新近完成的“蛟龙”号深潜突破7000米以及神舟九号飞船与天宫一号首次手控交会对接成功，标志着中国在对太空和深海未知领域的探索又取得了重大的科技进步；与此同时，在民用高科技领域，近年来中国在商用大飞机、高铁等领域也取得了突破性进展，毫无疑问，中国的科技创新取得了举世瞩目的成就。然而，在见证这些重要领域所取得的巨大科技进步的同时，中国当前的科技创新体制也一直饱受诟病。机构重叠、条块分割、缺乏监督、效率低下等等，不一而足。巨大的科技进步与落后的体制机制之间缘何会呈现如此之大的反差？这无疑可以视为中国科技当代的“李约瑟之谜”。破解谜题，找出谜底，无疑对于正在酝酿中的新一轮科技体制改革具有重要的启发意义。

一、从“市场换技术”到“自主创新”

新中国成立之后，中国奉行了赶超发展战略。在经济发展水平极为低下、科研基础极为薄弱的条件下，中国的科研系统按照“集中力量，形成拳头，进行突破”的原则，相继成立了一批国防建设与国民经济急需的研究机构，建立起了由中国科学院、高等院校、中央产业部门科研机构、地方研究机构、国防科研机构五大方面军组成的科技体系。在运作机制上，政府直接组织科技规划、计划的制订和实施，并直接管理科研机构，其人力、经费、物资等完全由政府按计划统一调配。在国际封锁、国内科技资源稀缺的条件下，这一体制能够将有限的资源向战略目标领域进行动员和集中。如原子弹研制，全国先后有26个部(院)和20个省、市、自治区的900多家工厂、科研机构、大专院校参加“全国一盘棋”的联合攻坚会战，短短数年时间便告成功，迅速奠定了中国的核大国地位。

改革开放以来，为了服务于经济建设的目标，以科技成果的市场化和产业化为目标的科技体制改革也全面展开，并逐步深化，中国试图通过减少国家直接干预，放松对科研机构和人员的管制，建构出类似欧美发达国家的以企业为核心、产学研互动的科技创新体系。然而，由于国家总体经济发展战略奉行了“市场换技术”策略，即为了能够尽快满足国内市场的需求和参与国际经济大循环，迅速提高生产制造能力，在当时资金和技术等要素都十分短缺的情况下，中国开始依靠廉价劳动力及低廉的土地和环境成本，大量引进外资，试图通过开放市场，建立合资独资企业，学习和掌握核心技术。由此造成的后果是：中国虽然在短时间内发展成为世界工厂，但大部分外资企业在中国完成的是加工制造的低附加值部分，高附加值的核心技术却大多掌握在跨国公司手里，由此对科技创新能力产生了巨大负面影响。这是科技体制改革经过20多年探索与发展，虽然取得一定成效，但科技与经济两张皮的问题始终无法从根本上得以解决的最主要原因。

为了扭转被动局面，尤其是应对加入WTO之后更趋激烈的国家间的竞争，自2003年开始，坚持自主创新，掌握尖端技术发展的主动权成为科技体制改革的指导方针，推动自主创新被摆在突出位置，建设创新型国家成为一个政治上的战略任务。这标志着改革开放20多年来奉行的“市场换技术”发展战略被“自主创新”发展战略所取代。自主创新战略的确立对于科技体制改革的重要意义在于重新定位了政府与市场在科技创新中的地位和作用，重新强调发挥国家和政府在战略性产业中的引领和主导作用。

其实，新中国成立后一系列重大科技创新成果取得的背后，“举国体制”始终扮演着重要角色。随着自主创新国家战略的确立和实施，中国在商用大飞机、高铁等一系列民用高科技领域，利用独有的“集中力量办大事”的体制优势，在较短时间内走完发达国家几十年的发展历程。

当然，这些领域创新成果所依托的体制优势又与计划经济时期的“举国体制”有所不同：民用大飞机项目依赖于国务院打破主流航空体制的束缚，重掌决策主导权；高铁项目源于铁道部充分利用中国铁路系统的“大一统”体制优势，通过整合市场换取核心技术、统一调度行业子系统和产学研一体化这一系列举措，实现了“引进消化吸收再创新”；电信产业的成功与失败也与政府自上而下的推动和对产业链的一体化整合密不可分。我们可以将这种由政府主导，依靠行政命令统一调度和整合资源的科技创新体制称为“政府导向集成创新模式”。

