文章原标题为：《中国共产党“党内民主”建设的现实理路及历史警示》

　　摘要：日本京都大学中国问题专家江田宪治教授近期为本刊提供了一篇关于中国共产党党内民主的研究成果，作者认为中国共产党推行的以“公推直选制”、“党代表大会常任制”和“票决制”为制度支撑的“党内民主”取得了显著成效，也遇到了难以克服的“瓶颈”。如何从中国共产党早期的“党内民主”实践中寻求动力资源，通过“人民民主”推动“党内民主”的发展，是目前应该迫切解决的重要问题。

　　关键词：党内民主;地方基层组织

　　在2002年11月召开的中国共产党十六大上，江泽民总书记提出了“党内民主是党的生命”的发言，其后步入胡锦涛执政时期，报纸、杂志和因特网围绕“党内民主”展开热议，并成为学界关注的热点问题。

　　一、中共“党内民主”建设的问题

　　尽管自1945年的七大就提出了在党内发扬民主的问题，但实际上毛泽东时代并未真正切实实行。这种状况真正发生变化是在十一届三中全会召开以后，随着邓小平领导权的确立，中国共产党立即着手实施经济体制和政治体制改革，并探索和引入党内民主实践。此后，中国共产党开始进行党内选举制度的改革并规定党员的诸项权利，提出实施党中央工作向选举组织的报告制，这些构成了“党内民主”的具体内容。譬如，1980年2月的十一届五中全会确立了在即将召开的十二大上“采取差额选举的方法，以无记名投票的方式选举”的决议。以往的当选人数和候选人数是一致的，事实上是进行信任投票，而这种改革方式，则开始在选举中体现党员(至少是一部分党员)的意志。

　　在不断推进“改革开放”的邓小平时代，共产党的党内民主与毛泽东时代相比取得了巨大进展，尤其是在党代会中选举代表的“差额选举”此后固定下来。同时，全国代表大会选举之际，基层组织实施拟推候选人到下级组织听取意见并在此基础上向上级报告的制度。然而，即便是在邓小平时代，最高领导人的个人权威仍然发挥着重要作用，加之随着改革开放政策的推进，社会主义市场经济的引入，中国经济获得显著发展，作为政权基础的地方党组织(特别是基层组织)呈现出政治和经济两个层面的权限向领导人集中的态势。换言之，上至中央政治局，下至县以下的基层组织，若达成由党内民主向人民民主发展的目标，中国共产党将面临如下各种问题：其一，地方党组织完全是非民主化运营。例如，河南省卢氏县党委书记曾公开放言，“所谓县委员会主要是指县委书记”，将党权力以个人一元化的方式正当化。吉林省靖宇县县委书记将所辖乡镇事业体的运营一手独占。深圳市某区书记一年间调动一百几十名干部，完全不通过党委会议，而仅仅是由组织部长口头授命。而且，这很容易让人联想到王朝时代地方官僚和当地拥有权势者行使权力的情形，“一把手”将各种权限揽于一身的权力运行态势，“这种事例绝不是个别现象”。①其二，正如某位中国研究者所指出的，党章中规定“党的最高权力机关是全国代表大会及由此产生的中央委员会”，而事实上是政治局常务委员会集中权力，党的纪律检查委员会成为党委的下属机构。②改革开放以后，邓小平、江泽民、胡锦涛等最高领导人，大力宣扬各自的社会主义政党文化，通过追溯传统乃至打造新型的社会主义理论(邓小平的“社会主义市场经济论”、江泽民的“三个代表”思想及胡锦涛的“和谐社会论”)开展社会主义实践，以确保其在执政上的优势地位。其三，国外学者针对共产党的统治提出了“合法性危机”(legitimacy crisis)的概念。自此，中国的一部分学者也意识到，“合法性危机”问题的克服不得不与民主政治的发展相互关联。某位研究者曾进行如下论述：中华人民共和国自建国以来，政府“合法性”的主要资源来自党的历史功绩、领导人的个人魅力和意识形态因素。但是，近年来这种基于意识形态所提供的“合法性”日益弱化。由此，中国共产党提出了适合现阶段国情的思想体系(邓小平理论和“三个代表”思想)以增强合法性，同时通过列举政治成果和开展“民主与法制”建设，以期获取新的合法性资源。③另一位研究者指出，由于中共十六大将执政目标确定为“建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家”，因此，物质文明、政治文明和精神文明的三大建设显然构成了中国共产党在现阶段“谋求合法性的路线”。④

