促进区域协调发展仍将是一项长期的艰巨任务。在“十二五”乃至今后较长一段时期内，中国应继续坚持统筹区域协调发展的总方针，进一步深化完善国家区域政策体系。 区域政策是中央政府促进区域协调发展、优化空间布局结构、提高资源空间配置效率的重要途径和手段。为促进区域协调发展，建国以来尤其是改革开发以来，中国政府制订实施了一系列的政策措施，并取得了较大的成效。然而，应该看到，目前中国的区域政策仍存在着诸多问题，促进区域协调发展仍将是一项长期的艰巨任务。在“十二五”乃至今后较长一段时期内，中国应继续坚持统筹区域协调发展的总方针，进一步深化完善国家区域政策体系，推动形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、各地区合理分工、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展新格局。 建国以来中国区域政策的演变历程 建国以来，中国区域经济的发展大体经历了从平衡发展、不平衡发展到协调发展的战略转变。随着经济发展战略和体制的转轨，国家区域政策也在不断完善和调整之中。这期间，中国区域政策的演变大体经历了四个不同阶段，即1949～1978年向西推进的平衡发展阶段、1979～1990年向东倾斜的不平衡发展阶段、1991～1998年开始关注中西部的区域协调发展战略启动阶段和1999年以后区域协调发展战略全面实施阶段。 向西推进的平衡发展阶段（1949～–1978年） 在改革开放以前，中国国家投资的地区布局和区域经济发展基本上受着平衡发展思潮的影响和支配。这种思潮片面追求平衡发展目标，过度强调生产力的平衡布局和缩小地区差别，主张国家投资布局应以落后地区为重点，有时甚至在资源分配和政策投入上采取撒胡椒面式的地区平均主义做法（魏后凯，1995）。在这种思潮的影响下，国家投资的地区布局先后两次大规模向西推进，第一次是“一五”计划时期，第二次是“三线建设”时期。 1.生产力布局第一次大规模向西推进 建国初期，旧中国遗留下来的经济基础十分薄弱，生产力分布畸形，工业偏集于东部沿海一隅。为了改变生产力分布的不合理状况，新中国建立以后，国家就在全国有计划地合理分布工业，使工业接近原料、燃料产区和产品消费地区，提高落后地区的经济水平，并有利于巩固国防，作为调整生产力布局的原则和方向，纳入到历次发展国民经济计划之中。 国民经济恢复时期，为迅速恢复和发展生产，国家首先把经济建设的重点放在以辽宁为中心的东北地区，开工建设了一批煤炭、电力、、铝冶炼、机械等重点项目。当时苏联援建的156个项目，在1950～1952年开工的有17项，其中13项就安排在东北地区。1950～1952年全国累计完成的工业基建投资总额中，有一半多投到了东北地区（汪海波著，1994）。同时，国家开始把一些轻工业企业内迁到东北北部、西北、华北和华东的一些地区，使之接近原料地与广大消费地区。 “一五”时期，国家提出了有计划地、均衡地在全国布置工业的指导方针，并明确指出：“在全国各地区适当地分布工业的生产力，使工业接近原料、燃料产区和消费地区，并适合于巩固国防的条件，来逐步地改变这种不合理的状态，提高落后地区的经济水平。”在这一思想指导下，国家把中西部落后地区的开发提上了重要日程，全国的生产力布局受国防因素的影响较大。这一时期，国家把建设重点首先放在重工业有一定基础的东北地区，集中全国基本建设投资的1/4，在原有基础上进行以冶金、煤炭、机械工业为中心的大规模扩建和新建。同时还集中建设了武汉、包头、兰州、西安、太原、郑州、洛阳、成都等工业基地。这5年内动工兴建的限额以上694个工业建设项目，有472个分布在内地，占总额的68%；有222个分布在沿海地区，占32%（陈栋生主编，1993）。在全国基本建设投资总额中，沿海与内地投资之比为0.79:1。 2.“大跃进”时期的均衡布局和地方经济体系 针对“一五”时期存在的忽视沿海工业发展的倾向，1956年毛泽东同志在《论十大关系》中，着重论述了沿海与内地的关系，强调要兼顾内地与沿海地区的发展。为此，“二五”计划提出要充分利用和适当加强沿海老工业基地。《发展国民经济的第二个五年计划的建议》明确指出：在内地进行大规模工业建设的同时，还必须积极地、充分地利用并适当地发展沿海各地原有的工业。然而，1958年开始的“大跃进”运动打乱了这一部署。当时设想，主要依靠地方工业的发展，实现工业生产“大跃进”。 这一时期，中国生产力布局的方针主要集中在两个方面：一是期望在全国实现工业的均衡分布。国家投资的重点进一步向内地推进，沿海与内地基建投资之比由1957年的0.75:1下降到1960年的0.66:1，整个“二五”时期则下降到0.69:1。二是期望各大协作区和各省区均能各自建立比较独立和完整的经济体系。为了加快地方工业的发展，毛泽东同志提出地方（包括协作区、省）应建立独立的工业体系。1958年3月，中央又提出了发展中央工业和地方工业并举的方针。根据中央的要求，各地从1958年上半年开始掀起了一个大办工业的群众运动。各地区不管有无资源条件和实际可能，都追求本地区工业自成体系，各下一盘棋，大中小项目遍地开花，星罗棋布。 1963～1965年，国家按照“调整、巩固、充实、提高”的方针，对国民经济进行了第一次调整。通过调整，大部分布局不当的中小企业（主要是地方工业）被关停并转；布局不当的在建项目停建；保留下来的企业和项目，通过“五定”:定原料、定材料、定燃料、定动力来源、定外部协作关系，使企业间布局的相互关系有所改善（陈栋生，1989）。在地区布局方面，国家在充实和发展华东地区重工业的同时，进一步加强了内地的工业建设。这一时期，内地基本建设投资在全国的比重进一步提高到58.3%，沿海与内地投资之比下降到0.60:1。 3.“三线建设”时期的第二次大规模西进 1964年，由于美国直接出兵侵略越南，中苏关系极度紧张，在这种情况下，中央对国际形势和战争危险估计严重，提出了加快三线战略后方建设、积极备战、准备打战的思想。1965年4月，中央发出《关于加强备战工作的指示》，做出了火速集中力量，加强全国和各省区战略后方建设的决策。根据中央和毛泽东指示的精神，中国第三和第四两个五年计划的制订以及生产建设，都转向了以备战为中心，以建设三线地区为重点的轨道。 “三五”时期，国家确定投资重点要向既不是沿海也不靠近北方的“三线”地区转移，重点是加强西南地区的建设。