中国改革开放政策实行至今，最迫切要面对的问题是：如何创建出一套新的制度，既能保持地方的活力，规范其越轨行为，但又不会让社会和本地社区付出代价；如何制定出一套法治机制，既能维系地方的社区伦理，又实际可行；如何能协调好中央与地方的关系，达致彼此真正的沟通。我要强调的是，提高透明度与问责性，是中国各级政府当下首要的任务，只有建立起一套既对最高政权机关也对本地民众负责的地方调节机制，中国才不会重蹈民国时期的覆辙。

　　让我先谈谈我这个演讲题目——“从历史和比较的观点看中国改革”。顾名思义，我这场演讲是关于中国自1978年开始推行的改革的。为纪念改革开放三十年，北京大学中国经济研究中心较早前邀请我就这个题目作了一次主题演讲。当收到他们的邀请时，我不禁问道：“你们不是有很多经济学家吗？为什么经济学家要向一个历史学家请教呢？他们能够学到什么呢？”然而，结果是他们听得挺津津有味的。我想这是因为从来没有人从这个角度跟他们谈中国经济，我也十分希望这样的演讲能引起一些相关的讨论。对于中国改革开放三十年这个话题，我希望既能从一个历史学家的角度去讨论，也能从一个生于印度的人的眼光去审视。我在印度长大，对印度的改革和社会发展也感兴趣，这就是我所指的“比较的观点”的立足所在了。在北京那次演讲上，我被问及的一个主要问题是：“中国改革成功的理由何在？”我认为，如果我们回顾中国过去三十年的改革，其成效之显著和影响之深远，是近代亚洲历史上绝无仅有的，甚至在近代世界史上也堪称空前。在近代亚洲史上，日本的明治维新可说是最重要的一次改革，时至今日，我们在日本还可以感觉到明治维新的余绪。

　　当然，领导是否得人是改革成败的关键。中国改革开放的总设计师邓小平，在很多方面均目光远大，且作了不少重大决定，其中一个最重要的决定与内部改革不太相干，但跟中国与世界的关系却息息相关。这个对世界影响深远的决定就是：将政治与经济脱钩。如果你明白“脱钩”这个词，你就应该知道它的意思是把经济与政治完全分离开来。在许多国家，经济和政治总是形影不离。一旦让政治与经济脱钩，就无异于说：“是的，我们的确有这些政治问题，不过，我们暂且将之搁置，先解决经济问题再说吧！”这样的决定，使中国与印度、日本，甚至美国的关系都变得截然不同。当然，政治问题总会有一天重归的，但就是在这个政经分离的阶段，新的利益集团和互相依存的关系出现了，人们有了经济联系，国家之间的政治问题就显得不那么重要。其他国家也开始学习“脱钩”的政策。我们见到印度已经开始朝这个方向学习了，尽管她有时并不十分善于此道——因为对印度来说，政治议题的确很重要，我们不想把它完全脱离于政府的议程之外——然而，好些政治问题呈现恶化的倾向，我们也希望把它与其他问题脱钩。

　　除了领导得人之外，我们还需要明白中国具备哪些深远的历史条件和社会基础，造就了三十年的改革开放。首先，我必须指出的是，中国既具备一些长期积淀下来的条件（比如说，中华帝国晚期的企业家传统，这一点我会在下文论述），也具备一些较短期的条件（比如说，社会主义时期所奠定的某些基础），都是与改革开放的成功与否息息相关的。我们需要明白社会主义如何根植于中国并且成为日后改革的基础。其实，社会主义建设为改革开放奠定的某些基础是我们有目共睹的。在社会主义建设时期，中国政府为人民的健康、教育（包括技术教育）、生活水平等所订下的指标，是很少第三世界国家能够企及的。这段时期也为日后的改革开放培育了训练精良、条件不俗的劳动力。总之，社会主义时期的许多成就，对中国的改革功不可没，是众所周知的。

