2010年7月5日至6日，正值西部大开发10周年之际，西部大开发工作会议在北京举行，胡锦涛在讲话中指出：“没有西部地区的稳定就没有全国的稳定,没有西部地区的小康就没有全国的小康，没有西部地区的现代化就不能说实现了全国的现代化。逐步缩小地区发展差距,实现全国经济社会协调发展，最终实现全体人民共同富裕,是社会主义的本质要求,也是关系我国发展全局的重大问题”。西北地区民族众多，经济、社会、民族、宗教状况错综复杂，西北民族地区的经济发展事关我国区域平衡发展与民族和谐大局，必须加以重视。北京大学农村金融调研组近年来对甘肃、青海、新疆、宁夏等西北民族地区农村金融发展状况进行持续的调查研究，本文将基于北京大学农村金融田野考察所获得的案例与数据分析西北民族地区农村金融发展滞后的表现和原因，总结某些西北民族地区在农村金融发展中的机制创新经验，并提出综合性的农村金融发展政策框架。

西北民族地区整体经济与农村金融发展滞后及其表现

少数民族地区的发展是关系到中国经济可持续发展和社会长治久安的重要问题。近年来，中央提出“西部大开发”战略与“新农村建设”构想，使西北民族地区发展面临前所未有的大好机遇。西北地区近年来经济发展迅猛，但是在经济发展水平方面与中东部相比仍有较大差距。以居民可支配收入为例，西北诸省尚处于全国最低水平，这使得我国收入分配格局呈现严重不均衡局面。2009年上海城镇人均可支配收入最高，达到28838元，而最低者甘肃省仅有11929元，上海是甘肃的2.42倍；农村人均可支配收入最高的地区仍是上海，达到12324元，而最低者甘肃仅有2980元，上海是甘肃的4.14倍。从2009年各省市经济增长速度来看，宁夏、青海、甘肃、新疆也处于全国较低水平，这说明这些地区总体发展速度比较缓慢，这与其它地区突飞猛进的发展态势形成反差。

根据最新统计数据，2010年第一季度农村居民家庭人均收入各地差距悬殊，上海为最高，达到5671元，而西北诸省区（陕、甘、青、宁、新）均在1000元左右，其中甘肃不足1000元（图4）；城市人均收入也是上海最高，达到8935元；甘肃、青海两者最低，均不足3400元，宁夏和新疆也处于全国最低者之列。

西北地区的贫困状况不容忽视。西北贫困的原因有很多，其中生态环境、教育水平、历史发展水平、基础设施水平等因素都值得关注。但是，西北地区金融发展滞后是学术界与决策层普遍忽视的问题，尤其西北民族地区，金融发展尤其落后，民族地区农牧民的信贷需求和其他金融服务需求长期得不到有效满足。北京大学农村金融调研团队近年来极其关注西北民族地区农村金融发展问题，对青海、新疆、甘肃、宁夏的农村金融发展滞后状况印象深刻，概括来说，其表现主要有以下几点：

（一）西北地区农村金融空白乡镇大量存在

2008年中国人民银行公布了全国农村金融服务空白乡镇状况，其中，西北地区的农村金融真空比较严重，青海、新疆、陕西等省的农村金融服务空白乡镇数目居全国前列，如新疆有金融服务空白乡镇222个，青海有153个，陕西有147个。

而西北地区这些金融服务空白乡镇大部分存在于民族地区。如新疆地区，银监会2007年撤销了哈密市四家信用社，分别是哈密市农村信用合作社联合社（含17家分社）、哈密市城郊农村信用合作社、哈密市西山乡开发区农村信用合作社、哈密市大泉湾乡农村信用合作社及其所辖疙瘩井分社。这些信用社的撤销使当地出现大量农村金融服务空白。再如宁夏，近年来农村金融机构不断萎缩和农村金融服务总体缺位状况非常严重，农村金融服务供求反差强烈。以宁夏同心县为例，同心县农村信用联社共有12个网点，其中城里有7个，乡下只有5个，1个信用社服务三个乡镇，而这几个乡镇的地理跨度都非常大；西吉县有六个乡镇没有一家金融机构；中宁县、盐池县、固原县、吴忠市也存在大量金融服务空白区。

