2009年9月

引言

中国已经成为世界舞台上的重要参与者。中国在国际社会中的新地位可以从其更加果断强硬的态度中略窥一二，这种果断强硬是因为中国领导人认识到中国在亚太地区和全球的利益和影响力正日益上升。从中国航天员环绕地球轨道运行，到2008年度中国企业并购520亿美元外资，世界各个角落都可以感觉到中国的到来。

中美关系也预示着中国的到来。7月奥巴马总统指出，“美国与中国的关系将塑造21世纪，它的重要性不逊于世界上任何双边关系。”在过去10年里，两国在经济和政治领域内的双边合作关系都大大增强，2009年双边贸易总额突破4090亿美元。2009年7月，由国务卿希拉里·克林顿、财政部长盖特纳以及他们的中国同僚共同参加的高级别中美战略经济对话(S&ED) 召开。

本文提出了一个战略框架，这一框架将中国的到来考虑在内，分析美国的利益、能力和局限性，并参考了这一领域学者们的分析和建议。这一战略框架超出了接触和防范的套路，而是要制定包括接触、融入与平衡在内的全面利用美国综合国力的整体战略框架。

布什政府对改善中美两国关系做出了重大贡献，这一点值得赞扬。不过，尽管取得了成绩，但布什政府将其注意力高度集中在从中东到南亚“不稳定弧形”区内。美国的这一关注点，除了吸引了大量政策制定者的关注，也直接影响到美国领导人对亚太地区事务的参与。一个鲜明的例子是，在2005年7月，美国国务卿赖斯跳过东盟地区论坛（ARF）会议，以便前往中东地区访问。结果，日本、印度和中国等国的外交部长们有的跳过了会议，有的提早离开，导致当地媒体在报道中采用了这样一个讽刺的标题——康多莉扎赖斯：太忙碌，没有时间关心东南亚？美国的这一关注，加上制约着国防预算的不乐观的经济形势，必然使资源和高层的注意力从中国和亚太地区转移，并迫使美国在该地区的运作变为幕后操作，就像一只手反绑在背后一样。

在其上任的第一年，奥巴马政府已做了大量工作来解决这个问题。日本首相麻生太郎是第一位访问华盛顿的外国政府领导人，日本是国务卿希拉里克林顿在参加2009年东盟地区论坛会议前访问的第一站。奥巴马总统已与韩国总统李明博发表联合声明，据报道，奥巴马总统还计划这个冬天对亚洲国家进行国事访问，将亚洲的重新崛起作为美国关注的重中之重。

然而，美国对亚洲重新崛起的优先关注，必须放到美国正在进行的战争、美国对世界的承诺以及奥巴马政府对经济和国内问题的优先考虑等更广阔的背景中来理解。尽管认识到亚洲对美国利益的重要性，美国仍是一个以眼前危机为重点的国家。在这种情况下，确保中国作为一个负责任的国际利益相关者的崛起，比以往任何时候都更为重要。现在迫切需要建立一个对中国的战略，承认美国战略关注焦点的现实，认可中国新获得的利益和权力。

中国的利益与战略

中国没有发布权威、系统化的战略目标一览表。然而，美国国防部已确定“一个持久的战略重点”，其中包括延续中国共产党的统治，持续经济增长与发展，保持中国国内政治的稳定，维护中国的国家主权和领土完整，并确保中国作为一个大国的地位。

经济发展在中国的发展上发挥了重要作用。中国国家领导人将一个隐含的社会契约作为证明中国共产党的合法性的主要支柱，即，在中国共产党的领导下，中国人民生活的生活水平日益提高，并使中国拥有了作为一个大国在国际上的合法地位。于此相对应，中国人民也应当接受一党专政现实并认可中国共产党的合法性。中国领导人已将现今到2020年的一段时间确定为其战略机遇期，他们认为，在此期间，国际制度将保持稳定，这使得中国有机会集中精力促进自身经济发展。