二、大飞机产业政策的转变

大飞机被誉为“现代工业之花”，能否研制大飞机是衡量一个国家科技水平、工业制造水准和国家竞争力的重要标志之一。2007年，中国政府决定组建国有股份制公司——中国商用飞机有限责任公司（以下简称“中国商飞”），自主研制民用大飞机。在此前的二十多年里，与大多数产业一样，中国大飞机产业的发展一直奉行市场换技术政策，先后与麦道、波音、空客等国际飞机制造商开展国际合作，试图通过合资、合作生产学习关键技术，以求形成自主研制能力。

实际上，在中国商飞正式成立之前，关于中国要不要自主研制大飞机，产业政策是否需要做根本性调整，学术界和产业界一直存在激烈争论。反对派主张继续坚持市场换技术政策，认为必须依据比较优势原则来选择符合自身要素禀赋的产业结构和生产技术。中国当前的比较优势仍然是廉价劳动力，因此不应该自主发展对技术和资本要求都非常高的大飞机产业。支持派则认为：改革开放以来，包括大飞机、汽车、装备制造等产业历史已经证明：市场换技术政策是失败的，核心技术是换不来的，必须自主研制（以高梁、路风为代表）。反对派秉承传统比较优势理论，将要素禀赋的积累和转化看作自然过程，否认国家和政府在建构和塑造新的竞争优势、促进产业升级过程中的作用；支持派则认为国家可以而且应该架构经济，并突出强调政府通过产业政策实现自主创新的必要性。这些辩论，实际上体现的是关于中国如何参与国际分工的两种政治话语的竞争，是一场牵涉相关行动者利益和认知调整与改变的复杂制度变迁。

1.产业政策：从市场换技术到自主创新

自1949年以来，中国的大飞机产业政策经历了仿制苏联——自力更生——市场换技术——自主创新这三次转变。新中国成立之初，在苏联的援助下，按照仿制模式建立了较为完备的航空工业体系。1970年以后，中国摆脱对苏联的依赖，开始自主研制大飞机——“运十”。从1970年8月立项到1980年9月试飞成功，“运十”自主研制平台初步建立。然而，改革开放后，为了能够尽快参与国际经济大循环，迅速提高生产制造能力，中国在当时资金和技术等要素都十分短缺的情况下，开始引进外资，试图通过开放市场换取核心制造技术。在此发展战略的导引下，已经试飞成功的“运十”自主研制平台被放弃，并开始尝试与国际知名飞机制造商合资合作来制造大飞机。

2007年2月，温家宝主持召开国务院常务会议，原则批准大型飞机研制重大科技专项正式立项，同意组建大型客机股份公司，这标志大飞机产业政策开始了新一轮的转换。

2.决策主导权：从主流航空体制到国务院

在市场换技术阶段，主流航空体制在大飞机产业政策决策中占据主导权。航空工业的主管部门历经三机部、航空工业部、航空总公司等。1998年，航空总公司分拆为中国航空工业第一、二两大集团，由国防科技工业委员会主管。大飞机产业是航空工业的核心，因此，主流航空体制的政策取向长期以来直接影响大飞机产业政策的制定。

主流航空体制之所以支持市场换技术政策，主要是由于其对大飞机产业发展的认知和利益关系决定的。就认知层面而言，主流航空体制从商用飞机市场结构的角度认为，当前由欧美主导的大飞机市场会使中国研制大飞机的努力变得徒劳无益。如中国二航集团飞机部部长胡晓峰认为：“民用飞机市场（尤其是大型民用飞机市场）实际上是一种‘寡头市场’，基本上被美国的波音公司和欧洲的空客公司‘双头’瓜分。进入这一市场难度极大，进入障碍不仅体现在技术门槛过高，而且也体现在一系列的市场准入的歧视性法规上。……因此我们现在就意气风发地扮演新的进入者去拼搏大型民用飞机是不现实的。”       

另外，主流航空体制所奉行的市场换技术产业政策完全符合改革开放背景下奉行比较优势发展战略的主导政治话语，符合当时鼓励引进外资，充分发挥廉价劳动力比较优势发展加工制造业的国家战略，也是主流航空体制支持和配合国家战略和政策的重要体现。当新的意识形态尚未在全社会层面达成共识，在路径依赖作用下，旧的意识形态往往会沿着原有路径继续发挥作用，并作为认知模板引导行动者的选择，特别是作为遵循严格科层制原则运行的主流航空工业体制，其决策主导观念的变化往往更加滞后。