这五年内，内地建设投资达631.21亿元，占全国基本建设投资的64.7%（陈栋生主编，1993）。其中三线地区11个省区的投资为482.43亿元，占基本建设投资总额的52.7%（汪海波主编，1986）。在三线建设的过程中，国家有计划地把一大批沿海地区老企业逐步搬迁到三线地区。1965年8月，国家建委召开全国搬迁会议，提出要从准备大打、准备早打出发，对少数国防尖端项目，要按照“分散、靠山、隐蔽”的原则建设，有的还要进洞。这一原则对后来经济建设产生了重要的影响。 “四五”时期，三线建设的重点转向“三西”（豫西、鄂西、湘西）地区，同时积极进行大西南的建设。这期间，根据经济发展状况和战备的要求，将全国划分为西南、西北、中原、华南、华东、华北、东北、山东、闽赣和新疆10个经济协作区，要求在每个协作区内逐步建立不同水平、各有特点、各自为战、大力协作的工业体系和国民经济体系；要求各省市区的成套机械设备和轻工产品尽快做到自给，建立为农业服务的地方工业体系，建立各自的小三线。这五年，内地投资所占的比重稍有下降，五年累计为959.34亿元，占全国基本建设投资的54.4%（陈栋生主编，1993）。其中三线11个省区的投资额为690.98亿元，占全国基本建设投资总额的41.1%（汪海波主编，1986）。 从“四五”后期到“五五”初期，国家投资的地区重点开始逐步向东转移。1978年全国引进的22个大型成套设备项目，有10个摆在了沿海地区。这些项目共需外汇130亿美元，加上国内配套工程，投资总额需600多亿元（陈栋生，1989）。由于基建规模较大，1979年4月中央提出了“调整、巩固、整顿、提高”的方针，由此开始了中国第二次国民经济调整。 向东倾斜的不平衡发展阶段（1979～1990年） 在1979～1990年，中国区域发展战略主要受不平衡发展思潮的影响，国家投资布局和区域政策强调效率目标，向条件较好的沿海地区倾斜，同时对贫困落后地区和少数民族地区给予一定的补偿。随着经济发展战略和体制的转轨，国家区域政策的手段也日趋多元化。 1.区域经济发展指导方针的转变 从“六五”计划开始，中国生产力布局和区域经济发展的指导方针，由过去主要强调备战和缩小地区差别，逐步转移到以提高经济效益为中心，向沿海地区倾斜。《国民经济和社会发展第六个五年计划》明确指出：要积极利用沿海地区的现有基础，“充分发挥它们的特长，带动内地经济进一步发展”；同时要“努力发展内地经济”，“继续积极支持和切实帮助少数民族地区发展生产，繁荣经济。”《国民经济和社会发展第七个五年计划》进一步将全国划分为东部、中部、西部三大经济地带，提出“要加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到中部，并积极做好进一步开发西部地带的准备”。1988年，中共中央、国务院还提出了以沿海乡镇企业为主力、“两头在外，大进大出”为主要内容的沿海地区经济发展战略。 2.国家投资布局重点逐步东移 在“六五”时期，中国生产力布局基本上是以提高经济效益为中心，向优势地区倾斜。在全国基本建设投资分配中，沿海地区所占比重由“五五”时期的42.2%提高到47.7%，内地由50%下降到46.5%。这期间全国更新改造投资中，沿海地区占51.5%，内地只占45.8%。到“七五”前期，中国生产力布局进一步向沿海地区倾斜。从1985～1988年，在全国基本建设投资的地区分配中，沿海地区所占比重由48.4%提高到53.2%，内地由45.0%下降到39.9%，沿海与内地投资之比由1.07：1增加到1.36：1。在三年治理整顿期间，为了支持能源、原材料等重点产业的发展，国家在内地投资的比重有所提高。1990年，在全国基本建设投资的地区分配中，沿海地区占50.9%，内地占40.1%，沿海与内地投资之比下降到1.27:1。但在整个“七五”时期，沿海与内地基建投资之比仍高达1.29：1，远高于“六五”时期的1.03：1，更高于“五五”时期的0.84：1。 3.实施沿海对外开放政策 中共十一届三中全会确定了中国实行对外开放、对内搞活经济的重大战略方针。为了加快对外开放的步伐，1979年7月，中共中央、国务院正式批准广东、福建两省，在对外经济活动中，实行特殊政策、灵活措施。1980年以来，国家又相继设立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区，实行特殊的经济政策和特殊的管理体制。1984年以后，国家又决定进一步开放大连等14个沿海港口城市，设立了大连、秦皇岛等14个经济技术开发区，实行类似经济特区的政策。之后，国家又相继把长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区、辽东半岛、胶东半岛等开辟为沿海经济开放区，并设立了福建台商投资区。1990年6月，中共中央、国务院正式批准上海市开发和开放浦东新区，实行经济特区的某些优惠政策。由此就形成了一条从南到北沿海岸线延伸的沿海对外开放地带。 4.实行国家扶贫开发政策 20世纪80年代初，中国开始酝酿并着手解决贫困地区的问题。1982年，与世界银行合作，国家率先在甘肃、宁夏的“三西”地区（指甘肃河西走廊、定西干旱地区和宁夏西海固地区）进行扶贫试点工作。1984年，中央提出要帮助贫困地区的人民首先摆脱贫困，并集中力量重点解决十几个连片贫困地区的问题。1986年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，确定了对贫困县的扶持标准，核定了贫困县，并将扶持“老少边穷”地区尽快摆脱经济文化落后状况，列入国民经济“七五”发展计划。之后，又提出了解决中国贫困问题的两步走设想：第一步是解决温饱，即在1990年之前，贫困县在正常年景下解决90%以上贫困户的温饱问题；第二步是脱贫致富。即在解决温饱的基础上，通过区域经济开发，使贫困地区形成自我发展能力，逐步摆脱贫困，走向富裕。为支持贫困地区发展，国家增加了扶贫资金投入，实行以工代赈，并制定了一些旨在减轻贫困地区负担、支持经济开发的政策。 5.进一步完善民族地区政策 1979年以来，虽然国家把投资布局和政策支持的重点放在沿海地区，但仍然在人力、财力、物力和技术等方面对少数民族地区给予相应支持，并在政策上给予特殊照顾。