　　然而，我认为这段时期积累的一个最不可忽略的要素，是国家社会动员的能力。中国在当时有着一个强大的党的组织，深深地植根在农村和城市之中。国家有足够的动员人民的力量，当要推行什么计划时，就会到农村去动员庞大的人力资源为其服务。尽管有些计划诸如“大跃进”是徒劳无功的，但我们试想想，有多少国家能够像中国这样动员人民？你不一定会认同这些计划，但你不得不为这种深入社会的动员能力折服。这种凡有需要即能组织和灵活调用劳动力的能力，不但对社会主义社会有用，对资本主义制度也是非常有用的。当然，我已经提过，如果我们把中国与同时期其他发展中国家比较，中国有一个很强大的国家结构，可以作出非常“强硬的决定”，她可以在没有很多人对这些决定制造政治诉求的情况下，作出强硬的决定。当然，这种能力和资源有可能会被滥用，甚至为邪恶的目标服务，正因为如此，英明的领导是相当关键的。

　　还有一个社会主义时期奠定的因素，也是我想指出的，就是“土地改革”。土改把那些控制乡村社会（你们也许会称之为“旧社会”或“封建社会”）的地主铲除，甚而把整个地主结构瓦解掉。这场革命是相当暴力和残酷的，据称，1947 ~ 1949年进行土改期间，被杀者超过一百万人，但毫无疑问的是，经历过土地改革的发展国家跟没有经历过的情况非常不同。这不仅就中国而言，大部分的东亚社会也是如此。二次大战后所形成的某些处境，使得许多东亚国家都进行土改，这些社会的许多成就也跟土改密切相关。

　　为什么要推行土改呢？要推行土改是相当不容易的，因为要打击那些拥有一切的人是相当困难的。因此，只有在两种情况下土改才能得以开展，一是像中国这样通过革命达致，二是存在着一股外国的侵占力量。二次大战后，日本、台湾和南韩都由美军占据，代表美国的管治者在社会的地主和权贵身上没有既得利益，为了让这些社会能够发展起来，管治者认为原有的权力结构必须摒弃，因此，土改在这些社会之所以得到推展，不是因为采取了暴力和非法的手段，而是背后得到了美国的支持。土地改革在东亚至为重要，它与众不同之处，不在于刺激经济增长，不在于提高土地生产效益——我们都知道，要提高土地生产效益，农场非具备一定的规模不可。土地革命的重要性在于，为了使动员力量与发展性的政策行之有效，必须打破乡村社会原有的权力结构。在像印度、东南亚尤其是巴基斯坦等许多社会，乡村社会仍然由旧的权力结构所控制，它们缺乏历史条件去瓦解这种权力结构。你也许会说，另一种革命是资本主义革命，不过，这些国家也会避免让资本主义革命出现，因为它们非常重视土地资源，且其佃农数目相当庞大。因此，正如毛泽东指出，在1927年湖南农民起义中，旧有的权力结构非常顽固，渗透到社会的各个方面，使新的力量难以出现和推动变革。因此，从政治的层面来说，土地改革最终形成的是一个权力真空，使共产党的势力得以介入；但在另一方面，它也会导致国家对地方社会过度控制的恶果。直到今天，印度的土地改革的效果相当有限，但问题还不在于此，而更在于印度政府因而难以渗入乡村社会以取得发展。不过，最近我们也看见一个新的方向，就是通过非政治组织（NGO）和公私合伙（PPP）的模式介入乡村社会，这最终会发展出一种怎样的伙伴关系，还得拭目而待。

　　让我们把讨论集中到中国的地方社会与改革，并把话题从革命转到其他传统，包括悠久和新近的传统上去。我主要谈的是三个因素。首先是统治的中心——北京，但我只会一笔带过，不会详细论述；第二是地方政府或地方权力，这包括各级地方的党政机构，甚至“省”也可算是地方政府之列；第三个因素是老百姓与地方社会或乡村社会。我主要探讨的是第二和第三个因素，即地方政权或地方权力结构与老百姓。中国改革开放之初，为地方政府带来一个重大的转变，就是让它的潜力得以释放。你大抵知道，当时中国推行的是我们在美国称之为“every tub on its own bottom”的“自负盈亏”的政策，也就是说，每个单位从此要自己找寻生存之道。我认为，这是地方政府改革首要之处，因为它真正让人民使出自己的创意来。人们知道，他们可以找方法自己赚点钱了，从此，他们要为自己负责了。尽管中央政府还是会提成一部分，但如果你可以生产你自己的资源的话，实际上你可以把剩下的部分留作己用，这成为地方政府的一股动力。当然，这也带来许多问题，但你可以想象，我在20世纪80年代初期来到中国时，开始看见每个小单位都在为自己的命运和前途动脑筋，而不再听任某些官僚系统摆布，到处都充满生机。

