由于我国地域辽阔，城乡和区域间发展不平衡，加上户籍制度的分割，我国的社会政策一直存在着地方化的特色，导致各地社会保障具体制度和实际福利水平存在着明显的差异。不仅从全国层面看，存在着城乡之间、地区之间、劳动力内部与劳动力外部的差异，而且这种差异也在城市或区县层面得以小规模地复制。

　　可以说，从社会政策和社会福利的角度看，不存在一个统一的“中国”，或“中国人”的身份，而只有以城市或县区为单位的基于户口制度的居民个体，即广州人、东莞人等。在改革开始时代，随着中央政府在社会保障和社会福利中角色的弱化甚至退出，以及地方社会政策创新的强化，各地社会保障制度安排和福利水平的差距进一步加大，福利的地方化趋势更加明显。

　　值得注意的是，一些地区积极推动本区域内的社会保障制度一体化建设，逐步建立起以本区域居民身份为基础的、不分城乡、不分职业身份的统一的社会保障制度，换言之，就是建立一个“福利地区”(以地区为界限的“福利国家”安排)。在这个“福利地区”内，原有的城乡二元式的、就业导向的社会保障体系逐渐消失，形成了以本地户籍身份或居民身份为本位(可以称之为“地域公民身份”)的社会权利安排(也可以成为“地域社会公民身份权利”)。这是我国社会保障制度发展中的新趋势，我们可以从社会保障的“东莞模式”、医疗保障的“神木模式”中窥其一斑。这种新趋势值得我们深入思考。

　　城乡差别、地区差异与社会福利的地域正义

　　社会政策本身一直存在一个内在的冲突：一方面，为了更好地满足个人的需要，社会政策应该尽可能地方化。一般来说，越接近基层的决策越能贴近个人的实际需要。另一方面，“地域正义”则要求一个国家之内不同地方的公民应该得到大体同等的待遇。前者要求地方化、个别化，后者要求普及化、普惠制。

　　在我国，传统的城乡分割一直影响着社会政策和社会保障制度的发展。经济改革虽然推动了我国城乡的经济发展以及一定程度上的经济整合，但是，社会整合却没有得到相应的推进。农民工问题的出现就是城乡社会整合失效的表征。

　　我国社会政策不仅存在着巨大的城乡差异，而且存在着明显的地方化倾向，各地社会福利水平差距极大。可以说，一个城市、一个区县就有一种社会政策体制。以往在计划经济体制下，城乡流动、地区流动程度低，因而跨越地方政府辖区边界而异地生活的人很少。现在，到处都是流动人口，在很多地方，特别是沿海城市，都出现了外来人口超越了本地人口的局面。而这些处于多数的异地而居的人口却被排斥在社会福利和服务之外，使得社会福利的地域不平等和地域不公平问题日益突出。

　　地域公平(territorial equity)和地域正义(territorial justice)这些概念主要是用来考察一个国家中不同地区的福利差异。在关于福利的研究中，它们主要用于分析福利国家在提供福利中的空间分配。地域正义和地域平等关注福利国家的地理背景，不同于传统福利分配研究中以社会阶层、性别为研究角度，提供了空间研究的角度。

　　地域正义强调在待遇方面的横向公平，认为每一地区都应当依据需要的水平来提供福利;即不论在哪个地区，相同的需要应当得到相同的满足(equal access for equal need)，对需要分配的比例应当在每一地区相同，而不主要考虑各地的税收贡献和财政状况等因素。除了需要机会相等(即地域正义)，地域公平的内涵和规则也有多种“平等”含义的目标，包括各地区的投入相等(equal inputs)、对相同需要的投入相等(equal input for equal need)等等。

　　社会政策地方化与福利地区形成

　　在1990年代之前，如果说我国社会福利制度主要是一个“以全国疆域为经、城镇/农村界线为纬的二元式社会保障体系”(也就是“二元社会中国” )的话，那么，在1990年代之后，随着社会政策的地方化，我国出现了众多的以地域为经、不同社会(职业)身份类别为纬的新形态多元式社会保障体系”，也就是进一步碎片化的社会保障制度。