一是从1979年起国家确立了部分经济发达省市对口支援少数民族地区，这一政策一直延续至今；二是对少数民族自治区和视同民族自治区待遇的省实行财政补贴政策；三是中央财政拨出各种专项补助款，如民族机动金、少数民族地区补助费、边境地区基本建设专款和边境建设事业补助费等，支持少数民族地区发展；四是对边远山区、边远牧区的民族贸易企业给予低息贷款、利润留成等方面的照顾；五是在外汇留成和税收减免等方面，国家对少数民族地区也给予了相应的优惠。 区域协调发展战略启动阶段（1991～1998年） 自20世纪90年代初以来，随着改革开放的深入和中国国力的增强，面对地区发展差距特别是东西差距的不断扩大，中国政府正式把促进地区经济协调发展提到了重要的战略高度，并确立了地区经济协调发展的指导方针，先后对外开放了长江沿岸城市、内陆边境口岸城市和省会（首府）城市，做出了加快发展中西部地区乡镇企业的决策，实施了国家“八七”扶贫攻坚计划。这标志着中国区域发展战略从不平衡发展到协调发展的根本转变。 1.提出地区经济协调发展总方针 1991年3月，李鹏同志在《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》中首次提出，要“促进地区经济的合理分工和协调发展”，认为“生产力的合理布局和地区经济的协调发展，是我国经济建设和社会发展中一个极为重要的问题”。《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》进一步明确指出，要“促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”。1995年9月，中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，明确把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为今后15年经济和社会发展必须贯彻的重要方针之一。并明确指出：“从‘九五’开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力。”1997年9月，江泽民同志在中共十五大报告中特别强调，要“从多方面努力，逐步缩小地区发展差距”，“促进地区经济合理布局和协调发展”。 2.实行全方位的对外开放政策 早在1988年11月，国务院就通过了《讨论新疆开放工作纪要》，给予新疆在扩大对外开放方面一系列的优惠政策。1991年，国办发（1991）25号文件确定了边境贸易的方针和优惠政策。1992年邓小平同志南方谈话以来，在进一步巩固沿海地区对外开放成果的基础上，逐步加快了中西部地区对外开放的步伐。一方面，国家先后在沿海地区设立了上海外高桥、天津港、深圳福田等15个保税区，进一步扩大了沿海经济开放区的范围，增设了一些沿海经济技术开发区；另一方面，国家又相继对外开放了一批沿边口岸城市、长江沿岸城市和内陆省会城市，设立了三峡经济开放区，在中西部地区增设了一批国家级经济技术开发区，扩大内地省、自治区和计划单列市吸收外商直接投资项目的审批权限，鼓励东部地区的外商投资企业到中西部地区再投资。由此在全国范围内形成了沿海、沿边、沿江和内陆省会（首府）城市相结合的，多层次、多渠道、全方位的对外开放格局。 3.调整国家投资和产业布局政策 为加快中西部地区的经济发展，中央增加了在中西部地区的投资比重，并积极推动沿海一些加工制造业逐步向中西部资源丰富地区转移扩散。一是国家投资布局重点逐步向中西部转移。在“八五”时期，国家提出在资源开发利用和大中型建设项目的布点上，对西部地区实行同等优先的政策，提高对西部地区的投资比重。时期，为加快中西部能源、原材料工业基地建设，国家进一步加大了对中西部重点建设投资的力度。二是在资金和政策上支持中西部地区乡镇企业发展，实施了“乡镇企业东西合作示范工程”，并设立了一批乡镇企业东西合作示范区。三是结合压锭改造，有计划地引导沿海地区和中心城市逐步将棉纺初加工能力转移到中西部产棉地区，国家在政策和资金上重点扶持京、津、沪、广东等一些大中城市将纺锭向新疆转移。 4.完善国家扶贫政策和民族地区政策 为了尽快消除贫困，1994年4月，国务院制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，计划用7年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。1996年10月，中共中央、国务院发出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，号召实行全党动员，全社会扶贫济困，突出重点，集中力量解决农村贫困人口的温饱问题。“九五”计划又提出要基本消除贫困的目标。为推进扶贫工作，国家进一步加大了扶贫资金投入，积极推进扶贫协作和对口支援。到1998年，中央扶贫资金总量已增加到183亿元。同时，国家还采取了一系列政策措施促进少数民族地区发展致富。如从1992年开始中央财政设立了少数民族发展专项资金，支持少数民族地区经济发展。 协调发展战略全面实施阶段（1999年以后） 自1999年以来，为促进区域经济协调发展，国家先后制定实施了西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略和促进中部地区崛起战略，近年又提出推进形成主体功能区建设，这表明中国已经进入区域协调发展战略全面实施的新阶段。 1.实施西部大开发战略 早在1999年6月，江泽民同志就提出“必须不失时机地加快中西部地区的发展，特别是抓紧研究西部地区大开发”。 实施西部大开发战略以来，国家在西部地区投入了大量的资金。2000-2010年，西部大开发累计新开工重点工程143项，投资总规模达2.9万亿元。截至2008年底，国家在西部地区累计营造林4.03亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩。2009年，国家在西部地区下达中央基本建设投资1589亿元，占投资总额的43.2%；中央财政对西部地区转移支付10058亿元，占中央对地方转移支付总额的44.1%。这些重点工程的开工建设和中央投资的增加，对贯彻落实西部大开发战略，推进西部地区经济社会发展，改善群众生产生活条件发挥了重要作用。 