（二）由于正规农村金融机构服务能力不足和覆盖面低，导致西北民族地区农村非正规金融活动比较活跃，民间借贷普遍存在

如北京大学调研组2010年7月在甘肃临夏回族自治州调研发现，这里的回族、东乡族、藏族群众中普遍存在着亲友借贷和地下借贷问题，有些规模还相当可观。甘肃广河县三甲集乡宗家村毛兴林家每年向亲友借贷50000元用于商贸活动，而当地农信社每年只能发放给他2000-5000元贷款，可谓杯水车薪。当地很多村民从来没有向农村信用社贷过款，仅仅依赖亲友借贷和其他地下信贷形式，而少数几个贷款户所贷数额都是在1000元以下，如庄禾集镇对康村马永昌家，每年只能从信用社借到900元购买化肥和种子。在宁夏很多地方，有组织的民间借贷也很普遍，据调查，盐池县民间借贷资金大部分（约占90%）用于生产经营，民间借贷总量在8000万元左右。

（三）农村金融机构绩效差，财务可持续性差

西北民族地区现有农村金融机构服务能力普遍不足，农村金融机构从业人员素质亟待提高，从而出现了“农村金融机构服务能力不足——农村信贷质量差——农村金融机构不良贷款增多，坏账包袱重——农村金融机构大量撤并低效率农村网点——农村金融服务能力不足”的恶性循环。

（四）农村金融改革相对滞后。在西北民族地区，农村金融存量改革与增量改革都落后于全国水平

在存量方面，西北地区农村信用社的产权改革与治理结构改革比较滞后，改制而成为农村合作银行和农村商业银行的数量极少，大部分农村信用社的产权结构与经营体制没有明显改观。在增量方面，西北民族地区的新型农村金融机构也相当少。村镇银行、小额贷款公司比较少见，农民资金互助在很多地区几乎不存在。在目前银监会批准的农民资金互助组织中，西北地区只有青海一家。在我们2010年夏访问甘肃临夏回族自治州时，几乎所有被访农户对农民资金互助组织都一无所知。

西北民族地区农村金融发展中的机制创新

尽管西北民族地区农村金融发展严重滞后，但是北京大学农村金融调研组还是发现了很多农村金融创新案例，值得其他民族地区借鉴。

（一）在农村金融的存量改革方面，宁夏模式值得重视

2007年11月，宁夏回族自治区成立了宁夏黄河合作银行组建领导小组。领导小组将主要工作放在针对原有农信社经营机制的彻底改造上，即督促农信社彻底改革产权制度，吸引民间资本，促使农信社产权结构多样化和清晰化；完善农信社的法人治理结构，使股东大会、董事会、监事会、理事会各司其职；强化风险防范，完善内控机制，保证资产质量，严格压缩不良贷款规模。针对农信社由于政府干预过多而引起的不良资产比例过高的情况，黄河银行组建工作领导小组掀起对全区805户拖欠贷款者的“清欠风暴”，彻底解决党政机关、事业单位、乡村组织及其工作人员拖欠农信社贷款问题。2008年12月18日中国银监会正式批复黄河银行开业。黄河银行的组建以产权结构多样化和清晰化为核心，以健全内部治理结构为重点，以清收不良贷款和完善信用机制为突破口，在全国农信社改革中具有样板意义。

