【内容提要】　本文通过对美国对华政策的决策因素、决策机制和决策程序的分析， 提出了解释美国对华政策周期性波动的一种模式——权力交替模式， 并检验了这一模式的效用：在过去30 年中， 总统的权力交替一直是美国对华政策中的一个周期性变量， 而国会的权力交替则不时成为美国对华政策的干扰性因素，这在未来亦可能是这样。

人们注意到， 近十年来， 中美关系的发展随着美国总统的权力交替而呈周期性波动，中美关系也经历了摩擦加剧→关系倒退/下滑→解决争议、重新稳定关系→向前发展的一个过程。这一现象其实从尼克松时代就已经开始了。此外，影响中美关系波动的权力交替不局限于总统， 而且还包括国会。无论是总统的权力交替还是国会的权力交替， 绝大多数都是通过周期性选举而发生的， 因而美国的权力交替就有周期性的特点，即“四年一大变， 两年一小变”。所谓“权力交替”是指美国的行政权或立法权由不同政党或不同人通过定期选举来接替和行使。本文试图用权力交替模式来探讨美国对华政策为何随美国的权力交替而出现周期性波动的现象，同时指出权力交替模式在解释中美关系方面的局限性。

美国对华政策的决策因素和决策机制

从总体上来看， 影响美国对华政策的决策因素应当包括： 国际因素(国际格局、国际形势)、中国因素(中国在世界上的地位、中国国内政治状况、中国经济的发展、中国军事力量、中国社会状况)、美国因素(美国的综合国力及美国在世界上的地位、美国国内政治经济形势、社会思潮、媒体、社会舆论等) 及其他因素。美国国内政治是影响对华政策最明显的因素之一， 对于这一点， 中美关系的专家学者越来越有清醒的认识①。如果从美国国内政治的角度来看，总统政治、国会政治、政党政治、利益集团政治、官僚政治、部门间政治都与权力交替有关， 其中总统政治、国会政治和政党政治是直接承受权力交替的影响， 而利益集团政治、官僚政治和部门间的政治则是间接受到权力交替的影响。

由于美国对华政策是对外政策的一部分， 因此这里需要先解释一下美国对外政策的决策机制和决策程序。在以总统为核心的外交决策程序中， 传统上国务院负责制定美国的具体外交政策，但20 世纪60 年代以来出现了一个趋势： 幕僚的权力不断上升、阁员的权力有所下降，也就是说在外交决策上， 国务院的地位下降， 而国家安全委员会的地位上升。总统仍然是最终的决定者， 但涉及到具体的外交政策时， 究竟哪一个部门、哪一个人的意见被总统重视和采纳，取决于总统的个性和政治风格。做决策时， 是依赖于阁员、国务院、国防部， 还是依赖于幕僚和白宫班子(如白宫顾问、国家安全委员会) ， 不同类型的总统会有不同的倾向， 结果是决策重心的转移和决策程序的变化。对此， 曾是肯尼迪决策圈中人的西奥多·索伦森说：“白宫决策程序不是科学，而是艺术。”①

在国会决策程序中， 议员的自治性和相对独立性使决策程序呈现多元化和分散化的特点， 每一个议员都想充当国务卿， 议员对外交决策事务的关心大多属于“政治表演”，目的在于产生“舆论效应”， 逃避可能遇到的来自选民的指责和压力。大多数议员对外交问题既不了解也无兴趣， 也没有时间和精力致力于对竞选连任没有政治好处的外交问题，因此在国会的决策程序中，利益集团起着重要的作用。利益集团的影响表现在为议员提供相关的经过他们“过滤”的信息， 甚至提供一些他们起草的议案， 游说国会议员在小组委员会或委员会上提出， 争取获得通过，以便造势。此外， 利益集团也敦促国会议员就某一个他们关心的问题举行听证会， 以便让他们作证。

在这两套外交决策程序中， 究竟那一套起的作用更大呢? 美国著名政治学家罗伯特·达尔认为， 两大部门的关系是“总统提议，国会取舍”，而且“相当大量又十分重要的外交决策中， 国会没有多少机会决定取舍。”②詹姆斯·罗宾逊发现， 国会在外交决策中的作用主要是(而且越来越是) 为行政当局的提议做一点合法化的工作③。沃尔达夫斯基则认为， 当代总统是双胞胎， 一个是国内政策总统， 屈服于国内政治压力; 一个是外交政策总统， 关注国家的外交和防务④。近来有学者认为， 国会对外交决策的主要影响仅限于国会对美国承担的国际义务的拨款及参议院对总统提名的阻挠，总统在外交和防务政策上愿意采取单边主义很少会遇到国会的抵抗，“在外交决策中， 总统最终会在他们充分关注的问题上自行其是国会在外交政策制订中就像野餐旁边的蜜蜂， 嗡嗡叫着，每件东西都叮咬一口， 一时间会把一切制订好的计划都搞糟。此外， 还给行政部门制造一些麻烦。但除少数例子外， 事实表明， 国会最终不可能从根本上改变事件的发展进程。”⑤总的看来，在外交决策中，以白宫的决策程序为主， 国会的决策程序为辅。