2.振兴东北地区等老工业基地 2002年11月，中共十六大报告明确提出：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。”2003年10月，中共中央、国务院联合发布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，提出经过一段时期坚持不懈的努力，“将老工业基地调整改造、发展成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活、竞争力强的新型产业基地，使之逐步成为我国经济新的重要增长区域”。2006年8月，继上海洋山、天津东疆保税港区之后，国务院正式批准设立大连大窑湾保税港区。2007年8月，国务院正式批复了《东北地区振兴规划》，提出经过10到15年的努力，实现东北地区的全面振兴。2009年，国务院先后批复了《辽宁沿海经济带发展规划》和《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，并发布了《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。2010年4月，经国务院同意，国家发展改革委正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区。为振兴东北老工业基地，近年来国家有关部门在项目投资、财税、金融、国有企业改革、社会保障试点、资源型城市转型试点、对外开放和基础设施建设等方面制定实施了一系列的政策措施（王洛林、魏后凯，2005）。 3.促进中部地区崛起 最早在2004年1月，中央经济工作会议首次出现了“促进中部崛起”的提法；同年3月，温家宝总理在政府工作报告中正式提出“促进中部地区崛起”。2006年2月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，专门研究促进中部地区崛起问题；4月，中共中央、国务院发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，提出将中部地区建设成为全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽（即“三基地一枢纽”）；5月，国务院办公厅又发布了《关于落实中共中央国务院关于促进中部地区崛起若干意见有关政策措施的通知》，提出了56条具体落实意见。2007年1月，国务院办公厅下发了《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，明确中部六省中26个城市比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策，243个县（市、区）比照实施西部大开发有关政策。同年12月，国家发展改革委又发文批准武汉都市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。2009年9月，国务院通过了《促进中部地区崛起规划》；12月又正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》。2010年1月，国务院又正式批复了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。目前，有关促进中部地区崛起的政策正在研究制定之中。 4.鼓励东部地区率先发展 为充分发挥东部地区优势，2003年以来，国务院先后批准上海外高桥、青岛、大连、宁波、张家港、厦门象屿、深圳盐田港、天津保税区实行区港联动试点。2005年6月，国务院批准上海浦东新区为全国综合配套改革试验区 ，并批准设立上海洋山保税港区。2006年5月，国务院发布了《推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，先行试验一些重大的改革开放措施，同时设立天津东疆保税港区。随后，国务院相继批准设立了海口、宁波、厦门、深圳、青岛、广州、张家港、烟台、福州保税港区。2008年9月，国务院发布《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》；12月，国务院常务会议审议并原则通过《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，明确赋予珠三角地区发展更大的自主权。2009年3月，国务院批复同意支持中关村科技园区建设国家自主创新示范区；4月，国务院发布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》；5月，国务院发布《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》；6月，国务院常务会议讨论并原则通过《江苏沿海地区发展规划》和《横琴总体发展规划》；12月，国务院又发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，并正式批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》。 5.完善老少边穷地区政策 在老区政策方面，中央财政从2001年起设立了土地革命时期老区转移支付，国家发展改革委从2005年起安排国家预算内专项资金，用于支持红色旅游重点景区基础设施建设，农业部则在2006～2010年间对123个老区县农业发展给予相应支持。在民族地区政策方面，国务院先后发布了《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》（2007年9月）、《关于近期支持西藏经济社会发展的意见》（2008年7月）、《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》（2008年9月）、《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》（2008年11月）和《关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》（2009年12月）。