有未逮，因此在推动政策之前大多会努力去说服相关团体的支持，再由相关团体去推动政策理念便成了常用的手法。甚至很多台湾政府内部的改革，也是透过这些人民信赖的团体来推动。例如过去台湾人民对司法部门的信赖感就很低，甚至有句俗谚：“一审重判，二审减半，三审猪脚面线。”就是指一审时法官大多公正，给予重判；二审后，被告开始懂得了疏通之道，法官便判轻一点；三审过后各种关节都打通了，所以就无罪释放，只需要吃吃猪脚面线去去霉运就可以了。1995年起在以律师与法学教授为主所组成的“财团法人民间司法改革基金会”呼吁下，一连串司法部门的改革措施开始被推动，其中包括了法官与检察官的评鉴、法官法的制订、法律扶助等都是。透过这些改革措施，司法部门又开始重新获得人民的信赖。

如果说台湾经验有什么可以供大陆借鉴的，就是政府要学会放手给民间管，相信民间的力量，同时也要相信政府并非全能。民间团体其实不是洪水猛兽，只要理念清晰正确，往往可以获得人民高度的信任，成为整个社会信任的黏合剂；即使它资源或财力有限，但往往可以小兵立大功，为整体社会做出有力的贡献。一个有智慧的政府应该是懂得借力使力的政府，善用民间的各种团体，以最小的公部门力量，达到最高的公共利益。

（作者单位：台湾彰化师范大学）