在对华政策的决策机制中同时存在着白宫决策程序和国会决策程序， 白宫决策程序虽然占主导地位， 但国会的决策程序显然不可忽视。

总统的权力交替：对华政策起伏波动的周期性变量

总统的权力交替分两种， 一是在同一政党之中进行交替; 二是在不同政党之间进行交替， 由民主党总统替换为共和党总统或由共和党总统替换为民主党总统。从理论上讲，前一种权力交替对政策的影响不会太大，因为出身同一政党的总统会在政治理念、政策诉求上有更多的共识; 而后一种权力交替则会产生重大的政策调整， 因为不同政党的候选人除了与生俱来的一些政治分歧、对外交思想的不同认同以外，更严重的分歧或许是由选举政治造成的。实际情况绝不这么简单，即便是同一政党的权力交替， 也会产生不一样的影响。美国制度保证了政策的连续性， 但不同的总统因其个性会在总统职位上浓抹重彩显示不同的政治个性和政治抱负。譬如，在对华决策程序上， 里根比较平衡白宫幕僚(贝克ö里甘白宫办公厅主任、布什副总统) 和内阁部门(黑格ö舒尔茨国务卿) 的意见①， 而老布什本人则充当自己的国务卿， 虽然他也愿意与贝克国务卿和斯考克罗夫特顾问进行政策讨论， 但在对华政策的制定中，几乎所有的创议都是布什自己提出的②; 从政策输出看，里根的外交政策显示出强硬的、咄咄逼人的特点; 而老布什的外交政策则显得绵里藏针、柔中有刚。

不同政党之间总统的权力交替在下列方面影响对华政策的行为： (1) 政党的政治哲学的分歧直接导致了议程的优先安排的不同以及政策工具选择的不同。从民主党总统换为共和党总统，安全问题几乎总是会给予最优先的重视， 而且防务预算也会在原来的基础上有所扩大。从卡特到里根、从克林顿到小布什莫不如此; 从共和党总统换为民主党总统，人权问题总是得到更加强调，从福特到卡特、从老布什到克林顿都是这样; (2) 不同政党的总统交替会产生选举政治的“后遗症”——即新任总统因在选举政治中曾攻击过在职总统的政策而刻意在政策上打上自己的印记，如里根在对华政策上表示遵守前两个公报的同时， 不会忘记台湾这个“老朋友”; 克林顿因在选举中攻击老布什“迁就从巴格达到北京的独裁者”而在第一任期对华政策强硬; 小布什因嘲笑克林顿在第二任期将中美关系说成是“建设性战略合作伙伴关系”， 而自己上任后试图重新将中美关系定义为“战略竞争对手”或“战略上的对手，经贸上的伙伴”。(3) 不同政党的总统交替会使白宫的决策程序发生变化。民主党总统的外交决策倾向于民主化决策， 也就是说，总统对决策的管理比较松散，不同部门之间更可能为在决策中施加影响而发生内部倾轧， 如卡特时期国务卿万斯和国家安全顾问布热津斯基之间、克林顿时期(第一任时期) 国务卿克里斯托弗与国家安全顾问安东尼·莱克之间。而共和党总统在外交决策中倾向于集中化管理，总统加强了对不同部门的领导， 即便有政策分歧， 也不会妨碍总统的外交思路和外交决策的执行， 如尼克松在国务卿罗杰斯与国家安全顾问基辛格的权力竞争中明显偏袒后者; 小布什在国务卿鲍威尔与国防部长拉姆斯菲尔德的竞争中好像偏向后者。

国会的权力交替：对华政策起伏的干扰性因素

根据宪法， 国会并不主导外交政策或对华政策的制定， 但是它可以对外交政策或对华政策的决策施加影响， 至于这种影响的大小， 因时(时代)、因地(议题领域或国别领域)、因人(总统) 而不同。从时间上看，在冷战时代， 由于安全受到威胁， 国会对外交政策的影响比较小， 而在后冷战时代， 国会在外交决策中的影响比较大。从议题领域来看， 国会对外贸政策及涉及意识形态的政策领域的影响比较大，而对防务安全政策的影响比较小。从总统的情况来看， 一般说来， 国会议员对同党总统的支持高于对反对党的总统的支持， 因而在同一政党政府下， 总统在外交上受国会的牵制要小一些，而在府院分属不同政党的情况下， 总统受到的牵制就要大一些， 但也要分什么议题， 如在自由贸易问题及给予中国最惠国待遇问题上， 民主党总统遇到的阻力主要来自党内议员而不是共和党的议员。