双方的战略优势

应当指出，美国与中国的战略优势有所不同。就数量而言，比起中国，美国在全球政治，经济和军事方面享有优势地位。美国的国防预算为中国的9倍以上，美国经济总量超过中国3倍，美国在世界各地包括亚太地区有众多的盟国和合作伙伴。此外，美国军队一直在世界各地非常活跃地参战，而中国的军队在近30年内没有打过大规模的仗。因此，美军军队的的战斗力是在现代战场的实践中磨练出来的实实在在的真功夫，真刀真枪，很难夸大，而解放军的战场经验主要限于模拟、演习和理论研究。

然而，在一些方面中国的确有显著的质量优势。与美国不同，中国没有在世界各地联盟，也就没有了对其盟国的义务。这使得中国能够将重点放在可能的突发事件和少量的对手上。

为了应对当前和未来美国武装部队多样化的角色，美国国防部长罗伯特盖茨采取了一项战略，力求在以下三个领域内的平衡：

寻求在目前的冲突中占上风和为其他突发事件做好应急准备的平衡；寻求军事制度化功能（如反叛乱和外国军事援助）和维持美国对其他国家军事力量的现有的常规战略技术优势之间的平衡；寻求保留那些使美国军队的成功文化特质和剔除那些妨碍他们能力的文化理念之间的平衡。

美国的战略目标

美国的对华政策应充分利用其战略优势，应对现有的脆弱性和挑战，同时也尽最大可能包容中国经济持续发展和保持稳定的利益。为达到这些目的，美国应该努力达到以下目标：

1）继续和深化将中国政治经济一体化融入国际体系的步伐

中国更充分融入国际体系能促使中国政府更加负责任，能促进其自身稳定和繁荣。尽管经济上的利益和规避美国遏制的愿望迫使中国采取融入东亚和东南亚政治经济一体化的进程，但这种一体化促进了中国经济体制的自由化。

2）鼓励中国在地区和世界和平中发挥建设性的作用

中国的利益、影响力和能力日益区域化和全球化。其对国际社会的义务应该相应增加。近年来，美国和中国已将一些国际和地区问题纳入它们双边讨论的范围。美国应当作出协调一致的努力，将中国作为主要合作伙伴来解决诸如经济危机，气候变化，全球公共资源的获取，能源安全等全球性问题。

3）促进中国的民主，法治和人权发展

促进个人人权和法治，是鼓励中国的政治和经济自由化的重要组成部分，是中国融入国际体系的重要组成部分，是巩固中国稳定的重要组成部分。一些专家指出，中国目前在正在实行“法治”（相对于法制），但中国仍然是一个部分精英阶层主导的国家。腐败仍然是中国的政治和经济环境的显著特征。

4）维持美国在亚太地区的政治和经济领导地位

    中国的影响力是区域性和全球性的，因此任何以中国为重点的战略必须解决影响中美关系的区域性和全球性问题。从地区来看，美国应侧重于维持稳定和繁荣，通过鼓励全球自由贸易和市场准入，同时建立以法治、政治透明度和问责制为基础的包容性多边机构。美国也应加强现有的联盟和伙伴关系，并发展有助于地区稳定和繁荣的新关系。

5）保留美军在亚太地区的行动自由

    即使美国的资源依赖于世界其他地区，美国必须决定如何保持威慑和军事行动的自由，并进一步降低战争的频率。这样做将需要明智的军事投资，遏制潜在的中国的威胁，同时解决美国对中国的非对称威胁的敏感。

美国的综合战略：接触、融入与平衡

目前美国的对华政策是最近在2006年的国家安全战略中确定的：“我们的战略旨在鼓励中国为其人民作出的正确的战略选择，同时我们还要预防其他可能性。”虽然美国认识到这种做法的复杂性，任何将“接触”和“防范”分离，“搞赤裸裸的二分法”的对华政策，都是对美国综合战略的破坏，因为它削弱了“接触”和“防范”相互支撑促进的重要性。防范的目的不仅是为了限制中国的负面选择的危险，而且要促进其作出积极选择的可能性。审慎使用军事防范，能够起到防止潜在的军事侵略和鼓励的外交和经济交往的重要作用。

指导原则

美国的对华战略应遵循以下首要原则：

    •连接和平衡国家权力的所有要素。

    国务卿克希拉里林顿和国防部长盖茨都呼吁美国的外交政策应充分利用其掌握的各种工具，如外交，经济，军事，政治，法律和文化手段。实施一项充分利用其国家实力的全面的战略需要美国决策者作出有关战略重点和政策权衡的艰难选择。