2010年3月，国家又决定开展全国对口支援新疆工作，年内19省市安排对口援疆资金预计达110亿元，10年累计约1600亿元。在边境地区政策方面，2007年6月，国务院办公厅发布了《兴边富民行动“十一五”规划》，提出加大对边境地区资金投入和政策扶持力度，实施一批兴边富民重点工程。在扶贫政策方面，国家于2001年颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，并进一步加大了资金和政策支持力度，提高了农村贫困线标准。2001～2007年，中央财政预算安排扶贫资金达853亿元，其中2007年达144亿元。中央财政还利用财政贴息方式，引导银行贷款支持扶贫开发。1986～2007年，中央财政共计安排贴息资金超过70亿元，通过对扶贫贷款利率给予补贴的方式，引导金融机构发放扶贫贷款近2000亿元。从地区投向看，中央扶贫资金重点向西部地区、民族地区和革命老区倾斜。2001～2008年，中央财政扶贫资金投入西部地区累计达到598.1亿元，占中央分配到省区市财政扶贫资金总量的62.9%。 6.推动资源型城市转型 为促进资源型城市加快转型，切实解决其发展中面临的突出问题，在总结东北资源型城市转型试点经验的基础上，2007年12月国务院发布了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，提出到2015年前，在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。2008年3月，国家发展改革委等有关部门公布了首批12个资源枯竭城市名单；2009年3月又公布了第二批32个资源枯竭城市名单。中央财政将给予这44个资源枯竭城市财力性转移支付资金支持。2007年，中央财政给予首批12个资源枯竭城市财力性转移支付8.32亿元，2008年中央财政又给予44个资源枯竭城市财力性转移支付34.8亿元，2009年已下达50亿元，三年累计达到93亿元。目前，国家有关部门正在组织开展各资源枯竭城市转型规划的编制工作。 中国区域协调发展取得的成效 自1999年以来，随着西部大开发、东北地区振兴和促进中部崛起战略的实施，国家投资布局和政策支持的重点开始逐步向中西部和东北地区转移。在国家政策的大力支持下，中西部和东北地区投资增长加快，地区经济呈现相对均衡增长态势，东西部差距由扩大转变为缩小，农村扶贫工作稳步推进，区域协调发展取得了较大成效。然而，应该看到，目前中国的农村贫困标准还较低，地区发展差距仍然很大，实现区域协调发展的目标任重而道远。 中西部和东北地区投资增长加快 在国家财政投资的积极引导下，近年来，中西部和东北地区全社会固定资产投资增长速度已明显加快。在2001～2009年间，东北、中部和西部地区全社会固定资产投资分别平均每年增长27.4%、27.5%和26.1%，均高于全国平均水平和东部地区投资增长速度。从投资增长格局看，在四大区域中，2001～2002年西部地区投资增长速度最高，而到2004～2008年，受国家振兴东北地区等老工业基地战略的影响，东北地区投资增长速度明显提高。近年来，中部地区的投资增速也明显加快，2007～2009年连续3年增速超过30%。在“十一五”前4年，东北地区全社会固定资产投资增速达到32.8%，中部和西部地区分别为32.5%和29.3%（见表1）。这说明，随着西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和促进中部地区崛起战略的实施，东北和中西部地区的投资增长速度已明显加快。  需要指出的是，自20世纪90年代以来，外商在华投资出现了“北上西进”的趋势。所谓“北上”，就是外商投资由珠江三角洲向长江三角洲继而向环渤海和东北地区转移；所谓“西进”，就是外商投资由东部沿海向中部地区转移。从1999～2004年，中部地区实际利用外商直接投资占全国的比重由7.5%提高到9.3%，东北地区由4.1%提高到9.0%，但西部地区却由4.5%下降到2.6%（见表2）。这期间，外商在华直接投资主要是由东部向中部和东北地区转移。2005～2006年，尽管中部和东北地区所占比重出现下降，分别下降4.0和5.1个百分点，但西部地区提高了0.9个百分点。这说明，外商投资向西部地区的转移有所加快。2007年以后，商务部不再对外公布各地区实际利用外资数据。从各地区公布的数据看，其汇总数远高于全国实际利用外资总额，其中2007年高64%，2008年高55.7%，2009年高72%。造成这种差异的重要原因之一是各地区统计中包含了外资企业的再投资在内。从表2中可以看出，近年来，东部地区实际利用外商投资所占比重明显下降，而中西部和东北地区所占比重明显提升。 此外，近年来沿海企业向西部地区迁移的速度也开始加速。据2006年浙江省政府经济协作办公室和《浙商》杂志社发布的数据推算，浙江企业在各地的投资总额已超过1.3万亿元，其中，在中部、西部和东北地区的投资超过2752亿元、2990亿元和930亿元，分别约占浙商在省外投资的20.9%、22.7%和7.0%（慎海雄、胡作华，2006）。 2008年，浙江企业在四川投资达到362亿元，比2002年增长了近15倍（何晓春，2009）；在重庆、云南、新疆和贵州的投资分别达近100亿元、95.82亿元、65.7亿元和40多亿元（龚艳，2009）。 地区经济呈现相对均衡增长态势 长期以来，中国地区经济增长呈现出东部地区快、东北和中西部地区慢的不平衡增长格局。在1980～2005年间，中国各地区生产总值（GRP）年均增长10.9% ，其中，东部地区为12.1%，东北地区为9.1%，中部地区为10.2%，西部地区为9.7%。在“十五”期间，各地区生产总值年均增长12.0%，其中，东部地区为12.6%，东北地区为10.9%，中部地区为11.0%，西部地区为11.3%。然而，近年来，在国家政策的有力支持下，中西部和东北地区经济增长已出现逐步加快的趋势。例如，自1999年以来，西部地区生产总值增长速度连续8年逐年加快，2007年达到14.5%（见表3），超过东部地区0.3个百分点，在四大区域中最高。2008年，受国际金融危机的影响，全国经济增长速度有所放慢，但东北、中部和西部地区仍分别高达13.4%、12.2%和12.4%，均高于东部地区的增速，各地区呈现出相对均衡增长的格局。