就利益层面而言，航空工业企业长期以来在军工体制下运行，形成了极强的墨守陈规、规避风险的意识和“政企不分”的行政化运作模式。主流航空体制认为，与国外合作引进技术，投资小、见效快、风险小。国际合作项目由外方主导，一旦合作失败，责任也自然归咎于外方。如与麦道公司合作MD90项目失败后，中方认为是波音并购麦道所致。与空客合作AE100项目的终止也归咎于空客单方面撕毁协议。再者，航空产业主管部门的附属企业采取的是“政企不分”的行政化管理体制，在毫无市场竞争压力的情况下，自然不愿意选择风险更大的自主创新行为。

随着国家发展战略的转变，大飞机被国家认定为具有战略意义的产业，是《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》确定的重大科技专项。在此背景下，国务院具有强大的动力去推动自主创新政策的实施，从而改变长期奉行的“市场换技术”政策。在此过程中，国务院不仅关注大飞机产业的政策目标，而且强烈介入政策逻辑和执行主体的决策，掌控了大飞机产业政策的决策主导权。

国务院掌控大飞机产业决策主导权的标志性事件是两次组织“国家中长期科学和技术发展规划大型飞机重大专项论证小组”对大飞机产业政策进行论证。这两次决策论证与以前相比有两方面的不同。一是从论证的组织形式来看，国务院绕过主流航空体制，指定科技部负责具体组织工作。第一次论证小组专家成员由科技部挑选上报国务院批准；第二次论证时国务院指定科技部协同发改委、国防科工委和总装备部等部委，共同组建专家论证组。在近20位专家成员中，科技部挑选的专家占多数，发改委、国防科工委和总装备部各提名了1至3位专家。尽管相关部委对名单中的部分论证专家存在争议，但最终获得高层批准。二是从论证的内容来看，不但关注政策目标，而且将论证重点放在政策逻辑和执行主体上来。第一次论证时的重点在于是否应该将大飞机纳入国家中长期科学和技术发展规划重大专项；第二次论证重点则由“要不要上大飞机”转为“大飞机该怎么做”的问题。

在自主创新成为主导政治话语，是否强调自主创新成为衡量各级政府领导和部门是否贯彻中央精神，是否与中央保持一致的重要标准。在此背景下，对大飞机产业政策的决策具有直接影响力的行动者开始转变立场。

首先，主流航空体制在支持自主创新政策目标的前提下，开始修正自己的产业政策。例如，在第一次论证期间，一航和二航都反对立即自主研制大飞机。当时，两大航空工业集团都分别在研制ARJ和ERJ两个100座支线飞机，担心自主研制大飞机会分流本就薄弱的研发制造能力，甚至导致支线飞机ARJ和ERJ下马。当自主创新成为主导政治话语，主流航空体制也开始妥协。如一航在第二次论证期间转变立场，提出了发展大飞机的政策——“一次立项、两个机型、军民统筹、系列发展”方针。主张 “先军后民，先小后大”，即先自主研制军用大飞机和小型民机，再发展民用大飞机。

其次，科技部也在这次产业政策变革中发挥了重要作用。科技部认为，自主研制大飞机符合国家利益，能带动产业升级。同时，科技部主张脱离原有军工体系，进行体制创新。因此，科技部在负责组建论证专家成员时，选中了公开支持自主创新的一些航空工业外的专家，如路风、高梁、王超平等人。

再次，国家财政部、发改委和民航总局也由于政治压力而纷纷表态支持自主创新，开始支持“尽快先上大型运输机”，发展军用运输机和民用货机。而在论证期间，民航总局也表示对大飞机原则支持，“只要主要技术指标不比国外差，FAA和GAA没有理由不发证，我们的航空公司也没有理由不用国产大飞机。”