由于历史原因①，“比起美国与其他国家的双边关系来说， 国会对中美关系的影响尤其重大”②。就议题而言， 国会施加影响的领域不局限于经贸领域(知识产权、贸易逆差、倾销与反倾销) ， 随着时代的发展和两国关系的深化，国会的影响已扩大到安全领域(台湾问题、武器扩散问题、导弹防御问题)、人权领域(政治犯、计划生育、“法轮功”、宗教自由、达赖喇嘛、西藏问题、工人权利等) 和环保领域。几乎在中美关系所有有争议的问题上，都有国会的介入， 而介入的程度随着国会的权力交替而有所不同。

国会的权力交替在结构上分为两种： 众议院的权力交替和参议院的权力交替。众议院的权力交替又分为同一政党之间的权力交替(多数党的地位不变，但众议院议长或多数党领袖、委员会主席或小组委员会主席产生变化) 和不同政党的权力交替(多数党由不同的政党担任， 众议院议长、多数党领袖、委员会主席和小组委员会主席均由不同政党的议员担任)。1972～ 1994 年间，众议院的权力交替都是在民主党内部进行的， 而1995 年众议院的领导权从民主党之手转移到共和党之手， 此后， 众议院的领导权在共和党内部变动。参议院情况与此类似，只不过权力交替在不同政党之间交替比在众议院更频繁： 1972～ 1980 年，参议院的领导权在民主党内部进行交替; 1981 年则从民主党之手转到共和党之手; 1981～ 1987 年在共和党内进行交替;1987 年又从共和党之手转到民主党之手;1987～ 1995 年在民主党内交替; 1995 年又从民主党之手转向共和党之手; 1995～ 2001 年在共和党内进行交替; 2001 年又从共和党之手转到民主党之手。

值得注意的是， 在国会中， 不同政党的权力交替影响最大。首先是意识形态主导方向发生变化。一般说来民主党倾向于比较自由的意识形态， 共和党倾向于比较保守的意识形态。其次是立法议程和方向的变化。再次是利益集团影响的变化。民主党控制众议院或参议院时，工会、人权组织、环保组织的影响比较大; 共和党控制领导权时， 军工集团、工商集团、宗教集团的影响比较大。

国会的权力交替通过以下因素对政策制定产生影响： (1) 国会领袖的个性对于国会决策程序的影响。积极的立法者和消极的宣传者由于来自竞争激烈的选区，因此不论其动机如何， 都倾向于“有所作为”; 而积极的旁观者和消极的勉强者由于来自竞争不激烈的选区， 因此其政治行动参与程度低，不太会主动出击。(2) 任何一位议员在国会中的活动能量受多方面因素的限制： 他的选区(他当选时的得票率及他目前在选区的支持率， 支持率高的议员有大的活动余地)、他的政党(多数党还是少数党， 多数党的议员有更多的组织优势和资源优势)、他的资历(他是1 至3 届的资浅议员还是4 至9 届的资中议员或10 届以上的资深议员，资深议员对立法运作更熟悉、对决策方面比资浅议员更审慎)、他的个性(政治风格，政治行为程度高的议员爱出风头) 等。(3) 每两年一次的周期性选举不仅可能改变议员的政党板块，而且因人员构成发生变化而在议员的意识形态板块、地区板块和利益板块上产生变化， 因此周期性的选举即使在同政党板块不变的情况下， 其他板块也可能会产生流动， 因而影响到国会的决策程序。(4) 新议员所占比例较大的国会总要制订一些偏激的政策。(5) 当资历较浅的议员所占比例超过一半时，由于这些议员还没有学会政治上妥协以及还未充分了解政策的复杂性， 因此国会的政策也容易走偏。(6) 国会的一些涉外委员会和小组委员会的主席或成员在外交决策程序中的声音比其他委员会的主席或成员的要大，如众议院国际关系委员会及亚太小组委员会、参议院的外交委员会、参众两院的情报委员会和军事委员会等。因此委员会主席更迭或委员会的成员构成发生变化也都会对外交决策程序起作用，此外还有两院全体会议和两院联合协商会议。