（二）在增量改革方面，西北民族地区某些省份也有很多创新思路。

在新疆地区，为了增加农村信贷，提高农村金融覆盖面，清除农村金融空白，积极引进外省资本，实现了资本的跨区域整合，同时也激活了当地的金融资本。在筹建新疆第一家村镇银行——五家渠国民村镇银行的过程中，筹建者与新疆区内外多家银行类法人机构进行沟通，最终选择了宁波鄞州农村合作银行。东部银行类金融机构在西部投资发起村镇银行，是东西部的“双赢”之举。在村镇银行的带动下，2009年新疆当地农行和农信社也开始加大对农户的信贷力度，这不能不说是一个可喜现象。新疆的农村金融改革的创新意义在于它打破了传统农村金融制度困境、重构新疆农村金融体系、以产权结构的多样性和市场竞争结构的多元化思路来整合新疆农村金融机构，以便为新疆农村经济发展提供助力。

（三）积极发展内生性的农民资金互助组织，充分动员当地农民的资金，并培养农民的互助合作精神，使更多农村资金能够留在农村而不是流往城市

青海西宁地区的自然条件相对较好，农业产业尤其是蔬菜产业发展较快，农民合作组织也比较发达，农户收入水平也相对较高。由于西宁的高附加值农业投资较大，农户资金需求很大。早在2007年，我国农村金融新政刚刚破茧而出，青海省就率先成立兴乐农村资金互助社，这是全国第一家设在乡镇的农民资金互助社。兴乐农民资金互助社位于西宁市乐都县雨润镇，互助社股金已经达到40.77万元，社员112个，存款余额达124.79万元，贷款余额为112万元，累计贷款约139万元，贷款累计户数为89户，对解决当地农民信贷难问题起到很大作用。青海农民资金互助社发展如此迅猛的原因在于青海模式中农民的信用合作（资金互助）与专业合作结合度很高，农村金融与产业发展得以匹配起来。这种结合产生了很好的效果。第一，资金互助社为合作社成员提供了大量的借贷支持。小到帮助农民购买化肥、农药等，达到提供十几万贷款用于大蒜收购和储存，资金互助社都为合作社成员提供了便利的服务。第二，专业合作社为防范信用风险提供了保障，成员之间彼此了解，具有信息优势。同时，合作社成员的产品主要是通过合作社统一销售的，很多农业物资也是统一购买的，这使得合作社实际上成为一个共同体，是限制成员违约的强有力的机制。第三，资金互助社与专业合作社的合作，使得资金互助社在农民中迅速得到信任，农民敢于存款，敢于利用互助社作为结算平台。这对互助社的长远发展而言是至关重要的。总之，专业合作与信用合作的结合，使得农业产业的发展与农村金融的扩张产生了正强化效应，二者在实践中互为补充，协同发展。

（四）政府鼓励金融创新，结合当地实践，建立新的农村金融机构，以满足西北地区农民多方面的经济和金融需求

如宁夏回族自治区银川市掌政镇农村资金物流调剂中心就是一个典型案例，它成立的基础是200户农民的资金互助，但其中又吸收了几个民营企业的股份，且提供物流信息服务。所以掌政镇农村资金物流调剂中心是一个非常特殊的小额金融机构，它是以农民资金互助合作为基础，以社会民间资本为主导，以市场化运作机制为保障，以扶贫性金融为手段，将农民信用合作、商业性小额贷款、农资物流调剂三者密切结合而构建的一个三位一体的商业化可持续的微型信贷机构。宁夏自治区能够扶持这些创新型的农村金融机构发展，并提供资金、政策、税收等多方面的支持，其开明姿态值得肯定。在甘肃定西地区，政府鼓励担保机构的创新，并为金融机构与担保机构的合作提供牛股各种税收、财政等政策支持。甘肃定西还为非政府组织小额信贷机构的发展与转型提供支持，促使致力于扶贫性小额信贷的非政府组织“定西农村可持续发展协会”转型为“定西民富鑫荣小额贷款服务中心”，这对满足农村最贫困群体的微型金融需求有重要意义。