　　由此，我看出地方政府在改革开放中扮演的角色，有两方面在历史上似曾相识。一是我刚才提到的社会动员结构，也就是为着某个目标把人力和其他资源动员起来的能力。如果你有机会参加一个地方机关与省政府的会议——比如说在广州——你会看到每个县都有代表赴会。在这些会议中，与会代表有指定的座位，有自己的宣传材料，他们分配了每年上缴的指标后，就知道自己可以存留多少。在我看起来，这样的场景活像一场比赛，非常有趣，我想这在世界其他地方绝无仅有。每个省让它属下的每个单位俨如在拍卖场上互相竞争，这种做法背后的思维就是资源的动员。为了达标，为了它们的上级，也为了它们自己，每个单位都把它的资源动员起来。你们也不妨注意一下当中所运用的语言，社会主义动员的语言至今仍然不衰，只不过是充满社会主义精神的“斗争”这个词，被换成“竞争”的语言而已。你们还有一个社会主义用词叫做“道路”，以前是“通往共产主义的道路”，现在摇身一变成为“通往经济发展的道路”；“斗争”的道路也变成是“竞争”的道路。由此可见，同一套社会动员的工具，在新环境中得到转化和运用。与此同时，改革开放时期也体现了人事的延续性。干部中的积极分子，形成了改革开放中的十分重要的部分，因为他们把自身的个性和精力转化为新的企业精神，并且把动员工具的组织能力加以善用。

　　另一个历史上与改革开放可比的时期——可能会让你感到诧异——是清朝，具体来说是清朝的行政制度。对英语世界而言，清朝的官僚制度不算是一种现代的官僚体制，因为清朝的官员的收入主要来源并非薪俸；严格来说，它甚至不算是一种行政制度，而更像韦伯（Max Weber）所说的“prebendary”（牧师俸禄）。所谓“prebend”，是指官员或政府像一个中国县官般运作，他被布置工作后，便需要征收一些收入，但他征收收入的方式，是向他属下的地方收集，然后他会把一些收入上缴中央（联邦）政府，留存一部分作为自己的个人收入和自己的政府的开支。这种制度是两种制度的合成，一方面，它算是一种官僚制度，因为官员是由清政府任命并受清政府的律例所监管的；另一方面，它又不像官僚制度，因为官僚应该是受薪的，他不应该把地方所得留存己用。然而，在清代，官员的确是“prebend”，他把部分收入留存，而且当中没有经过严格的会计审查。他要上缴一定的份额，但余下的部分可以留作己用。如果你把现在的制度和清朝的制度比较一下，你可以看见很多似曾相识之处，也就是说，现在的制度也堪称“prebendary”。这种制度最大的问题在于如何监督。中央政府只关心是否按照份额上缴，谁会监督地方政府留作己用的部分呢？从清代到今天，中国不同时期的政府都未能发展出一套奏效的制度，从上而下或从下而上地监督地方政府。如何建立起一套问责的制度，来监督地方政府的这个群体，既是一个由来已久的课题，也是一个经历了改革开放三十年后早晚要处理的问题。

　　现在，我要谈谈第三个方面——老百姓。我相信，改革开放的成功不但系于地方官员，还与老百姓的传统息息相关。在一千多年前的唐宋转型时期，中国就已经有一个高度发展的商业和企业传统。当时对企业发展的限制，主要在于市场的渠道和资讯不足，但对于个人成为企业家，是无甚社会限制的。在超过一千多年的时间里，中国出现了一个十分强大的文化系统，能够包容企业传统。与西方历史有别，中国这个文化系统并非以法律为基础，但我的意思并不是说中国这个文化系统是以国家为基础，所以与西方有别，因为实际上西方历史上的经济发展的基本建设也是由国家提供的。另一方面，中国当然也需要由国家推行律令以维持法律和秩序，而其维持的往往是秩序多于法律。此外，比起西方或世界其他地方来说，历史上的中国也可说是更“自由放任”（lassie faire）。那么，到底我说的维系企业传统的文化传统是什么呢？我认为是中国近四百年来建立起的一套很强大的地方制度和地方市场。施坚雅（G. W. Skinner）和一些日本学者的研究告诉我们，中国经历了无数次经济变革，各级的市场变得颇为整合。尽管由于运输效率有限，这不能算是一种现代的经济制度，但中国发展出一套足以联系各级市场的功能性运输网络，还存在着一些比市场更重要的运作方式，比如说庙会，对维系市场也相当有用。