三、“大一统”体制与高铁项目

与欧洲的“网运分离”和美、日的“区域分割”运营管理模式不同，中国铁路系统实行国家垄断经营、垂直领导、半军事化管理的“铁道部——铁路局——站段”三级管理模式。铁路系统内，实行政企合一、垄断经营的方式，对全国的铁路资源采取“大一统”的集中管理。地方铁路局和站段则归属铁道部垂直管理，负责执行铁道部的统一计划，无权自主经营。铁路系统外，铁道部凭借其垄断的市场资源，通过特许和认证的方式，对参与铁路建设，进入铁路市场的企业具有准入选择权。铁道部之上，国务院成立的专门项目组，可以调动其他部门的相关资源支援铁路建设。垄断的市场资源、高度集中的管理体制、国务院各部委的全力配合，为高铁项目实现“引进、消化吸收再创新”提供了重要支撑。

在中国高铁用5年时间走完先发国家40年发展的过程中，以铁道部为首的政府行业主管部门在引进技术以及消化吸收再创新的过程中，利用了中国铁路系统“大一统”的体制特点，通过整合市场换取核心技术、统一调度行业子系统和产学研一体化这一系列方式，实现了高铁技术的跨越式发展。

1.整合市场换取核心技术

能否引进具有世界先进水平的高速铁路技术，特别是铁路机车制造的核心技术，关系到“后发先至”能否实现。为确保引进关键技术并掌握知识产权，铁道部凭借铁路系统内“政企合一、垄断经营、集中管理”的体制特点对国内高速铁路市场资源进行强制整合，将庞大、分散的市场加以统一。

按照中国铁路网规划，到2020年，中国200公里及以上时速的高速铁路建设里程将超过1.8万公里，达到世界高速铁路建设总里程的一半以上。显然，巨大的中国市场对任何一个高铁技术拥有者都有难以抗拒的吸引力。然而，与全世界范围内掌握高铁列车制造技术和制造能力的为数极少的厂商相比，中国巨大的市场资源是相对分散并且相互竞争的。如果任由高速铁路技术需求方（国内厂商）自行与技术提供方（国外厂商）展开技术引进谈判，中国在谈判中的议价能力将大为降低，并且很容易被技术提供方凭借垄断地位各个击破。

为此，国务院专门设立了技术车辆专业委员会，铁道部也成立了动车组项目联合办公室，明确规定：国外企业进入中国铁路市场，必须与中国企业组成联合体，中国企业与外方的谈判也要由铁道部出面统一协调组织，并严格控制参与技术引进的国内企业数量。铁道部选择了6家机车制造企业作为引进先进技术和自主创新依托的主体。另外，在招标谈判中，只由南车四方股份和北车长客股份两家主机车制造企业与国外厂商谈判，其他国内企业一概不可与外方接触。另一方面，制定统一的招标合作标准。铁道部明确了技术引进招标合作的“三个必须”：一是外方关键技术必须转让，二是价格必须优惠，三是必须使用中国品牌。通过这种整合国内市场的方式，国内高铁制造企业在采购招标谈判桌上就形成了统一力量，一致对外，以此避免国内企业之间相互抬价、恶性竞争，从而牢牢把握住了博弈的主动权，达到了高铁招标采购预期的低成本和掌握核心技术的招标效果。

2.统一调度行业子系统

在高铁建设过程中，铁道部既承担铁路建设规划和项目审批以及价格管制等政府职能，又承担路网建设与维护管理、运输组织及运输服务等企业职能，实行政企合一的管理体制。这种体制保证了政府可以通过行政命令对高速铁路设计的各个子系统统一调度，从而可以政策性地保证发展的同步性，各个系统按照统一指标均衡全面发展。

高铁建设分为线上和线下两大部分，其中具体包括三大系统：轨道系统、列车系统、运行控制系统。各行业子系统能否协同发展，关系到高铁在系统维度上的“完整性”能否实现。在高速铁路建设过程中，一些高铁后发国家通常采用“系统外包+自主整合”的形式。然而，在市场化运作、建运分离的体制下，各个子系统之间的关系是各自独立、相互竞争的，这样的系统关系模式虽然便于利用市场机制增强竞争、提高各自运作效率，但可能出现的问题是各个子系统发展的时间性、达标性未必一致，受“木桶短板效应”的限制。而中国则由铁道部主导，统一调度行业系统，统一配置全行业资源，形成了产业链分工协作、相互匹配的有机体。