　　既然非民主政治现象的产生源自共产党的政治制度，从而产生维持(或获取)政权合法性的问题，对此，中国共产党和中国政府就势必大力推进“民主政治”。正如江泽民所主张的，党内民主的实现应该先从行政层面的民主化着手实施。某大城市区级组织干部的报告做了如下论述：“(1)由于中国共产党作为执政党易于‘凌驾于国家和社会之上’”，“因此通过发展党内民主以推进人民民主成为迫切任务”;(2)“市场经济培育民主政治，而民主政治则会进一步推进市场经济”;(3)“社会和谐的前提是作为党内主体的广泛党员享有平等的权利和义务”。⑤

　　同时，行政层面的民主化最值得重视的是地方行政首长直接选举，目前大规模实施的是农村的村委会主任(村长)，城市的居委会和街道办事处主任的选举。乡长以上(包括镇长和县长)由于涉及法律层面的问题，推行直接选举受到限制。从四川遂宁、江苏南京等地直接选举的效果来看，行政层面的直接选举所体现的民主化存在一定的限度，进而也凸显出“党内民主”越发占有重要位置。由此迫使我们不得不思考如下问题：近年来所谓的“党内民主”是如何实施和操作的，历史赋予其何种地位，同时又会向我们提出哪些问题。

　　二、地方基层组织的具体尝试

　　近年来作为党内民主实践而引起媒体和研究者广泛关注的主要是“公推直选制”、“党代表大会常任制”和“票决制”。以往党内民主仅仅作为“作风”问题被加以审视和把握，中央一级的民主化尝试如果说在20世纪80年代中后期遭遇挫折的话，近年来的探索则从地方一级的组织重新展开，这种制度化动向值得关注，我们从以下三个方面加以探讨。

　　(一)基层党委的“公推直选制”

　　这是基层党委领导层通过包括党员以外的具有投票资格的人员投票选取候选人(“公推”)，进而由普通党员直接选举(“直选”)选出“领导层”的新尝试。截至2005年10月，全国共有13个省份的217个乡镇开展了“公推直选”试点工作，并作为中共十六大以后具体贯彻党内民主的事例进行了详尽报道。

　　例如，四川省成都市新都区木兰镇于2003年11月至12月进行了书记选举。首先确定了关于镇党委书记“公推直选”的实施办法及候选人具备的条件，随后通过电视台发布选举公报，受理公选人申请及资格审查(候选人20名，经审查合格者11名)。向候选人报告当地情况之后，召开公开推荐大会。参加此次大会的代表包括镇内非党员的机关干部、镇下辖的支部书记、村委会主任、小组长、企业代表等共244名，投票结果选出两名镇长候选人。其后，2003年12月，召开党员直接选举大会，639名党员参加投票，结果获得480票的候选人(时任木兰镇镇长)当选。此次当选的镇党委书记对副书记及委员进行指名任命(被称为“党委书记内阁制”)。

　　(二)“党代表大会常任制”