　　另一个不可忽略的是地方社会里的契约世界。如果你研究过中国的地方社会，你会发现，中国基本上是一个契约社会。在传统中国，管理资源也好，抵押房产也好，往往都是通过缔结契约达致的。这类契约的格式十分简单，一般都列明立约双方和中人的名字。什么是“中人”呢？往往就是那些立约双方都能信靠的人，而且往往有好几个，比如说村长、亲戚、族长等等，都是维系社会不可或缺的纽带。他们的存在，对契约的实现至为重要，如果人们一旦违约，会面对很大的社会压力。契约的维系也不仅仅靠中人，更重要的是这些中人身处的整套机制，这就是我在我的第一本专著中所指出的“权力的文化网络”，也就是中国农村公民社会（rural civil society）的许多元素，诸如宗族组织、互助团体、水利机构、农会等等，它们可说是非政府组织（NGO）的旧时代版本。然而，这些组织往往也有其他的一面，在运用着宗族或神祇的权威的同时，也织造出社会网络。这种既可以是书写也可以是口头的契约，是以人们对一个规范社会的文化认同为基础的——我之所以要对你负责，是因为我们彼此有着一些社会联系，你因而也对我有类似的责任——这就是维持这种独特的企业精神的规范性基础。支撑着市场和契约的，是一个为社会的商业和经济活动奠定规范性的基础的文化网络。也就是说，宗族、神祇、祖先、行会、村民、中人，等等，对于企业社会的运作都是至为关键的。

　　清政府并非不接受人们在某些情况下毁约，但这并非问题所在，事实上，在大多数情况下，很多契约并不是以法律为依归订定的。清政府更重视的是维系契约所体现的规范，这意味着人们得到了一定的法律保障。这是让地方社会得以自治的一个十分重要的机制，也就是说，国家所扮演的是“守夜人”的角色。清政府是最终的保证，法律不过是上诉的其中一种渠道，在大多数情况下，纠纷是在本地社区层面解决的，而在社区中，“面子”问题又殊关重要。我们可以把这种契约和市场的机制纳入“习惯法”的范畴，也就是说，这不是指国家明文规定的律令，而是指地方上习惯的规矩。为什么这种做法如斯重要？我们都知道，中华帝国的官僚体制并不庞大，其统治须仰赖黄宗智所说的“集权简约治理”（centralized minimalism）。清政府发展出一套非常巧妙的管治模式，使地方政府毋须对中央政府提出很多要求。你们大抵都知道，至19世纪，在清代官僚体制中，一个官方代表管治着三四十万人，这是一种低密度的政府管治模式。这到底是如何达致的？清政府之所以做得到，是因为地方上的官僚代表给地方领袖转嫁的并不是一份工作或薪水，而是政府权力的象征。通过赋予地方绅士功名和权力，地方绅士得以与政府抱持一致的象征性的价值观。同样地，文化网络也赋予地方领袖一种权威，让他们管治地方社会。对于老百姓来说，以意识形态共同性和建基在此共同性上的道德来维持国家与社会之间的平衡，是非常重要的。

　　也许有人会认为，这不过是一种地方的经济活动，规模甚小，无助于衍生大资本，特别是在一个本地社区中，需要面对面的交往才能结识主顾，那么，大规模的跨省生意如何进行呢？关于这个问题，我们不妨想想宁波商人和山西票号是怎样运作的。一直到19世纪，当越来越多汉人在蒙古地区定居耕作时，承担发展耕地业务的，是山西票号，而非现代银行。尤其不可忽略的是，山西票号乃是通过一些仪式性的结构在地方票号中建立信用，以及与耕者订立契约的。在这里，文化也扮演着一个十分重要的角色，票号的潜力不可小觑。当然，至1904年，清政府颁布了公司法，这有助于把市场从地方企业提升至合股经营的公司的层次。无论如何，我想强调的是，传统的机制和文化助长了地方商业和企业发展。在拙著《文化、权力与国家》中，我讨论到1912年民国建立后，地方上习惯的做法受到什么影响，不过，我当时主要讨论的是文化与地方管治，而没有怎样谈到企业，但我也提出，地方的企业所受的冲击是相当巨大的。