2009年，全国31个省区市生产总值加总增长率为11.6%，其中，东部地区为10.7%，而东北、中部和西部地区分别为12.6%、11.7%和13.5%（魏后凯，2010）。这表明，中国地区经济正在由过去的不平衡增长转变为相对均衡增长。这种相对均衡增长并不是等速增长，而是指发展水平较低的地区增长速度加快，超过了发展水平较高的地区。 产业布局由集中转变为扩散中国地区增长格局的变化，导致全国产业布局由过去向东部地区集中逐步转变为向中西部地区转移扩散。在改革开放以来相对长一段时间内，中国地区经济的不平衡增长格局，导致全国经济生产活动持续向东部地区集中。从1980～2006年，东部地区GRP占全国各地区总额的比重由43.6%提高到55.7%，增加了12.1个百分点；而东北地区由13.7%下降到8.5%，中部地区由22.3%下降到18.7%，西部地区由20.4%下降到17.1%，分别减少了5.2、3.6和3.3个百分点（见图1）。另据研究表明，在1985-2003年间，除烟草制造业外，钢铁、石化、电子信息、纺织等制造业生产能力都在向东部地区集中（王业强、魏后凯，2006）。这说明，自改革开放以来，在市场力量的作用下，中国的经济生产活动在逐步向经济繁荣的东部地区转移和集聚。这种集中化趋势是中国经济市场转型的结果，它主要表现为各种生产要素和工业尤其是制造业向东部地区的集聚。从某种程度上讲，这种集中化将有利于提高资源配置的总体效率，但也会加剧区域经济差距的扩大趋势，不利于区域经济的协调发展。然而，值得注意的是，近年来随着中西部和东北地区经济增速的加快，全国经济生产活动正在逐步向中西部和东北地区转移扩散。2008年，东部地区GRP占全国各地区总额的比重已下降到54.3%，比2006年减少1.4个百分点；而东北、中部和西部地区分别提高到8.6%、19.3%和17.8%，分别增加0.1、0.6和0.7个百分点。 东西部差距由扩大转变为缩小 自改革开放以来较长一段时期内，随着区域经济的不平衡增长以及全国经济生产活动向东部地区的集中，中国东西部地区间发展差距也在不断扩大。虽然这种东西差距的扩大并非是从改革开放之后才开始的，但1978年以来实行的东倾政策、外商投资和出口高度集中在东部少数地区以及中国经济向市场经济的转轨无疑对其起到了重要的推动作用。从表3中可以清楚地看出，在1980～2003年间，除东部地区人均GRP相对水平在持续提升外，其他三个地区人均GRP相对水平都在趋于下降。这期间，东部地区人均GRP相对水平由128.7提高到159.8，而东北地区由150.8下降到109.3，中部地区由78.6下降到65.7，西部地区则由71.2下降到59.2。2004年以来，这种情况出现了根本变化，东部地区人均GRP相对水平已开始下降，而中西部地区则出现了上升的趋势。2006年之后，东北地区人均GRP相对水平也在不断提升。需要指出的是，近年来中西部地区人均GRP相对水平的提升除了其经济增长速度的加快之外，一个重要原因就是人口统计口径的变化和人口迁移的影响。过去，中国各地区人口是按户籍人口来进行统计的。自2005年起，各地区人口数根据1%人口抽样调查充分考虑了流动人口因素，即按常住人口来进行统计，考虑了人口迁移的影响。由于这种统计口径的变化，导致2005年广东人口数增加10.7%，浙江增加3.8%，北京增加3.0%，而重庆减少10.4%，四川、湖南、安徽和湖北减少5%～6%，广西、贵州和河南减少3%～5%。这说明，自改革开放以来，中国东部与中西部地区间人均GRP相对差距已经由过去的扩大转变为逐步缩小，2003年是一个重要的转折点。 这种倒“U”型变化从图2中可以清楚地看出来。在2003年之前，除个别年份外，东部地区与中西部地区间人均GRP的相对差距系数均呈不断扩大的趋势。从1980年到2003年，东部与西部地区间人均GRP相对差距系数由44.7%提高到63.0%，而东部与中部地区间相对差距系数则由38.9%提高到58.9%，二者分别增加了18.7和20.0个百分点。在这期间，四大区域人均GRP的变异系数虽然出现多次波动，但总体趋势也在不断增加，从1985年的0.334提高到2003年的0.465。东西部差距扩大幅度较明显的主要集中在1986～1989年、1991～1994年、1997～1999年和2001～2003年四个时期。2004年以后，尽管东部与中西部地区间人均GRP绝对差距仍在不断扩大，但其相对差距系数已开始出现逐年缩小的态势。到2008年，东部与西部地区间相对差距系数已下降到57.0%，东部与中部地区间相对差距系数下降到52.0%，四大区域人均GRP的变异系数下降到0.384。需要说明的是，首先，2001年以后的差距系数采用按经济普查数据进行了修订，其计算结果比未修订前要大一些。由此导致2001年差距系数比上年明显增加，但其变动趋势基本上是一致的。其次，自20世纪60年代以来，中国的东西差距就一直在不断扩大，即使是在“三线建设”时期。可以说，改革开放以来中国东西差距的扩大是过去历史时期差距扩大趋势的延续。 农村扶贫工作取得了较大成就 自1992年以来，中国政府投入了大量的扶贫资金，使农村贫困地区的绝对贫困人口基本脱贫，达到了温饱生活的水平线，其生产生活条件有了很大改善。到2007年底，中国农村未解决温饱的绝对贫困人口已由改革开放初期的2.5亿人下降到1479万人，绝对贫困发生率从30.7%降至1.6%；初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口，从2000年的6213万人减少到2007年底的2841万人，低收入贫困发生率从6.7%下降到3.0%。从2009年起，中国政府实行新的扶贫标准，即将“绝对贫困人口”与“低收入人口”的识别标准合二为一，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，新标准提高到人均1196元，扶贫对象覆盖4007万人，这标志着中国扶贫开发进入一个新阶段。 中国区域政策的科学基础与基本框架 在“十二五”及今后较长一段时期内，要推动形成的主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展新格局，除了进一步完善国家区域发展总体战略外，还应加快建立健全差别化的国家区域政策体系。