——从鹰潭群众理事会实践看加强和创新社会管理

根据其他许多国家和地区的经验，人均GDP在1000美元到3000美元之间的时期，是社会矛盾的多发期。因为在这一时期内，一般会出现社会结构的大调整，不同阶层的利益分化严重，纠纷和冲突往往比较明显。中国从新世纪开始，人均GDP恰好跨过1000美元。我们进入了更大风险与更多机遇并存的时期。如何处理好这个时期的社会矛盾，是对党和政府执政能力，尤其是基层执政能力的一个重大考验，也是建设和谐社会的必然要求。

当前在处理社会矛盾时，很多地方将其最终归结为发展的问题，认为发展能够解决一切问题，我们认为，片面依靠经济发展的思路是不够的。还有的地方希望依靠社会管控和“维稳”来解决这类问题，我们同样认为这种思路也是片面和不够的。它们只能治标，不能治本。

改革开放以来，由行政强力推动的经济建设在取得巨大成就的同时，也体现出强烈的政府主导倾向。一方面，组织纪律严密、权力集中的科层制干部体系为发展经济提供了强有力的保障；另一方面，在一定程度上也加剧了权力与资本的不当结合。某些领导干部为了凸显政绩，不惜牺牲群众利益，激化干群矛盾。面对社会热点问题和群众质疑时，依然采取自上而下的管控思路，控制而非管理社会，压制而非回应诉求。习惯于用行政高压“弹压”，用人民币“摆平”，害怕群众、害怕听到不同声音。在利益主体日趋多元的今天，各种社会力量不断发展壮大，最终一定会被组织起来，这是各国现代化发展的必然规律。对于执政者来说，谁早认识并利用这条规律，谁就早主动；忽视或违背这条规律，就被动。关键是我们不应该害怕有不同利益述求的团体出现，而是应该尽早考虑如何让这样的团体在体制内合理表达诉求。

新形势下加强和创新社会管理工作，本质上就是要使社会建设和执政党的建设齐头并进，相互促进。在这一点上，江西省鹰潭市的一些做法值得研究借鉴。

一、小问题改善大社会

鹰潭地处江西省东北部，信江中下游。历史上有“东连江浙，南控瓯闽，扼鄱水之咽喉，阻信州之门户”的说法。地理位置比较优越。当地政府结合具体情况，以卫生清洁工作和“数字鹰潭”建设，以及支撑上述工作的群众理事会组织架构，走出了一条社会治理的新路子。

新世纪以来，农村取消农业税后，村干部不再与村民直接打交道，其结果是减少了干群冲突，但在一定程度上也导致了干群关系松散，基层组织在农村出现了“空心化”现象。

鹰潭市自2008年下半年开始农村卫生清洁工程，作为新形势下加强社会管理、做好农村群众工作的切入点。该市大约有4000个自然村，每个村只有百十来号人，分布在3500多平方公里的面积上，把垃圾都运出来集中处理并不可行。就地解决，分别对垃圾进行资源化和无害化处理就成为现实选择。由农户自备“两桶一窖一袋一盒”，剩饭剩菜、瓜皮果核等餐厨垃圾存放在有机垃圾桶，积满后放入沤肥窖或沼气池，沤成自家菜地使用的农机肥。对于其他非有机垃圾，废旧电池等危废品暂存在一个小木盒内，废塑料瓶、玻璃瓶、塑料袋等可回收废品放入一个编织袋，由保洁员拿到村里的小型垃圾站集中保管，或卖给废品商，或暂时存放，最后剩下的垃圾放入非有机垃圾桶，由保洁员拿到垃圾站直接焚烧，产生的灰土用于肥田。

垃圾分类处理属于天天发生、人人接触但又不触及重大利益矛盾的事项。通过这一工作，使联系和服务群众从抽象概念变成具体行动，从而带动各项社会管理和群众工作。从这个意义上讲，能否做好农村卫生清洁工作，实际上反映了党组织是否具备对广大农村群众进行广泛社会动员和有效社会组织的能力，是否具备处理好大量社会管理和群众工作问题的能力。

目前，鹰潭市主要通过村民理事会来组织农村卫生清洁工程。每个自然村选出理事会成员代表村民管理自然村的公共事务。通过动员、组织农民自己管理的方式，让农民意识到“农民自己的事自己做，农民自己的事自己管”。两年来，全市3500多个自然村实现了垃圾日产、日清、日处理，坚持不辍。这看似小事，实际却是基层群众自治了不起的大事。

加强社会服务是推动社会建设的另一重要方面。当前，由于社会经济结构的改变，群众从“单位人”变成“自由人”和“经济人”，流动人口的增加已成为加强社会管理、联系服务群众的难题之一。对此，鹰潭市以“数字鹰潭”建设为支撑，建立全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的管理社会、服务群众的综合信息系统。