　　在民国时期，地方权力结构与老百姓的关系发生了重大的转变。在国家建立的过程中，不同的政权都企图提高地方政府的权力，然而，由于一直无法发展出一套行之有效的监管地方政府结构的机制，地方政府的职能遂逐渐分化和瓦解。我们还应该注意，在乡村社会，地方领导和治理跟文化与宗教机制是息息相关的。通过庙宇和宗教仪式与事件，乡村的精英把他们的地位转化为社会责任。曾几何时，遍布全国的关帝崇拜，就是能让人们一方面表达其对帝国秩序的认同，另一方面又能表达自身的关怀与利益的一种方式。一旦包括关帝庙在内的各色庙宇和老百姓其他仪式场所和事件被破坏，社会精英就会放弃其治理的权力与责任。在这种情况下，没有人会再想当村长，中间人的角色既不复旧观，就连签订契约，也可能会因为滥用地方政权的权力而需要承担一些风险。从这个时候开始，政府权威从上而下地延伸到乡村社会中，结果是地方上的百姓和企业传统受损。当地方庙宇一旦被摧毁的时候，市场与庙宇组织的关系也会一并瓦解——我们不要忘记，庙会就是做买卖的场合。庙会既是宗教活动，也是经济活动，时至今日，很多中国人做生意时，仍离不开宗教活动，就连发展旅游也有一点这样的性质，这都有助于发挥本地的企业传统。由此可见，民国时期将地方权力加以分化的做法，并没有充分体会到本地企业传统的优势，结果要等到1978年推行改革开放之后，这种优势才偶然地重获新生。可以说，20世纪上半叶的中国，在现代化（modernization）得以全面发展之前，国家的渗透已经开展了。然而，一直不很明朗的是，对这些不论是从上而下或从下而上渗透的权力体制，到底是否能建立行之有效的监察机构。

　　耐人寻味的是，从新中国成立至改革开放前（1949 ~ 1978）的三十年间，在毛泽东领导下的中国政府，是尝试过重建权力的文化网络的。在民国期间，历任政府既无法恢复政治体制中上层与下层的联系，对在乡村社会中承认像关公或其他大众文化的元素也不感兴趣。相形之下，在中华人民共和国成立初期，大众文化是得到承认和重新被创造的，农民的风俗和传统被重新挖掘（比如说，改革开放后第一部为西方人普遍熟知的电影《黄土地》，就让我们知道人们是如何到农村去采风，学习农民的传统和文化的）。自20世纪40年代开始至后来的“群众化”（massification）时期，这成为一个庞大的事业，由我们称为“宣传”或“文化”的机关筹谋规划。一次又一次的文化运动，就是把政治加进民间故事中，其中最著名的例子就是《白毛女》。《白毛女》最初不过是一些民间故事的集成，后来好些情节被改造，使它几乎代表了所有共产主义特别是与女性有关的理念。虽然决定如何重建本地社会文化与政府关系的始终是政府，但政府也不能任意从百姓身上取用他们的文化，而只能提炼一些彼此能有所共鸣的元素。换句话说，在大众文化与政治之间，政府需要维持一个微妙的平衡。因此，尽管这也算是一种文化网络，但差别在于，这是政府刻意重建的，随时可能走上歧途。此外，在任何文化当中，仪式是相当重要的纽带。每个人的活动或多或少都会牵涉其中，不论是在朗读小红书，还是在唱革命歌曲或喊口号，都是通过一套仪式去进行的。然而，由于这个过程充满政治，结果它走上歧途了，这就是后来“文化大革命”的前奏。我认为，恰恰就是这种努力造就了“大跃进”的。为什么“大跃进”得以推行？为什么人们那么愿意随时随地为“大跃进”献身？这是由于在一定程度上，农村的文化网络或多或少被重建之故。

　　然而，另一个毛泽东时期不可忽略的事实是，跟城市的知识分子较受控制不同，乡村的农民还是有相当大的自主性的。在“大跃进”之后，农村社会仍然能保持较大的自主性，乡村里的人际关系大体能够维持，而生产队和大队实际上是基于原有的农村结构和其他社区及邻里组织设立的，因此，新旧两套体系有相当程度的重叠，旧体制也不是完全被摧毁。尽管好些庙宇和市场被破坏掉，但乡村生活中许多部分还是以旧形式存在的。这些旧制度和方式与新的社会主义集体制并存，改革开放不久，许多旧的社会制度和做事方式就复燃了，这包括许多乡村社会的文化网络如宗族、水利组织等，我觉得这是非常重要的。