（五）在农村金融发展和改革中注重系统性的机制建设。宁夏自治区政府在支持新型农村金融发展过程中，注重通过系统性的机制建设，降低新型农村金融机构的运行风险，增强新型农村金融机构的资金实力，为它们提供一个良好的金融运行外部环境。首先是通过宁夏自治区金融办的协调，整合区域内的担保机构，组建宁夏担保集团，为农村中小企业贷款提供担保，不仅解决了中小企业贷款难的问题，降低了小额贷款机构和银行的风险，也使区域内的金融资源得以有效整合。其次是建立大型商业银行与新型农村金融机构（尤其是小额贷款机构）之间的资金对接机制。2008年12月，经过自治区金融办和交通银行银川分行的充分协商，提出了由交通银行向小额贷款公司进行批发贷款、小额贷款公司对全民创业者进行贷款支持、政府运用财政资金对贷款利息进行适当补贴的新思路，交通银行银川分行向宁夏8家小额贷款机构进行批发贷款3000万元。再次，针对农村信贷受农业风险影响较大的问题，宁夏积极建立农业政策性保险机制，为农村金融机构化解信贷风险提供了机制保障；最后，宁夏自治区政府针对区域内信用体系缺失的弊端，积极完善信用体系，建立农户和中小企业的信用档案，打造和谐的金融生态环境。

民族金融、民生建设与生态建设：反贫困的系统工程

“三农”问题是一个系统性问题，包含了农村合作医疗、社会保障、社会救助、生态建设、民生建设等方面的全面推进，农村金融只是其中的一个组成部分。因此，从更广泛的意义上来说，农村金融服务既是一个经济发展问题，也是一个民生问题，需要一个综合性的框架加以统筹解决。

（一）农村社会保障和其他民生政策的实施有利于为农民提供最基本的社会安全网，这同时也为西部民族地区农村金融的发展提供了良好的基础条件

伴随着新农村建设的展开，我国农村社会事业也逐步完善起来，社会政策与民生工程提供了农民防御各种风险的基本能力。我国新世纪初开始进行的新型农村合作医疗，时至今日，基本已经达到了百分之百的覆盖率，并且赔付比例和保险范围也正在逐步提高和扩大中。当然，大病致贫的情况还是难以避免的，如上文提到的甘肃广河县三甲集乡宗家村毛兴林本来家庭经济状况很好，但前两年因患重病而导致家庭落入贫困。但在普遍意义上，农民的医疗水平已经有了很大幅度的提高。当下，正在全面推进的农村居民养老保险，也力图应对农村日益严重的农民养老问题。此外，还有农村的社会保障和社会救助体系，西部农村同样正在完善之中。这些政策组合逐步为农民提供基本的社会安全网，实际上对于农村的经济发展和社会稳定提供了重要支撑，具有非常重大的意义。

社会事业的发展不仅仅有利于社会稳定团结和人民的生活，同时对经济增长也会产生积极的促进作用，将整体提高农村社会应对风险的能力。2008年世界银行报告《以农业促发展》重点提出农村居民的社会安全网对于农业产业的保障作用，农村金融机构在实践中同样也面临这个问题。以农村保险和农业保险为例，根据北京大学农村金融调研组的调查，很多新型农村机构和组织如村镇银行、小额贷款公司、农民资金互助组织等在考察贷款农户的基本情况时，除了考察贷款用途和所属产业的风险状况外，对于该产业的保险状况以及农民是否参保同样非常敏感。如在宁夏银川掌政农村资金物流调剂中心调研时就发现，他们对于贷款户的合作医疗保险、养老保险、人身保险以及农业、牲畜等保险品种的参保状况均作了详细考察。当前，农业保险的实施仍然处于试点阶段，西部民族地区应在农村金融创新的同时，应注意探索与农业保险更好的结合机制。