这一工作的展开，主要通过以下几个方面：

首先，结合第六次全国人口普查工作，在全市开展信息统一采集，掌握群众的居住、就业、社保、计生、教育等多项基础信息，使政府可以动态掌握群众特别是流动人口、特殊人群的实际情况。

其次，推进天网工程、公安大情报系统、道路交通监控系统、数字城市管理系统等电子系统建设，完成了对群众从静态管理到动态管理的转变，为群众创造了良好的社会环境。

第三，注重整合网上行政办公资源，推动广大群众通过网络化手段，参与政治生活和社会管理，有效行使监督权，提出意见建议和合理诉求，切实维护自身合法权益。

第四，积极推进利安城乡社区电超市项目建设，满足群众购物、缴费、咨询等多种需求，为方便群众生产生活打造一个方便快捷的综合性多功能服务平台。

“数字鹰潭”可以说是新时代数字城市建设的一个大胆尝试。它是用数字化的手段将自然资源、社会资源、行政资源、市场资源进行全面整合，是现代社会中政府对公民进行信息收集和社会管理的有效途径。数字化让群众需要的服务，不再经过繁琐复杂的程序，而是直接面对相关部门；也让政府需要的信息不再经过层层过滤，而是直接把手臂延伸到社会网络的终端。它推动政府转变工作作风和职能，推动政府和人民群众面对面打交道。在这个过程中，它实际上制造了一场静悄悄的社会管理的革命。

二、村民自己的事儿自己管

无论是农村卫生清洁工程，还是“数字鹰潭”建设的开展，都需要组织去落实，如果单纯依靠党组织和政府的力量，成本就太大，这些事既做不好，也做不了。

鹰潭市的具体做法是在农村以自然村为单元建立村民事务理事会，在城市以小区、路段和市场行业为单元建立居民事务理事会。它们是新形势下群众自治组织的延伸。在原有体制中，基层群众自治组织即村委会和居委会承担了过多行政性职能，“千条线万条线最后都要落到社区这个针眼里”，越来越“行政化”，加上所辖的行政区域面积过大，人口过多，导致有限的村社干部不能真正深入基层联系群众，从而无法有效发挥自治组织的功用。而新设的理事会则位于最基层的熟人社会网络中，容易找到在群众中威信高、愿意无偿为群众办事的“领头人”，由他们组成理事会，便于组织和发动广大群众，最大限度地激发群众自治的活力，也为原有的基层自治组织增加了“千手千眼”，大大推动了基层民主的落实。

鹰潭市在群众理事会的具体组建过程中，着重“四性”，即代表性、公认性、先进性和稳定性。代表性，即能够代表各方面、各群体的利益，如在农村，每个大的姓氏房族都要在理事会中有代表，在城市社区，则要保证各行业和各小区的居民在理事会中有代表；公认性，即以公推直选的方式，选举群众认可的、有威望的人士；先进性，即推选政治素质好、有致富本领、有公共服务意识的人员担任理事会成员；稳定性，即理事会成员有时间、有精力，能够长期处理理事会工作。

在探索理事会建设的过程中，还坚持了两条原则：

坚持理事会作为基层群众性自治组织的性质不动摇。鹰潭市在具体工作中强调理事会的自治组织属性，强调对理事会事务的支持引导，而非管理指导。避免以行政力量介入理事会成员的选举和考评，避免给理事会施加过多工作压力，承担过多政策性要求，保障群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的积极性和活力。目前，村民事务理事会从卫生清洁这一群众能做、群众想做的事情抓起，不断锤炼理事会组织群众、带动群众、管理集体事务的能力。在此基础上，循序渐进地引导村民事务理事会参与新农村建设、征地拆迁、综治维稳等各项工作，为农民发挥主体作用，推进各项工作提供实践平台。

坚持党对理事会的领导不动摇。坚持理事会的自治组织性质，不等于放弃党对理事会的领导。相反，在具体工作中，鹰潭市党组织对理事会的组织、工作都有一些具体规定和指导，确保党能够真正有效地将触角延伸到基层之中。

在完善理事会建设的过程中，鹰潭市注重了三个方面的工作：

首先，理事会成员注重吸收“五老”人员，重建基层社会伦理共同体。中国传统社会是以血缘宗法为基础的伦理社会，但在现代化建设尤其是市场经济中遭到破坏。鹰潭市在确定理事会成员时，注重把一批政治素质强、群众威信高、热心公益事业的老党员、老干部、老模范、老军人、老教师吸收进来。充分利用熟人社会中的积极和谐因素，因势利导，使之转化为基层自治和民主管理的有生力量，重新打造新时期群众生活的伦理共同体。

其次，理事会组织注重充分发挥作用，化解社会管理中的难题。理事会在组织发动群众、协调上下关系、化解矛盾纠纷、建立村规民约以及村庄规划、项目建设、产业发展、村务公开等方面发挥作用，实现对农村的有效管理和服务。同时，理事会能够广泛了解和及时反映群众意愿与合理诉求，充分发挥熟人社会等优势，将各种不稳定因素消除在萌芽状态。