　　所谓“党代表大会常任制”是指每届党代表大会(党代表)不仅具备以往党代会开会期间行使职能的权利，即便是在闭会期间也能履行“常任”职责，发挥同级党组织的最高决策和监督职能。1956年4月的政治局扩大会议上，毛泽东曾主持讨论过“党内设立常任代表”、“每年召开一次代表大会”的问题;邓小平在中共八大上的提案为：“为进一步将党内民主生活提高到更高水平”，“应将党的全国及省县级代表大会改为常任制，至少也应与各级人民代表大会类似”，但由于翌年发动反右派斗争未能付诸实施。该制度又一次出现是在1988年赵紫阳提出的党内民主化政策，中组部同意开始在浙江、黑龙江、山西、河北、湖南的12个地方组织(县、市、区)试行，但这一制度此时并未顺利推开。在中共十六大上，江泽民表示，“积极探索在党代表大会闭会期间也能发挥监督作用的方案”。在此之前，继续试行“党代表大会常任制”的仅为浙江绍兴、瑞安和台州市椒州区，山西省晋中市榆次区及和顺县。江泽民报告发表后，第二批次的地方组织逐步推广试行这一制度。2002年12月，四川省雅安市雨城区和荥经县每年召开党代表大会，扩大党委会委员的增补及罢免权等，引入闭会期间也能行使职权的“党代表大会常任制”，2003年3月，又进一步扩大到该省的17个县、市、区。2007年，江苏省的一百多个乡镇、上海市金山区的9个镇及卫生局也开始实行。

　　最早引入党代表大会常任制并一直付诸实施的台州市市委组织部长作了如下说明：(1)代表大会任期制：党代表任期与党代表大会和下一届代表大会的期间(五年)一致，各级党代表听取同级党委和纪检委的活动报告，对此予以审议。同时，参加代表大会组织的各种选举，向代表大会陈述意见和建议，讨论和决定该地区范围内的“重大问题”。(2)代表大会年会制：代表大会任期内每年召开一次会议(“年会”)，除同级委员会的选举外，在行使党代表大会权限的同时，认可上级党组织任命的县(市、区)级党委委员和党纪委委员，在任期内对同级党委、党纪委及其成员进行“民主测评”。(3)党委员会责任制：党常务委员会向全体委员会、全体委员会向代表大会定期做报告，接受监督。有关“三重一大”(重大事项的决定，重要干部的任免，重大项目的处理及决策，巨额资金的使用)，实行“票决制”。⑥

　　同时，被称为“宜都模式”的宜都市常任制的运作形态与台州的做法接近，党代表(任期5年)每年召开代表大会，对重要问题进行决策和审议，拥有向市委员会提交议案的权利，对处理不满意的议案，具有提出质询的权利。宜都市的代表们每年也对市委委员和市纪律委员会委员进行评议。除此之外，有“中国基层民主政治试验田”之称的四川省雅安市党代表常任制，在代表大会之下设立三个常设机构——监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会，具有分解党内权力的特征。

　　(三)“委员会全体会议票决制”

　　与“党代表大会常任制”和“公推直选制”同样引起研究者关注的是党内民主制度中的“票决制”。这是市(地)级和县(市)级党委书记和县市长的人选由上级党组织的常务委员会列出候选人名单，更多情况下是以委员会全体会议上通过无记名投票(党系统为任用，行政系统为推荐)方式的决策机制。1998年在广东省深圳市和江苏省新沂市开始试行，2000—2001年在江苏泰州试行。同时，沈阳市的一部分县(市、区)级的党内和行政干部人选也在市委员会的全体会议上进行“票决”。2002—2003年海南、山东等8个省在省委员会上实施“票决制”。

　　2004年浙江省台州市椒江区、温州、义乌、萧山等14个市县区实行“票决制”，其中4222名干部成为票决对象，当时被评价为“党内民主的重大突破”。根据中国学者进行的问卷调查(调查对象为60多名县市区级“领导干部”及这一制度的实践者、参加者和当事人)显示，93%回答“票决制”很好，53%认为相对于由常务委员会作决策，由委员会全体作出决策“效果更好”。2005年，四川省眉山市(四川省唯一在市级实施常任制的城市)也引入“票决制”，县级的党政一把手由委员会全体39名成员投票选出。四川省社会科学院所作调查指出，制度设计者的目标是杜绝出现卖官鬻爵的现象和防止少数人专断。