　　回到企业传统这个问题上去，旧组织和旧关系如何能够在改革开放时期发挥作用呢？当我在20世纪80年代中期第一次来到中国时，我看到一些让我感到非常震撼的现象，这是我过去的教育没有告诉我的。我看见一些既不能归类为资本主义也不能归类为社会主义的组织方式，这种方式真是难以名状。当时，国营的公共汽车又慢又挤，让人难以忍受，恰恰在这个时候，乐意把客人送到任何目的地的小型巴士服务应运而生了。我于是有兴趣知道它们从何而来，很快就知道它们是应市场的需要而出现的，但让我更感诧异的是，这些小型巴士是由国营车队租给单位工人让他们自己经营的。我想，在这种情况下，人人都会得到一些好处，但也有人会吃亏。不过，当中的大老板一定会从中得益，否则他也不会支持这样的做法。我把这称为“创意企业”（creative entrepreneurship），也就是法语的“brigolage”——把来自四面八方的资源统统置于一个系统内，管它是社会主义政府的，是前社会主义时期的，抑或是资本主义的，统统放进去。当然，你也必须明白这套机制，它让三种制度——社会主义、资本主义、传统做法——并存。另一个例子是，在20世纪80年代的中国，家长希望子女在学校能够喝到盒装牛奶，但牛奶的供应商是谁呢？纸盒的制造商是谁呢？居然就是学校本身！我们也听闻过，早在20世纪八九十年代，复旦大学的管理学院已经投资股票市场了。种种非常商业化的做法，在中国已比比皆是了。如果你明白什么叫“下海”，你就知道人们怎样利用社会主义制度去干资本主义的活。通过这种做法，人们一方面仍然可以享受社会主义的住房保障，另一方面又可以在商海中拼搏，直到失败为止。虽然这样的做法对大多数人来说不一定行得通，不过，事实的确是如此。

　　我想强调的是，这种“brigolage”或创意企业真的是从一个具有悠长的创业精神的历史传统中衍生出来的，这种传统可以调用资源和具有创意的人才，使他们能适应不同的环境。这种企业经验带来的后果至少有二，第一是如果我们把乡镇企业考虑在内的话，我们不禁要问，主持乡镇企业的主要是些什么人呢？我手上没有具体的统计数字，但如果你仔细观察的话，绝大部分控制或管理乡镇企业者都是干部或过去的营商老手。第二个后果是颇具讽刺意味的——农民之所以还有能力保持他们的土地甚或较大的农业企业（即使他们的权限已经化约为在自己的土地上为别人打工），恰恰是因为他们继承了从毛泽东时期延续下来的集体土地权。这些集体土地权是新的文化网络的一部分，它让许多农民在受惠于城市或农场所能提供的新的就业机会的同时，仍能得到一定的保障。

　　我要指出的是，创意企业是在存在于社区和行事习惯中的既有的文化生态中孕育成长的。当下的问题是，到底创意企业与地方政权的关系该如何处理？如前所述，把人们的能量释放，有利有弊，弊处在于缺乏政府和民众的监管。地方治理的问题由来已久，至少自清代以来就已经出现，那就是缺乏规范和监管的地方权力机构往往倾向于沿用过去“prebendary”的方式对地方社区进行苛索。在所谓“自负盈亏”的年代，不惜一切地提高生产、利润和税收的压力，尤显巨大。

　　从一个历史和比较的观点看中国的改革，也许有助于我们认清当下中国改革开放的问题所在。我认为，中国改革开放政策实行至今，最迫切要面对的问题是：如何创建出一套新的制度，既能保持地方的活力，规范其越轨行为，但又不会让社会和本地社区付出代价；如何制定出一套法治机制，既能维系地方的社区伦理，又实际可行；如何能协调好中央与地方的关系，达致彼此真正的沟通。我要强调的是，提高透明度与问责性，是中国各级政府当下首要的任务，只有建立起一套既对最高政权机关也对本地民众负责的地方调节机制，中国才不会重蹈民国时期的覆辙。