（二）生态环境对农村地区的经济发展起到最基础的作用，近十年来西部大开发中的生态建设政策，对西部民族地区农村经济的发展意义重大

过去，生态环境对很多西部民族地区的经济发展是一个严酷的限制条件，在缺水以及水土流失情况下，农业是难以取得长足发展的。西北地区缺水，甘肃等地尤其如此，蔬菜等高附加值产业难以发展，蔬菜、水果等均需要从外地引进，特色农业的发展受到严重限制。甘肃中南部山区较多，地少人多，农业仍以粮食作物为主，还是处于糊口农业阶段。北京大学农村金融调研组在甘肃广河、夏河等少数民族较多的地区调查发现，当地农村信贷额度很低、供给不足的经济原因主要在于，农民只能在小块山地上种粮食，因为缺水也不能发展蔬菜产业，因此农户的信贷需求和还贷能力相对都比较低。经过多年的退耕还林政策，过去光秃秃的山地现在都有所恢复，林果业的发展初步具备了优势，当地特产的高原水果啤特果以及果汁酿造业正在慢慢形成一种产业。这表明，生态建设与西部农村地区的农业发展与产业调整政策存在一种内在的联系，也将成为未来西部民族地区农民增收的一个亮点。生态建设的最成功例子是甘肃定西。左宗棠所感叹的“陇中苦瘠甲于天下”，所指即是定西地区。定西之所以“苦甲天下”，最重要的就是严重缺水以及水土流失，然而今日定西的发展已经扭转了过去的形象。光秃秃的山开始绿起来，降雨量也多起来，为农业的发展也提供了新的契机。多年来，定西逐步形成了马铃薯、中药材、畜草三大产业。2008年，定西市马铃薯种植面积351.7万亩，总产量530万吨，面积居全国地级市州第二、产量第一；中药材300多种，面积101.2万亩，面积居全国地级市州第一。三大产业总产值超过50亿元，促农增收1375元，占农民人均纯收入的64.4%。

过去光秃秃的荒山加上停滞的农村经济，农村金融的发展根本无从谈起。现在，在农业产业的带动下，农民的信贷需求与金融服务需求大幅上升，“金融下乡”具有了现实可能性。以农业银行定西市支行为例，到2010年已经发放惠农卡32.96万张，占农户的54.84%，授信41445户农户，授信额7.1亿元，累计贷款7.35亿元，余额4.52亿元。农行支持农户的业务拓展迅速，一方面源于农民的巨大信贷需求，另一方面，农行定西支行在农村地区创新性地运作了多种金融手段与工具。例如，很多地区农民不太习惯使用ATM机，惠农卡的推广和使用率不高，定西支行将POS机引入到乡村超市，农民刷卡后由超市业主付款，农行与超市结算，变通实现了惠农卡的取现功能，方便了农户，从而大大提高了农民对惠农卡的接受程度。

西部大开发工作会议提出，今后10年，“西部地区综合经济实力要上一个大台阶”，“生态环境保护上一个大台阶”。将这一政策目标与西部的发展实践相结合，需要将西部大开发的政策配套措施进一步具体到农村中去，使农民真正受益。例如小额贷款担保政策，早在10年以前，中央已经为下岗职工的再就业和创业贷款提供担保财政贴息，在很多地区取得了非常好的效果。那么农民为西部大开发和生态环境保护做出了贡献，同样属于政策扶持对象，是否把农民扩大到这个群体？基层工作者指出，现在至少实现了一半，因从2010年开始，西部的政策性担保机构开始为妇女创业小额贷款提供担保贴息，那么至少女性农民已经被涵盖到了这个范围之中。

（三）具体到西北民族地区农村金融领域，应建立促进民族金融发展的系统化政策框架

民族问题涉及很多不同的领域，客观来说，民族金融发展还未受到应有的重视。本文提出的“民族金融”概念，是指适应和尊重当地少数民族宗教信仰与生活习俗、主要为少数民族地区农户、微型企业和农牧民合作社提供信贷和其他金融服务的金融体系，民族金融以提高少数民族地区农村居民信贷可及性为主要目标，致力于少数民族地区最贫困阶层的减贫和脱贫。