3.产学研一体化

比之日本川崎、法国阿尔斯通、德国西门子、加拿大庞巴迪等大型设备制造商所采取的内部化的技术研发模式，中国高铁则通过产学研一体化，打造出了一支“国家队”。在这一过程中，国务院也再次发挥了重要作用。国务院统一部署协调铁道部、教育部、科技部三个部门的行动，形成行业间人才的充分整合。产学研一体化保证了强大的技术消化和技术再创新能力，加快了成果转化效率，使从基础研发到产业化生产的时间缩短了十几倍。2003年以来，中国已申请高速铁路相关专利共计1902项，其中已经授权的1421项，正在受理中481项。

四、电信产业3G标准的失败

与大飞机和高铁项目的创新成功形成鲜明对比的是中国电信产业的自主3G标准——TD-SCDMA，虽然同样在国家自主创新战略的推动下，由政府主导，通过建立产业联盟实现了中国标准的技术研发和设备制造的产业化。然而，在网络运营环节，由于1990年代中后期开始的中国电信体制改革一直以政企分开，打破垄断，强化市场竞争为原则，通过多轮对中国移动的不对称管制，在电信运营商层面形成了电信、联通和移动三足鼎立、相互竞争的产业格局，运营商之间严重的利益分化使得行业主管部门无法实现运营网络的整合，进而向3个运营商颁发了3张不同制式的3G运营牌照，最终，独立承担中国3G标准运营推广重任的中国移动在与其他两家采用欧洲和美国成熟标准的运营商的竞争中步履维艰，中国自主研发的3G标准难以成为中国市场的主导制式。

1.国家的推动扶持

TD标准自提出以来，无论是国际标准的论证、申请，还是频段的划分，发改委、科技部和信产部等政府主管部门都给予了大力支持。在TD-SCDMA被确立为国际标准后，研发和制造等环节的产业化随即提上日程，国家通过提供资金补贴和其他各种财政手段，大力支持TD-SCDMA的产业化和运营。与此同时，建立起TD-SCDMA产业联盟。

可以说，政府对于TD标准在技术研发、设备制造的产业化方面都发挥了第一助推器的作用，并通过项目资助的方式促成了TD产业联盟形成。这些政策、资金和项目方面的支持，也的确在技术研发和设备制造层面实现了TD标准的产业化，并成功试运营。

与大飞机和高铁技术的成功经验比照，来自于行业系统外部的政府支持力量并不缺乏。可以发现，电信产业内在的治理模式的差异，是导致TD标准未能成为国内移动通讯领域主流制式的根本原因。

2.电信产业的主导治理模式

自1994年启动电信体制改革以来，中国电信业始终奉行“破除垄断、鼓励竞争，通过打造实力均衡的市场主体，努力形成全业务公平竞争的市场格局的管制策略”。纵观四次电信体制改革，从最初打破电信独家垄断，再到最近一次通过打造三家全业务经营的市场主体，以不同制式的3G技术均衡企业实力。在电信产业，最终形成了根深蒂固的强化市场竞争的产业治理模式。尤其作为以市场竞争“裁判员”身份行使行业管理职能的信产部，在对中国联通的坚定扶持和对“一股独大”的中国移动公司持续的不对称管制过程中，不断强化了维持市场均衡竞争的身份认知。在这样一种行业认知下，中国电信产业难以整合中国3G市场，最终颁发3张不同制式3G牌照给3个运营商，使得中国移动研发的TD技术难以成为主流制式。

电信失败案例表明，即使能够依靠非市场手段实现产业新技术的研发和生产制造，在市场推广层面，以企业利益最大化为取向的市场竞争往往会使依靠非市场治理实现的共性研发成果难以转化，如何化解市场与非市场治理模式之间的冲突，是新一轮科技体制改革必须着力解决的重要问题。

大飞机、高铁和电信技术案例都得益于国家发展战略由“市场换技术”转向“自主创新”，正是凭借“举国体制”优势，打破了现存科技体制中条块分割、政出多门和部门利益唯上的弊端，从而形成中国自主创新重大科技成果的突破。如何进一步改善和创新“举国体制”，值得我们深入思考。

(作者单位：上海大学社会学院、上海财经大学经济社会学系）

参考文献：

1.高梁：《中国民航工业的现状及其问题——以MD90干线飞机项目为例》，《战略与管理》2000年第4期。

2.胡晓峰：《寻梦大飞机》，航空工业出版社2007年版。

3.谢良兵：《中国大飞机能否重返蓝天》，《商务周刊》2005年第6期。