　　三、地方基层组织实施“党内民主”的悖论

　　上文从三个制度层面论述了中国共产党以地方组织为中心实施“党内民主”的政策设计及实践。如果说自1980年之后，中国共产党赋予党员的平等权利在广泛的范围内获得承认算作是“党内民主”的初步尝试的话，那么其后所推行的“公推直选制”、“党代表大会常任制”和“票决制”，尽管是在地方基层组织实施，但对于整个国家而言，却标志着“党内民主”制度的确立，各地纷纷结合本地实际进行了探索和实践。加之，中国共产党的“领导”是宪法中明确规定的，在这种政治体制下，“党内民主”不得不先于“人民民主”加以实施，如果认可中国政治民主化是一个渐进过程，那么这种探索和尝试还是显示了中国民主的进步，应该获得积极的评价。

　　然而，需要我们重新加以考虑的是，这种制度的主导权究竟掌握在哪一个群体手中?正如一部分报道和研究所提示的那样，这种实践是来源于地方的主体性尝试吗?例如，2001年四川省平昌县在灵山乡党委领导层开展的“公推直选”，就曾得到曾庆红等中央领导人的支持。四川省成都市新都区木兰镇的“公推直选”的动力则来自上级成都市市委书记的推动，他在中央党校研修期间开始致力于这项工作。可见，在这些“公推直选”的背后，确实体现了党中央的意图。

　　“党代表大会常任制”从1988年开始试行也是来自中共中央组织部的指示，2002年试点范围的大面积扩大，也是在党代表大会上江泽民的报告发表之后，显然都是中央掌握着主导权。从“民主集中制”的组织原则来看，地方要服从中央的指示。但是，近年来，地方组织对来自党中央试行党内民主制度的意见和要求，却存在着巨大的抵触情绪和障碍。换言之，未必所有的地方党政领导干部都赞同“党内民主”的制度化。譬如，关于“党代表大会常任制”，经常被征引的某大城市区委组织部的报告中坦陈，推进“常任制”只会削弱他们的权限。文中指出：“对地方组织而言，推进党代表大会常任制，提升党代表大会的地位和作用，以往党代表大会从属党委，党委从属党委常委会，也就意味着传统的权力集中于数名领导人的权益格局将要被打破。”因此，地方组织究竟在多大程度上贯彻中央的主张，常任制价值目标的程度和深度延展至何处，显然与地方党委主要负责同志的政治胸襟、党性原则和认知态度紧密关联。椒江的某位人士做了一针见血式的发言：“‘党委会领导层对推进常任制的认识程度将会决定改革的深度’。不过，‘当为’和‘必然’毕竟存在差异。地方党委会自己给自己戴‘紧箍咒’吗?”⑦

　　显然，“党代表大会常任制”能否深入推广无疑取决于地方党务系统干部的“干劲”，正是由于实施后会削弱地方党委干部的权限，他们在引进这一制度时才会积极性不足。这一“悖论”在“公推直选制”中也显现出来。乡和镇的党委书记如果推进“公推直选制”，他们将会丧失以往所拥有的对后任的指名权，对于涉及诸多政治和经济权益的乡镇企业运营权也难以持续发挥影响力。这是“公推直选制”和“党代表大会常任制”在推进和深化过程中遇到的最大困难。“票决制”的实施也存在一些难题。前述浙江省2004年14个市县区的4222名党委书记、市长和县长在党委会全体会议上接受无记名投票任免，在议决过程中持“保留”态度的仅为88名，投“否决”票的仅为6名。而且，这一制度中持“保留”和“否决”意见的情况自1989年台州市椒江区实施票决制后基本相同，14个地方党组织中的13个事实上并未行使“票决”权限。根据中国学者进行的问卷调查显示，对于“票决制”是否“能发挥阻止少数人专断决策作用”的提问，回答“作用并不大”的占36%，认为“与以前相同”的为23%。其中回答问卷的一名被调查者表示：“在被征求意见的时候，如果提出较为平庸的意见会被认为是没能力、无责任感，如果提出尖锐的意见，又担心领导会报复。我们毕竟还是他的手下。”可见，仅仅依靠“票决制”还是无法轻易颠覆“传统的权力利益格局”。