第三，注重将党建工作贯穿理事会建设的全过程。鹰潭市在组建居民事务理事会后，抓紧完善党组织体系，确保党的组织实现全覆盖。目前，全市60%以上的村民事务理事会建立了党小组，理事长中党员人数占到六成以上，理事会中党员人数占四成左右。同时充分发挥工会、共青团、妇联的作用，在全市上下形成党群共建、党内带党外、党员带群众，共同参与社会管理和社会服务的良好局面。

三、社会管理的新经验

在执政条件下，党如何实现社会化，如何永葆生机活力？在这一问题上，鹰潭经验有三个方面的启示。

首先，执政党要以间接的方式领导和推动社会建设。

执政党是不是一定要走直接社会化的道路？一些有效实现了一党长期执政的政党，例如新加坡人民行动党就是在走这样的道路：一方面，党员直接到群众中去，听取群众的问题，反映给民主议事机构；另一方面，政党直接从社会中吸纳优秀分子加入执政党，以实现精英由党外至党内的顺畅流动。但是，我国并不具备新加坡人民行动党直接社会化的条件，比如：一方面我们的工作重心还是经济建设，骤然转向社会化并不现实；另一方面，目前实际上在基层已经积聚了相当程度的干群冲突，党很难从具体的群众工作中抽离出来，作为中立的第三方。

鹰潭经验显示，现阶段党要实现有效加强社会管理和社会建设，实现自身的社会化，回应社会、扎根社会，必须走间接性道路，激活过去的老传统，也就是基层自治传统和群众工作传统。不是设机构、派人员去管理人民群众，管理各类社会事务，而是要主动接近人民群众，吸收在群众中有威信的精英分子，把他们纳入到执政党的领导之下，同时在基层自治组织中培养新一代愿做、能做、会做群众工作的党员干部，这样才能以领导和推动社会自治组织建设的方式，重新把执政党的触角有效延伸到社会机体之中。

这种领导和推动社会自治组织的方式虽然是间接的，但却需要执政党以全方位的战略步骤来部署安排。过去的体制管得太多太死，导致社会自治力量薄弱，人民群众有事情基本上是找党政机关解决，而不是以自治的方式解决，自我管理的能力并不具备。

其次，执政党要以社会建设为切入，实现良好社会效益。

社会主义市场经济体现出鲜明的政府主导经济的特征，许多干部在工作中形成了以“发展主义”为导向的GDP中心主义和GDP官僚主义，进一步恶化了党群关系、干群关系，出现了“维稳”和“维权”的对立。在党群、干群矛盾日益尖锐的背景下，过度强调“维稳”或“维权”都有片面性，只会进一步激化矛盾。鹰潭选择农村卫生清洁这种繁琐细小却又关系到广大群众生活环境改善的事情，有利于社会建设的展开，赢得广大群众的支持。鹰潭经验中十分值得借鉴的正是通过问题推动来建立基层自治组织，找到合理恰当的工作载体，使之可持续地发挥作用。

通过建设实现管理，找准社会建设的切入点，有三大优点：一是，在当前社会建设落后、公共服务缺席的状态下，以社会建设为切入点符合人民群众的切身需求，能够使各阶层和各利益群体在最广泛意义上达成共识，有利于减少工作阻力，能够更快更好地培育执政党的社会资本。二是，过去执政党在革命动员体制下搞群众工作，有一套老办法、老经验、老人员。但在今天的商业社会中，只有依靠新的社会建设才能让执政党重新激活这些老传统，跟人民群众打成一片。三是，以社会建设为切入，能够减少管理成本，同时又能使基层公共服务资源下沉，进一步优化基层行政管理体制改革。

最后，执政党领导社会建设，必须避免新自治组织再度行政化。

过去长期形成的全能政府体制弊端和各级干部的思维定式，往往会赋予基层组织各种各样的行政任务和规章制度，这就造成了过去一些基层自治组织的行政化，这也是它们被改造成一级行政组织的重要原因。

怎样使新创立的基层自治组织不会重新行政化？鹰潭的探索试图提供一些答案：首先，党组织必须意识到新生自治组织最本质的属性是自治性而不是行政性，不能以行政化的属性去要求这些自治组织，赋予它们过多的行政事务；其次，鼓励自治组织主动发挥利益诉求和表达作用，鼓励它们通过自我组织、自我教育、自我管理来从事公共事务，改变过去一切皆由政府包揽的社会管理格局，将政府管不好也管不了的事务交还社会；最后，主动出台表彰奖励理事会优秀成员的制度，吸收优秀成员成为各级党代会代表、人大代表、政协委员，推动他们成为党和政府与社区群众紧密联系的纽带桥梁，将自己能解决的事务自己解决，解决不了的事务和利益诉求向上传达，使之成为真正有效的“传声筒”和“缓解阀”。

 （作者系本刊研究员）