谁在制定中国的外交政策？当然不是外交部。

中国在国际舞台影响日渐凸显的今天，研究者也试图解析中国外交政策制定的机理。斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）本月即将发布的一份名为《中国外交政策中的新晋角色》（New Foreign policy actors in China）(http://books.sipri.org/files/PP/SIPRIPP26.pdf)，解析了中国外交政策决策过程中发挥影响的各方面要素。

相信比外国人更关心中国外交决策过程的，是中国人。故在此摘要，以飨读者。

该报告不仅分析了中国外交决策过程中官方机构的作用，也分析了半官方与非官方渠道对决策过程的影响。

一．官方决策者：

——中央政治局常委会对于外交决策有最终决定权。

——党政机关是两套不同的决策结构，虽然一些机构的功能、权力和人事是重合的。但中共体系中的一些重要决策者并不一定在政府中任职，如中共中央对外联络部部长王家瑞，中共中央政策研究室主任王沪宁，就没有在政府中任职。在党内的排位决定决策权威的高低，如王家瑞在党内位置就高于外交部长杨洁篪。

——中央外事工作领导小组是党内外交政策的主要决策主体，虽然小组成员未有公开名单，但从官方媒体的间或报道中可以确定至少部分成员。

——外交部是对外交政策制定有影响的官方决策机构之一，却不见得是最重要的。报告得出结论，外交部在中国外交政策中的决策影响力有下降的趋势。原因两方面，一是影响外交政策的领域越来越多元，外交部有时要依靠其他部门的专业知识来制定外交政策，有时则要与其他部门竞争。引用某研究机构主任的话说，外交部只是中国外交政策的执行者，不是制定者。

——其他政府部门在外交政策中的影响日益凸显。包括商务部、中国人民银行、国家发改委，分别通过贸易政策、汇率政策、产业政策等渠道影响外交事务中的政策立场。

——有时外交部在对外谈判中可能只扮演从属角色。报告综合分析媒体报道和智库研究举例，2009年的哥本哈根气候变化大会中，发改委就充当了主角，外交部只是代表团成员。在谈判中，外交部倾向于作出让步，以免国际社会认为中国耽误了国际协议的达成，但发改委拒绝修改反对制定固定减排目标的立场。即便国务院总理在场，仍无法在两个部门间形成共识。中国无法做出决定也是哥本哈根会议最后难以达成一致的原因之一。

——中国人民解放军在外交政策中扮演多大角色，在中外学者中意见不一。一部分观点认为，自1997年刘华清从中央政治局常委退下之后，中央政治局常委中就没有军方代表，故军方在外交政策中的影响力有限。但也有人认为，军方近来在外交事务中开始重新活跃起来，并与其他影响方形成竞争。中国人民解放军越来越不畏于用实力来向邻国和美国“示威”。台海问题上，军方也是明显的强硬派。还有观点认为军方在外交政策中越来越多是提供军事专业方面的意见。

二．间接影响外交政策的官方和“半官方”组织机构

包括大型国企（特别是能源企业）、国有金融机构、随着对外经贸关系的发展利益攸关的地方政府等。

这些组织机构往往从本体利益出发。特别是大型国有能源企业在海外的活动，商业利益与国家战略利益并不总是一致，这就可能出现不同组织机构对于某一外交决策提出相互冲突的观点主张。

研究性智库、学术机构也对外交政策思维产生影响。

达成某种共识往往是中国外交政策的得以形成的必要条件。如果共识无法达成，默认的结果往往是推迟做出决策。

要达成共识，就意味着各方都要尽力去影响最高决策者。这些影响既可能通过正式渠道，也可能通过个人关系网络、所属单位关系等非正式渠道。

此外，中国教育体系塑造的对历史的认识、部分官员的海外教育背景等，也都对外交政策的形成有潜在影响。

三．外围的影响因素

包括媒体、民意等。

其中最为活跃、最值得关注的一股力量来自网民。民族主义情绪的广泛传播、网上常有对中国领导人“屈服”于外国需要的激烈批评。这也造成中国领导人在某些国际问题上的行动受限，特别是在与美国、日本发生摩擦时，或是在涉及台湾、西藏的问题成为国际关注点时。但是民意在外交决策中的影响仍然较小。

再来看看这份报告对于外国与中国交往提出的建议：

报告总结中国外交决策的三股大趋势：

一是外交决策权的分割。因此，不管是哪个政策领域，不能只跟一个中国决策机构打交道，而要考虑到各不同的机构之间的竞争和重合，理解这点是与中国合作的关键。

二是要注意到中国不是只有一个声音说话，不同群体对问题的认知和了解有所区别。中国既有人主张中国将国际化作为发展的首要目标，也有人主张要有所保留。

三是，外交决策中有多方都主张中国应该捍卫其利益，通过在制定全球秩序中的互动规则中扮演更积极角色。中国应该“少一点顺从”，也就是在国际上更强硬地追求其利益，这种观点越来越占上风。对于国际上要求中国更多地贡献于全球公共品的声音，有许多利益群体都认为这是要阻碍中国的崛起，并主张中国在台湾、西藏等问题上要求国际上做出让步，以此作为国际合作的条件。

总而言之，这份报告还是主张坚持与中国外交决策中的各方进行最大范围的接触，认识到各方在认知和关切方面的不同，使之成为对华接触策略的一部分，这样才能保证得到中国的合作。

这份报告的作者是芬兰学者（Linda Jakobson，SIPRI中国与全球安全项目主任）和美国学者（Dean Knox，SIPRI中国与全球安全项目研究助理），是在对政府官员、中国专家、国有企业和金融机构负责人做了70多个采访后得出的结论。