从近30 年的历史来看， 国会在推动中美经贸关系的发展上起积极的作用， 而在台湾问题和人权问题方面主要起消极作用，这种消极作用主要发生在国会权力交替的时候，也就是中期选举之后。这方面的一个显著例子是《与台湾关系法》的出台。许多学者都注意到《与台湾关系法》是国会与总统政治和利益集团政治的结果，也是美国决策中的程序性和结构性的产物①， 但很少有人从权力交替这一角度来看。由1978 年中期选举而产生的新一届国会中，资浅议员所占比例在众议院中超过半数(51% ) ， 在参议院所占的比例也高达48%。两院政党的地位和政党领袖虽然没有变化，但对外决策中最有影响的参议院外交委员会主席由民主党的四届资深议员富兰克·丘奇取代了约翰·斯巴克曼， 而委员会的少数党资深议员则由共和党议员雅各布·贾维茨担任。在外交委员会的构成中，民主党议员有9 人， 共和党议员有6 人。他们都是参议院的巨人，都想有所作为。而1979 年无论是在制度上还是在议题上或时间上都为国会提供了机会： 在国会与总统的权力斗争中，总统的权力由于水门事件的影响降至低谷; 在议题上， 总统通过秘密谈判与中国达成建交公报在国会触犯众怒， 而总统按规定又不得不将公报的落实交给国会，其中涉及到国会最熟悉的一个问题——美国与台湾的关系问题。在外交委员会中， 一些“援华集团”的亲台议员甚至提出要全面“复活”《美台共同防御条约》; 一些温和的共和党议员也要求必须明确表示美国维护台湾安全的立场， 绝对不允许中国对台湾进行任何进攻。委员会主席丘奇对卡特总统向国会提交的“台湾综合法案”不满，在卡特的游说之下， 最终与卡特达成妥协。在众议院国际关系委员会中， 某些亲台的共和党议员也和其他议员一样试图以立法的形式来恢复《美台共同防御条约》， 但由于民主党议员有20 人， 共和党议员有14名， 因此总统在表决时民主党仍可获得多数。1979 年4 月10 日，卡特总统签署了众议院第2479 号法案， 即《与台湾关系法》。从当时的立法政治来看，《与台湾关系法》是卡特政府维护中美关系最好的一个法案了，但事实上它牵制了中美关系向前发展。

有人认为， 1995 年李登辉“访美”是冷战后美国调整政策、加强与台湾政治关系的必然结果①。这一说法并不能充分解释克林顿总统何以在1995 年做出允许李登辉“访美”的“历史性”决定。如果运用权力交替的模式，我们就比较清楚这一决定是美国国内政治角力的结果。从克林顿自身条件看，他不是强势总统。1992 年大选中， 他只以简单多数获胜。在1994 年中期选举中，民主党一败涂地。1995 年， 在党派政治和部门政治中， 民主党的克林顿总统在国内政策上遇到了共和党众议院议长金里奇咄咄逼人的攻势。此外，考虑到一年后的连任选举， 无论是从个性上还是从部门的权力争夺上， 克林顿此时都不愿意冒牺牲政治资本的风险来抵制国会的强烈要求。1995 年的国会权力交替从某种意义上来说是一次“革命”， 保守的、亲台的共和党国会议员掌握了国会的立法主动权， 而且一半以上国会众议员属于对国际事务不甚了解的“资浅议员”，这才有可能通过这种压倒性的决议。

结　论

美国与世界上其他任何一个大国的双边关系从未像美中关系这样随着权力交替而呈周期性波动， 每一位新上任的总统似乎都拿不准应如何与中国打交道， 每一次重大的国会权力交替都会牵涉到中美关系的进程。只有在经过一段时间的摸索—试探—反应之后，美国政府才能找准对华政策的准星。然而由于美国选举政治的周期性特点， 美国政府制订一项明智的对华政策的机会之窗并不太大， 如果一位总统不能抓住时机， 那么机会之窗就会对他关闭，中美关系的改善只能等待新一个周期的到来。

中美关系随着美国的权力交替而起伏跌荡， 这一现象固然源于两国关系的复杂性、全面性和不确定性， 同时也源于中美关系中的结构性分歧和制度性矛盾。中美关系的频繁波动反映了美国对华政策的共识与分歧并存。此外，众多因素介入了对华政策的制定，反映了美国国内政治的发展; 媒体对中国的“妖魔化”报道对于塑造美国人的消极的“中国观”起了重要作用，而这些都是任何一位总统所不能忽视的。

权力交替反映的是美国变化了的政治现实。从更广阔的视野看， 它不是主观的， 而是客观的， 它反映的是形势的变化。权力交替中领导人的因素最终不能违抗形势的因素，因此在美国对华政策中事实上很难用“亲华”或“反华”这类词汇， 明智的政治人物不会从感情出发， 而只会从利益(政治利益、政党利益、国家利益) 的考虑出发， 正所谓在国际政治中“没有永恒的朋友， 只有永恒的利益”。