•承认中美关系的复杂性。

    美国及其盟国必须乐于在经济上与中国合作，与中国就共同问题关注的政治、经济和安全利益进行建设性的合作。同时，他们必须促进自身发展，以阻止、劝阻、战胜可能发生的中方军事侵略。

•对中国事务的参与应从美国国内开始做起。

    中美关系涉及若干相互交织的地区，其中许多跨越传统的美国官僚机构。为了妥善管理和平衡这些不同地区，美国官员需要了解政府对亚太地区的整体方针及他们在其中的作用。这需要向他们明确指导政府方针和优先事项，需要白宫对实施这一战略的所有官员进行强有力的协调。

•与盟国、战略伙伴和次国家组织合作。

    美国应将其盟友和伙伴作为未来美国对亚太地区战略的基础，其中包括全面的努力去接触、融入和平衡中国事务。此外，美国应参与到其盟国和伙伴回应中国对国际社会产生影响的问题。最后，次国家组织，如企业，非政府组织，以及美国的地方领导人，需要美国政府高度重视这些组织，将他们囊括其对华综合战略中。

•记住：美国不是决定性的。

    中国领导人认为，美国是世界上最重要的国家，是中国的首要合作伙伴。然而，对于其未来的发展，中国自身的利益更为重要。尽管美国有机会影响中国的领导决策，但是中国的未来主要由中国自己主导。

全球

应对全球经济危机，中国大胆表态和提出建议，和6个国家签订1千亿美元的货币互换协议，大幅增加对外援助和贷款。以上应对措施都表明，中国的利益和影响力已经全球化了。因此，正如国务卿希拉里克林顿和财政部长盖特纳在中美战略与经济对话中指出的那样，美国对华战略必须扩大到全球范围内。

若中美两国不共同努力，而仅靠美国或中国一方，很多全球性问题都得不到解决。全球经济实力的增强，全球环境的保护，维持脆弱国家的稳定和解决核不扩散挑战等问题，在很大程度上都需要中美两国通力合作来解决。

美国应该支持中国进一步融入国际体系，并将中国作为解决世界上一些最紧迫问题的合作伙伴，如气候变化，能源安全，非洲问题，拉丁美洲问题，伊朗问题和其他全球共同关注的问题。没有中国的参与，这其中许多问题都不能得到解决。举例来说，2008年中国的温室气体排放量超过美国，高居世界之首。没有中国的积极的参与和实质性的努力，国际社会便不能有效地应对气候变化问题。美国国务院气候变化特使托德斯特恩（Todd Stern）早已指出，美国和中国“有必要建立强有力的、建设性的伙伴关系，以建立一种清洁能源经济，使我们能够刹住全球气候变化的闸门。”

地区

在亚太地区广结盟友，应继续成为未来美国对华政策的基石。除了在实现自己的利益方面的巨大价值，这些广泛的联盟关系对于美国适应、应对和处理中国崛起带来的问题及其影响是不可或缺的。例如，中国的军事现代化计划及其军事缺乏透明度的问题，已经影响到区域平衡，而美国与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国的双边联盟以及在该地区的其他伙伴关系，将会在保证美国介入亚太地区和震慑潜在的中国威胁发挥重大作用。

美国应该通过致力于协同亚太地区的经济、政治发展和安全问题，来巩固这些重要的战略关系。上述努力的目的应该是向亚太地区国家保证美国对亚太地区的承诺，维持美国在该地区自由进入，为其盟国参与和融入中国事务提供空间，并同时保持其盟国与美国密切的安全关系。正如美国与中国的关系一样，中国与美国的盟友和合作伙伴之间的关系也会越来越复杂。

双边

由于中美关系覆盖了全球和区域性问题，在区域论坛双边关系的重点问题或过于敏感，或过于具体。其中最主要的是建立一个双边军事关系，公开的实质性的解决安全问题和其他共同关注的领域内的问题。