这里着重探讨科学发展观视角下区域协调发展的含义及评判标准，以及推动区域协调发展新格局形成的国家区域政策的科学基础和基本框架。 区域协调发展的含义及评判标准 在今后相当长一段时期内，促进区域协调发展仍将是一项长期的艰巨任务。首先，目前中国各地区之间的发展差距仍然很大。2009年，深圳人均生产总值已超过1.3万美元，广州超过1.2万美元，无锡、佛山、苏州、上海超过1.1万美元，宁波、珠海、北京超过1万美元，浙江和江苏接近6500美元，广东接近6000美元，而贵州只有1500美元。其次，东部与中西部间绝对差距仍在不断扩大。从2005～2008年，东西部间人均地区生产总值的绝对差距由1.44万元扩大到2.12万元，城镇居民人均可支配收入绝对差距由4592元扩大到6232元，农村居民人均纯收入绝对差距由2341元扩大到3080元，分别扩大了47.0%、35.7%和31.6%。东中部间绝对差距也在不断扩大（见表4）。第三，近年来东西相对差距缩小的态势还不稳定。面对金融危机的冲击，广东、江苏、浙江等东部省市纷纷加大经济转型升级的力度，一旦这种转型升级成功，将很快进入新一轮的快速增长期。第四，当前中国仍存在各种问题区域，如发展落后的贫困地区、财政包袱沉重的粮食主产区、面临转型的资源枯竭城市、处于相对衰退中的老工业基地等，这些地区在发展中面临着诸多问题，需要中央在资金和政策上给予大力支持。第五，目前中国仍处于工业化与城镇化快速推进时期，在市场化力量的作用下，今后一段时期内，各种要素和产业仍将会向那些条件较好的地区尤其是大都市圈和城市群集聚。这种集聚必然会进一步加剧经济空间不均衡态势。因此，积极促进区域协调发展，仍将是今后中国区域政策的核心和首要任务。 当前，中国区域发展已经进入到更加注重科学发展的新时代。在以人为本的科学发展观指导下，我们需要重新审视区域协调发展问题，并建立一种与科学发展观相适应的新型区域协调发展理论。这种新协调发展论具有三方面的含义：一是全面的协调发展。不仅包括地区间经济、社会、文化和生态的协调发展，而且包括区域城乡协调发展、人与自然和谐发展、经济与社会协调发展等内容。二是可持续的协调发展。区域协调发展应该建立在可持续发展的基础上，通过采用资源节约和环境友好技术，制定科学的规章制度和政策措施，促进地区间和区域内资源高效集约利用，推动形成生产、生活、生态协调发展的格局。三是新型的协调机制。推动区域协调发展，必须建立一个以科学发展观为指引，并与社会主义市场经济体制相适应，能够长期管用的新型协调机制。新型协调机制包括区域之间的互助机制、国家对区域的扶持机制以及生态补偿机制等等，倾向于强调社会稳定、民生问题、就业导向和提升可持续发展能力等方面内容（魏后凯，2009）。 需要指出的是，促进区域协调发展不单纯是指缩小地区发展差距，它具有十分丰富的内涵。从科学发展的角度看，评判区域协调发展应主要考虑以下几个标准：一是各地区优势能够得到充分有效的发挥，并形成合理分工、各具特色的产业结构；二是各地区形成人与自然和谐发展的局面；三是各地区人均居民收入差距逐步缩小，并保持在合理的范围内；四是各地区居民均能够享受到均等化的基本公共服务和等值化的生活质量；五是保持地区间人口、经济、资源、环境的协调发展，即地区人口、经济与资源、环境的协调发展，以及地区人口分布与经济布局相协调；六是保持国民经济的适度空间均衡，即从大区域的角度看，要防止出现经济过密与过疏问题，避免某些地区出现衰落和边缘化（魏后凯，2009）。在这些诸多标准中，地区间居民收入差距的缩小和基本公共服务的均等化是最为关键的。 现行区域政策存在的问题及弊端 自改革开放以来，伴随着经济体制的转轨，中国的国家区域政策在调整中不断完善。然而，也应该看到，由于体制机制不健全和部门分割，目前国家区域政策尚存在诸多方面的问题：一是过分强调效率目标，至今为止，国家设立的各类特殊经济区仍过多地集中于沿海地区；二是近年来实施的西部大开发和振兴东北地区等老工业基地战略，一些政策主要采取区域普惠制的办法，没有较好体现分类指导的思想，影响了政策的实施效果，并且极易引发不公平问题；三是政出多门，缺乏协调。目前，中国还没有一个统一的国家区域政策，相关职能分散在国务院扶贫办、国家发展改革委（包括西部开发司、东北振兴司和地区经济司）、国家民委、民政部、住房和城乡建设部、国土资源部等部门，这些部门之间缺乏统一的协调，从而在一定程度上影响了国家区域政策的实施效果；四是注重国家资金投入，而忽视民间资本引导和体制机制创新。无论是西部开发还是东北振兴战略，至今仍主要依靠资金尤其是政府投资拉动，如何引导民间资本大规模进入仍是一个值得深入研究的重要课题。在2001～2008年间，资本形成对各地区生产总值增长的贡献率，东北地区高达74.9%，中部和西部地区也分别达到57.0%和64.5%，均高于全国53.8%的平均水平，更远高于东部地区45.6%的水平（见图3）。 更重要的是，自2006年以来，在四大区域的地域框架之下，国家又针对一些省区市以及长三角、天津滨海新区等地区，单独出台了一系列的特殊区域政策（见表5）。这种特殊政策对支持特定地区的发展无疑将起到重要的作用，但应该看到，这种“一对一”讨价还价的区域优惠或支持政策，在刺激特定地区发展的同时，也容易造成诸多负面效应：一是对国家区域政策体系造成冲击。国家对某个地区实行优惠和支持政策，并没有严格的统一标准和依据，实践中往往取决于领导的意图和来自地方的压力，这样无疑会对形成合理的国家区域政策体系造成冲击。二是容易诱发“跑部钱进”。由于政策制定的随意性和自由度较大，且与各地的谈判和公关能力密切相关，自然会诱发地方通过各种渠道和方式，进行公关和游说活动，甚至采取“跑部钱进”的做法。三是导致区域政策的“泛化”。在市场经济条件下，为促进区域协调发展，国家应更加注重公平目标，对面临各种困难的问题区域尤其是贫困落后地区给予重点支持和帮助，但现行的做法却是“遍地开花”，重点不突出，政策支持的地域范围几乎遍及全国各个省区市。四是将会产生新的不公平问题。由于政策是“一对一”的，所以国家对某特定地区给予政策优惠和支持，必然会对其他同类地区形成不公平，由此将造成不公平的区域竞争环境。 新时期国家区域政策的科学基础 自1992年中央提出建立社会主义市场经济体制以来，经过十多年的改革开放实践，目前中国已初步建立社会主义市场经济体制。