　　毋庸赘言，地方组织在实行“党内民主”过程中，确实得到部分地方党委干部的赞许和拥护，如前所述的台州市椒江区实施的“票决制”就发挥了很好的机能，而且在推进“党代表大会常任制”的过程中也取得了显著效果。进而，在某大城市区委组织部撰写的文件中，对2001年四川雅安在乡和村全面开展“公荐公选”的选举事例中，指出了县委候补委员和乡党委书记“意外地”落选的事实，并指出：“这件事可能不合乎几位领导人或组织上的意图，但却符合党员群众的意愿。这一事例恰恰是党内民主的魅力和动力之所在。据问卷调查显示，党代表对于有关党内重大问题的民主决策寄予的关心程度很高，占50.5%。那么民主的动力究竟来源于何处呢?随着民主的推进，也许会削弱一部分‘政治精英’的权利，但从现实的角度来看，民主政治的发展，只有在具备了充分的外部压力(‘政治精英’以外的)的条件下才会成为可能。”

　　如前所述，自20世纪80年代中期以来，中国共产党力图通过“党内民主”推进“人民民主”，2002年以后，通过在地方组织中将“公推直选制”、“党代表大会常任制”和“票决制”制度化以实现这一进程。然而，引入这一制度，却与“党内民主”制度化的肩负者——地方党委干部形成直接利害冲突，两者之间明显存在着“悖论”。在克服这一“悖论”的过程中，如果地方干部及“政治精英”认为有必要行使权力抵制来自党员和普通群众的压力的话，那么就会与中央的由“党内民主”向“人民民主”方向发展的设想背道而驰，只有引入由“人民民主”向“党内民主”方向发展的思维模式，才能摆脱今日民主发展的困境。逆转以往的民主发展方向，才是今日中共建设“党内民主”的重要问题。

　　结语——“党内民主”的历史正统化问题

　　近年来，部分研究者提出将“党内民主”的历史正统化的问题。例如某部著作中写道：“由马克思、恩格斯和列宁创造的‘党内民主’，毛泽东予以实践和发扬，邓小平进一步发展和完善。”⑧另一位研究者则进行了概括性的记述：“中国共产党本身就是在民主的旗帜下发展、壮大和成熟起来的。如果没有民主就不会有中国共产党。”⑨除此之外，还有一系列论文将长征成功的原因(尤其是遵义会议)列举为存在“党内民主”，西安事变的和平解决也是党内民主的贡献，抗日战争时期党内民主获得了发展等。

　　对毛泽东时代以前中共党史中“党内民主”进行实证性的追溯和考察，在今天无疑仍然具有重要意义。中国共产党成立之初的10年间实行了“党内民主”。深受新文化运动风气熏染的早期共产党领导人，自然也通过“论争”的方式来体现党的意志。

　　对中国共产党而言，如果将“人民的自由”作为推进“党内民主”的重要因素，同时着眼于以往以活跃的“论争”为基础而实行党内民主的历史事实，或许昭示了改变现状的前进方向，也是今日所应着力解决的重要问题。

　　注释

　　①陈凤楼：《论干部工作中扩大民主的空间》，《西南师范大学学报》2003年第4期。

　　②游国立、周清：《党内民主制度创新的难点及对策》，《青海社会科学》2004年第1期。

　　③吴文勤、杨长鑫：《中国共产党的执政资源变迁及其制度整合》，《唯实》2004年第1期。

　　④陈雪莲：《民主与信任》，载王长江主编：《党内民主制度创新——一个基层党委班子“公推直选”的案例研究》，中央编译出版社2007年版，第63页。

　　⑤《党代表大会常任制的推广条件及配套制度研究》，2007年12月。

　　⑥萧培生：《试行党的代表大会常任制，积极推进党内民主制度建设》，《学习时报》2007年11月12日。

　　⑦《党代表大会常任制的推广条件及配套制度研究》，2007年12月。

　　⑧任水才：《邓小平党内民主思想研究》，中国社会科学出版社2007年版，第7-16页。

　　⑨卢文华：《中国共产党民主执政研究》，人民出版社2007年版，第24页。

　　(田庆立：天津社会科学院日本研究所;杨晓峰：南开大学哲学院)