继2008年10月白宫宣布向台湾出售武器的批准，中国有效地冻结了两国间的军事对军事接触，接着未受这一宣告影响的经济和政治方面的接触也受到影响。在北京，中国国防部外事办公室主任钱利华与美国相关人员会见，然后会见了东亚副助理秘书长大卫塞德尼。不过，中国媒体宣布，中美两国军事对军事接触受到若干障碍的限制，即对台出售武器，2000年的国防授权法案（规制美国与中国的军事接触）和美国国防部提交国会的关于中国军事实力的年度报告。

单边

中美关系中一个经常被忽视的方面是美国必须承诺能够带来变革并采取相应举措，以更好地参与中国和亚太地区事务。许多变化，诸如能源效率，污染控制，以及政府的透明度和问责制等，对于维护美国自身的利益都是至关重要的。这也是美国为世界树立榜样的宝贵机遇。例如，如果美国政府能够实施其国内的污染控制举措和标准，那美国与中国共同解决气候变化问题的努力将会更加卓有成效。

实施全面的综合策略

尽管美国已经在全球、区域、双边和单边层面上全面、协调的参与和中国相关的事务，但是这样做会使已经不堪重负的美国国家安全体系挑上更重的担子。

该战略旨在在亚太地区采取更广泛的措施，因此，对华政策的形成和施行应与美国在该区域的策略相适应。奥巴马政府应建立一个小型的研究亚洲的专家队伍，以提升行政机关决策能力，使美国政府能通盘考虑美国国力各方面的因素，以更广泛的视角参与亚太地区的事务。

这需要国家安全委员会（NSC）发挥更大、更加重要的作用，也需要提升国家安全委员会现有人员的水平。国家安全委员会应确保其成员囊括与美国对华政策乃至对整个亚洲战略相关的各个部门的代表；确保这些代表充分领悟美国对亚太地区的这一更广泛的策略的内涵和国家安全委员会在其中的作用；还应确保他们有能力保证国家安全委员会作为整体的一部分运作。这需要国家安全委员会的成员性格坚强，需要奥巴马总统的直接授权，需要高度重视亚洲事务，需要全力支持研究亚洲的专家队伍。

如何应对中国

    接触、平衡、平衡的整体战略旨在促使中国和平崛起，鼓励中国对世界作出建设性的贡献。只有通过积极引导中国做出恰当的行为，同时消减中国惯常的对美国及其盟国的敌对态度，我们才能达到这一目标。

中国政府过去关于多边和双边关系的实践说明，中国走的是“一分耕耘一分收获”的路线，也就是说中国更偏好于发展能提高中国的国际形象、带来物质回报的双边关系，同时倾向于用较少的物质牺牲和政治代价来划清与流氓政权的界限。美国面临的一个挑战是促使中国承担与其大国地位相称的国际责任，并使中国在不履行这些义务的时候承担相应的责任。

美国要维持与中国的长期关系。美国必须清楚地认识到，一些需要长期关注的优先事项（如美国军方与中国军方的关系）比一些需要短期关注的问题（如美国与中国政府的经济协议）更重要，因为这些需要短期关注的问题只能提供即时的经济或政治福利。美国和国际社会必须清楚地向中国表明，如果中国想要成为一个负责任的国际利益相关者，中国需要对其行为承担责任，需要解决一些问题。

结论

虽然奥巴马政府使美国对亚洲的政策成为美国对外政策的焦点，但美国高级领导人还继续关注着“不稳定弧形地带”和其他国内问题。然而，中国的崛起太重要了，是不能放在次要位置的。采取承认中国新近的全球影响力的策略，需要白宫强有力的领导，需要有分清主次先后的洞察力，需要有如何实现这些目标的远见。

中国的崛起给美国和亚太地区带来了一系列复杂的挑战。美国的对华战略必须同样是多层次。这一战略中所描绘的综合的方法，即利用来自全球的和单方面所有国家权力要素，将使美国政策制定者可以更有效地接触、融入和平衡与中国相关的事务。

美国政府应高度优先关注中国的经济、政治和军事实力。在可预见的未来，双边联盟和伙伴关系将继续充当美国对亚太地区战略的基石。如今，中国已成为一支日益重要的促进国际体系的健康运转和亚太地区稳定的力量。

              陈庆兰 译

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