显然，在社会主义市场经济体制下，建立和完善以促进区域协调发展为核心的国家区域政策体系，应遵循以下三个基本准则： 二是更加注重分类指导。中国国土面积辽阔，地区差异较大，各地区的自然条件和社会经济特点千差万别。因此，无论是国家宏观调控还是区域政策制定，如果忽视这种地域差异性，单纯采取全国划一或者“一刀切”的办法，再好的政策也难以取得较好的效果。长期以来，中国在历次宏观调控中都没有较好地解决这种“一刀切”现象。近年在实施西部大开发和振兴东北地区等老工业基地战略中，一些政策措施也往往采取“一刀切”式的普惠制办法，没有较好地体现分类指导的思想，由此影响了政策的实施效果。为避免“一刀切”现象，切实提高政策的实施效果，今后国家区域政策应按照“区别对待、分类指导”的原则，针对不同类型地区的实际情况，实行差别化的区域调控与国家援助政策。 三是针对问题区域展开。从国际经验看，各国的区域政策大都针对各类问题区域展开，这些问题区域包括落后地区、萧条或衰退地区、膨胀地区等（张可云，2005）。其中，落后地区主要是解决“落后病”，萧条或衰退地区主要是解决“萧条病”，膨胀地区主要是解决“膨胀病”。近年来，随着中国经济由计划经济向市场经济的转轨，以及工业化、城镇化和全球化的快速推进，中国也涌现出一批问题区域，如经济落后的贫困地区、处于相对衰退中的老工业基地、亟待转型的资源枯竭城市和财政包袱沉重的粮食主产区等。这些面临诸多问题的区域，急需中央政府在资金和政策上给予大力扶持。中央确定是否对这些区域实行援助政策，应主要考虑两个标准：①这些区域必须属于问题区域，而且其面临的问题较为严重；②这些问题地方政府自身无法解决，确实需要中央政府给予援助。因此，借鉴国际经验，今后中国的国家区域政策也应该主要针对问题区域展开，切实帮助各种问题区域解决发展中面临的困难，增强其自我发展能力和可持续发展能力。 未来中国区域政策的基本框架 为促进区域协调发展，我曾于2006年提出在国家层面采取“4+2”的区域发展战略和政策框架。所谓“4”，就是在战略规划层面，按照西部、东北、中部和东部4大区域的地域框架，对全国经济布局和区域发展进行统筹规划和统一部署。以四大区域作为国家战略规划的地域单元具有两个明显的优点：一是可以全覆盖，这样便于对全国的经济布局进行统筹规划部署，明确各区域的战略定位和发展导向；二是有利于国家战略和政策上的衔接，便于实施操作。为保持国家战略和政策的相对稳定性，在“十二五”期间，要进一步完善国家区域发展总体战略，继续深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区转型升级。显然，西部、东北、中部和东部四大区域，由于其空间范围和内部差异较大，只宜作为国家区域发展战略规划的地域单元，而不能把它作为国家区域政策实施的地域单元。同时，鉴于东部和西部地区内部的差异性较大，可以考虑把东部地区再细分为三个区域，即包括广东、福建、海南以及香港、澳门、台湾在内的东南地区，包括上海、浙江和江苏在内的长三角地区，以及包括北京、天津、河北和山东在内的环渤海地区，把西部地区再细分为西南（包括广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏）和西北地区（包括内蒙古、陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆），由此形成各具特色、合理分工的七大综合经济区发展格局。 所谓“2”，就是在政策操作层面，按照主体功能区和关键问题区域2种类型区，实施差别化的区域调控与国家援助政策。一是按照资源和环境的承载能力、经济开发密度和未来发展潜力，划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等主体功能区，以此作为国家区域调控和促进人与自然和谐发展的地域单元。对于不同的主体功能区，国家应明确其主体功能定位和发展导向，实行分类管理的区域调控政策体系，科学规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。另一是按区域问题的性质和严重性划分不同类型的问题区域，以此作为国家援助和政策支持的地域单元。对于不同类型的关键问题区域，国家应根据其区情特点和面临的困难，实行全国统一的差别化国家区域援助政策体系，推动区域协调发展新格局的形成。这样就可以避免过去宏观调控中长期未得到有效解决的“一刀切”现象以及普惠制所带来的诸多弊端，既能够较好地贯彻“区别对待、分类指导”的方针，又便于国家区域调控与援助政策的有效实施。从长远发展看，国家在划分主体功能区的基础上，进一步划分关键问题区是十分必要的。前者侧重强调的是“人的繁荣”，而后者则注重“地域的繁荣”。从全国范围来看，像中国这样一个地区差异极大的发展中大国，兼顾“人的繁荣”和“地域的繁荣”十分重要。 在上述“4+2”框架下，应该对现行的国家区域发展战略和政策进行适当调整。首先，四大区域属于战略规划的地域单元，其政策实施应按照类型区域来展开。事实上，近年来国家的有关区域政策正在向类型区政策转变。例如，国家将东北老工业基地政策延伸到中部26个老工业基地城市，将东北资源型城市转型试点政策扩大到全国44个城市，将西部大开发政策扩大到中部243个县（市、区）。今后应继续按照分类指导的思想，对四大区域政策进行整合，以形成差别化的分类管理的国家区域政策体系。其次，要区分区域规划和区域政策，理清二者的边界。国家组织开展一些跨省区或承担国家战略功能的区域规划，这是很有必要的。但这些规划的主要作用是明确功能定位和发展方向，规范空间开发秩序，而不能在国家区域政策框架之外，另搞许多特殊的、“一对一”的优惠政策措施。这样只能会打乱国家区域政策的总体部署。再次，在区域援助政策的操作层面，除西藏、新疆等部分民族地区外，应避免采取中央与各省区市“一对一”的做法，在对现行区域政策措施进行归类整合的基础上，以各种关键问题区域为主线，逐步建立完善全国统一的差别化国家区域援助政策体系。 |
魏后凯：国家战略—中国区域政策变迁的评价与展望
时间:2010-08-31 来源:《中国经济》 作者:魏后凯 被查看: 次
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