　　长期以来，我国地方政府一直承担着实施社会政策、提供社会福利与服务的主要责任，这种情况自90年代分税制实施以来，尤为突出。而各级地方政府由于财政状况各不相同，因而提供社会福利与服务的能力各不相同，因而在全国形成了以地方行政区域为边界的众多分散的“福利地区”，导致社会意义上的中国进一步碎片化。随着福利地区的出现，我国的公民身份呈现出以地域为基础的新的空间分割。如果说在计划经济时代，我国公民身份界定分割为“城镇居民/农村居民”，那么，在福利地方化的趋势下，我国公民身份界定分割为以“本地/外地”为主轴、更多元的区分。

　　而且，在GDP的地方政府竞争中，地方政府关心更多的是如何吸引外来投资，促进本地经济增长和地方财政收入的提升，而不是为本地居民提供福利与服务。这种情况与全球经济竞争中各国政府竞相压低劳动成本和降低环保标准的“向下竞争”(race to the bottom)一样，地方政府缺乏提升居民福利与服务的动力。其结果是普遍的公共福利与服务提供的不足。

　　福利地区化发展中也存在另一种情况。一些富裕的地方政府，尤其是在沿海发达地区，以及一些资源丰富的内地市县，在改善民生、发展社会事业的政策感召下，大力推进本地的社会保障制度建设，特别是城乡统筹、城乡一体的社会保障制度建设，为本地居民提供不分城乡户籍区隔的社会保障制度。这些努力的结果是形成了若干具有整合意义的“福利地区”。例如，在东莞，不仅实现了一个制度覆盖所有人的基本医疗保障制度，而且也建立了城乡一体的社会养老保险制度。换言之，东莞已经建立起一个以东莞市辖区为边界，以东莞地域身份为本位的，具有福利国家性质的“福利地区”。

　　走向省域公民身份?

　　整合性的“福利地区”的形成，就其积极意义而言，是在一定的地域范围内建立了统一的社会福利制度，这种不分户籍身份、不分职业群体的社会福利制度有利于形成“地域公民身份”。这种“地域公民身份”无疑是形成全国性的公民身份的一个重要起点和基础。从长远来看，这种地域公民身份在空间上的不断扩张无疑将有利于全国统一的“公民身份”的形成。

　　然而，在地级市或区县一级形成的地域公民身份其空间范围过于狭小，而且在地方政府的政策创新下只会产生越来越多样化的地域政策，要把它扩大到整个中国，将经历漫长的过程。为此，一个合理选择是建构“省域公民身份”。

　　所谓“省域公民身份”，就是对以省级政府的管辖范围为空间界限，建立不分城乡、不分地区的统一的公民身份。省域公民身份建立，可以消除城乡之间、不同职业或社会群体之间在社会福利与服务上的身份差异，也就是说，建立起以省为单位的“公民身份资格”。与市县管辖范围内的地域社会公民身份相比，“省域公民身份”具有更大的空间范围，有利于推动全国性公民身份的建构。省域公民身份并不排斥外来者。省级政府将制定相关政策规定，便利外省居民合法取得本省的“公民身份”。

　　当然，这种空间上的“省域公民身份”的建立也需要比较长的时间过程。要克服一省范围内因城乡差异、地区差别、群体差异以及由此而产生的社会福利的“地域不正义”，需要各级地方政府有计划有步骤的努力。具体来说，单个的城市可以先建立起以城市辖区为范围的“福利地区”，两个相邻的“福利地区”可以通过“同城化”实现“福利地区”的空间扩张，再通过社会领域的区域一体化实现更大的空间扩张，从而建立起省域范围的福利空间。

　　在这方面，广东省完全有条件先行先试。具体来说，珠三角地区的主要城市，如广州、深圳、佛山等可以先建立起城市范畴的“福利地区”，然后通过“同城化”扩展“福利地区”，再通过“珠三角一体化”实现珠三角范围的“福利一体化”，然后向东西两翼进一步扩张，最后实现全广东范围内的“福利地区”。

　　作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授