西北少数民族宗教和社会状况比较复杂，因此民族金融发展要考虑到当地的宗教信仰和社会生活形态。例如在甘肃的民族地区，地少人多，农业不发达，剩余劳动力的转移主要靠外出务工或经商，而这些地区大多属于回族、东乡族聚居区，伊斯兰有从商的传统，小商业比较发达。当地的主要收入来源还是来自于务工和经商，农民的商业性小额贷款需求很大。从民族地区的宗教信仰来看，古兰经教义不禁止借贷，但禁止取息，重视借贷信用。如果借款人实在无力偿还，需要向贷出方说明理由，并申请延期。如果故意不还款，在教义中是不允许的，因此实际上在当地的穆斯林社区内（包括回族和东乡族）是有着很好的信用基础的。

西北民族地区的农户信贷需求差异也很大，在糊口农业中，很多农民需要借贷购买化肥种子等投入品，贷款需求仅仅一两千元；而商业小额贷款和种植业贷款中，资金需求一般在数万元。在甘肃夏河县的藏民地区，农牧民的信贷活动相对活跃，据当地农信社介绍，低于10000元的小额贷款对这里的农牧民来说没有什么吸引力，原因在于他们认为如此低的额度很难满足他们的信贷需求。此外，对于农村金融的另一特殊群体，即农业大户和农业龙头企业而言，他们的贷款需求额度，则是在数十万乃至数百万元。不同的需求主体以及需求层次，给多层次的金融支农体系提供了制度创新与机制创新的空间。

实际上，不论对于哪种类型的借贷需求，当前正规金融渠道都无法满足西北民族地区农民的需要，地下金融仍然在西北民族地区广泛存在。从一般意义上而言，当前农村金融面临两个基本难题，一是担保问题，农民缺少必要的担保品，宅基地、承包地等均不属于合格的抵押品，同时评估费用过高，加重农民负担；二是对农村金融中的小额贷款业务，小机构缺资金，农行等大机构从事农村微型金融服务成本太高，力不从心。为此，北京大学农村金融调研组根据实际调查，提出政策框架，包含了大型农村金融机构、微型农村金融机构、有贷款需求农户、农业龙头企业、担保公司和地方政府等六个主体，它们之间的主要关系如下：

巨型金融机构与微型金融机构之间形成委托代理关系，进行批发贷款。巨型金融机构可节约大量经营成本，微型金融机构则可以解决资金瓶颈难题。

微型（草根）金融机构在向农户进行零售信贷业务时具有成本优势和信息优势。

农业龙头企业向农户提供担保和订单，使得农户可以获得贷款，增强信贷可及性。

巨型金融机构不直接针对农户，而是对农业龙头企业提供规模化贷款，从而提高农业贷款规模效应、辐射效应，符合其比较优势。

针对农村金融中担保难问题，政府可出资（或控股或非控股）组建担保公司。

担保公司为龙头企业贷款与农户贷款提供担保服务。

政府根据产业政策等宏观政策意图对相关各方进行补贴（包括担保公司）。

在这一框架中，涉农的大型金融机构，如农业银行、农业发展银行等，不再主要为大量的小农户提供微型金融服务，而是发挥比较优势，通过向微型金融机构（农民资金互助组织、小额贷款公司、NGO小额信贷组织、村镇银行等）进行批发贷款而把业务半径辐射到农户，同时大型金融机构也可以直接向贷款需求几百万元以上的农业大户、农业龙头企业、农民专业合作组织等进行信贷服务。这样，大型金融机构能够致力于帮助那些根植乡土的微型金融机构和NGO组织，为这些更了解农村社会、具有信息优势而无资金优势的微型机构提供资金支持。微型金融机构从大型金融机构中获得批发贷款后，专注于农户小额信贷，更加贴近农户，了解客户需求和实际状况。农业龙头企业、农业大户、农民专业合作社与农户之间形成产业合作关系，实现产业发展与农民增收。政策支持成立担保公司，根据宏观政策和产业政策的需要，为不同类型的机构、组织和农户提供政策性担保或商业性担保，同时进行不同类型的补贴。这样，农村金融的各相关主体将形成大中小结合、既有分工又有合作的农村金融生态体系，形成多层次、广覆盖、高效率、可持续的普惠型农村金融体系，更好地服务于民族地区的经济社会发展。