1948年，中国共产党发表著名的“五一口号”，明确了现代国家建设新目标。在后革命愿景下，一方面，中国共产党继续对国民党政权政治制度体系展开 “武器的批判”，否定国民党政权以政体制度为核心的国家政治制度体系的合法性；另一方面，伴随自身由国家政权权力格局边缘向中心的位移的历程，中国共产党积极探索以政体制度为核心的新型国家政治制度体系的种种实践。其中，作为准中央政权的样本，华北人民政府时期的人民代表会议制度[1]对于当代中国政治的影响尤为深远。“中央要吸收这种太平区域的管理国家的经验，以便将来管理全国。”[2] 一 华北人民政府存续时期（1948年8月至1949年10月），人民代表会议是一个广义的人民代表会议概念集。其中，最高层面称华北临时人民代表大会，地方层面称为农民代表会[3]、人民代表会议、临时人民代表会议、各界人民代表会议、各界代表会议等。在一定程度上讲，人民代表会议制度的产生是后革命愿景下制度需求与供给相互适应的结果。 传统中国的特点为：在广大的乡村社会，地缘组织与血缘组织重叠，农民直接对接宗族、宗教与秘密会社等。“官员努力与地方精英合作，以便通过地方权威结构的中介（也不是与之竞争）来将指令传达给民众。”[4]在村民与臣民交织的政治文化背景下，国家权力及其制度力量向乡村社会的延伸就显得步履艰难。近代以来，在危机环境下，中国民主国家建设进程常常为民族国家建设进程所羁绊。具体到华北这一特定地域，南京国民党政权在抗日战争前从未有效地在本区域进行统治，自北伐完成形式上统一以来，先是地方武力专断、继之中日战争，国家制度供给匮乏。以冀中地区为例，自民国以来，“军阀内战，此起彼伏，社会变动无常，没有一个中心统治力量。”[5]每当战争发生，“乡下即形成无政府状态”。[6] 抗日战争中，中国共产党进入华北地区，开辟了晋察冀、晋冀鲁豫等一系列抗日根据地。中共的“‘政治民主化’口号已经把政权转到农村的农民手里。”[7]抗日战争结束后，中国共产党推行土地改革政策，废除封建土地所有制，改造乡村社会结构，打破了由地主、宗族领袖等构成的中间阶层，农民从而真正地直接面对国家政治权力。无论乡村农民是否意识到对制度的主动诉求，为设置、规范人民与国家权力的关系，对包括国家政体制度在内的制度需求就显得非常必要，而中国共产党的阶级属性又决定着需求中的制度必须最接近与适用于人民当家作主的政治实践。 自产生以来，中国共产党与敌对力量间在政治、军事与意识形态领域对峙，在长期斗争实践中形成自己主导的政治系统与政权结构，拥有别具风格的政体制度传统与政体制度经验。土地革命时期，中国共产党在其主导区域建立苏维埃政权，颁布《中华苏维埃共和国宪法大纲》等制度性文件，复制与采用了苏维埃代表大会制度的政体形式。抗日战争时期，在民族主义情境下，中国共产党在其主导区域实行以“三三制”为原则的参议会制度，在与国民党政权政体制度趋同的基础上体现出自身鲜明特色。抗日战争后期，国内与国际政治格局发生重大变化，以意识形态分野为特征的世界东西方两大阵营隐然成型，基于民族主义情境下确立的抗日民族统一战线行将结束。由于中国共产党与国民党具有各自的现实利益与政治理念，其关于战后中国政治发展与制度安排的竞争日益凸显。为赢得制度竞争，中国共产党积极进行新型政体制度探索，这种探索就是以人民代表会议制度的形式展开的。1945年“七大”，中国共产党向各解放区人民建议，尽可能迅速地在延安召开解放区人民代表会议，促进中国人民的团结与联合政府的成立。抗日战争结束后，原以“三三制”为原则的参议会的形式，即除汉奸反动派外其余各阶级、阶层都有代表参加的代议形式，已经不适应新形势的要求。中国共产党对新型政体制度的探索步伐适时加快，人民代表会议制度由理论形态的推演转为制度实践的供给。 早在1944年11月，谢觉哉曾建议将陕甘宁边区参议会改为人民代表会议。随着中国共产党在抗日战争结束后向国家政治结构中心的接近，人民代表会议制度在华北地区等现实运行。1948年4月，毛泽东在晋绥干部会议的讲话中肯定了华北地区的人民代表会议制度，“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来区村(乡)两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验”[8]，“我们曾经打算在各地农村中，在其土地改革任务大致完成以后再去建立人民代表会议。现在你们的经验以及其他解放区的经验，既已证明就在土地改革斗争当中建立区村两级人民代表会议及其选出的政府委员会，是可能的和必要的，那么，你们就应当这样做。在一切解放区，也就应当这样做。在区村两级人民代表会议普遍建立起来的时候，就可以建立县一级的人民代表会议。有了县和县以下的各级人民代表会议，县以上的各级人民代表会议就容易建立起来了。”[9]在上述精神指导下，1948年8月，华北临时人民代表大会在石家庄召开。大会通过《华北人民政府组织大纲》、《华北区、县人民政权组织条例》与《华北区村、县人民代表选举条例》等关于人民代表会议制度性文件。截至1949年12月，华北人民政府已有40多个城镇，90多个县召开了人民代表会议，而其他各县也在召开或准备召开。[10]与此同时，华北各地3万人口以上的城市，先后召开了各界代表会议，“可为一切各界代表会议或人民代表会议所取法”。[11] 二 与中国共产党不同历史时段所建立的中华苏维埃共和国、陕甘宁边区政府、东北行政委员会等一样，华北人民政府是中国共产党在革命情境下的区域政权。然而，华北人民政府的“个性”又彰显其独特的制度价值。华北人民政府是中国共产党在现代国家建设的后革命愿景下所进行的准中央政权的实验。鉴于此，现实的革命与理想的后革命就形成一股合力，共同型塑出人民代表会议制度的独特景观。其既体现了中国共产党革命时期一如既往的政体制度理念与传统，又昭示着中国共产党后革命时期的政体制度基本方向与大体内涵。 关于人民代表会议制度的功能定位。一方面，华北人民政府存续期间，中国共产党与国民党之间的政治、军事斗争处于关键时期。在革命逻辑的支配下，一定程度上，政体制度为中国共产党视作政治实践的工具，政体制度意味着中国共产党在革命情境下动员与激发社会资源的一种努力，是其实现革命的政治、经济与军事任务的一种辅助与手段。1949年9月，中共华北局明确指出：“召开村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议，应与恢复和发展生产、救灾、治水、剿匪治安、发展党巩固党、开展文化运动和解决土地改革与整党遗留问题等项工作密切联系进行，不要为开代表会而开代表会。”[12]以城市各界代表会议为例，其“一般都以当前生产上的重要问题为课题，都解决了一些问题，如原料如何供给，产品如何推销，劳资关系如何调整，城市粮食如何供应等。”[13]河北省安国县有几个实验模范村，各界代表会议就是为解决麦收和防汛等现实工作而建立。另一方面，华北人民政府存续期间，本区域内大规模军事斗争基本结束，中国共产党开始由革命党向执政党角色转型，包括人民代表会议制度在内的国家政治制度成为现代国家建设的重要内容。在后革命愿景的诱致下，一定程度上，政体制度为中国共产党视作民主政治的核心内容，政体制度意味着冲破与代替专制的目的与价值追求。“应当尽可能地建立人民的、经常的民主制度，建立各级人民代表大会，并由它选举各级人民政府。”[14]人民代表会议具有立法、任免、议决等广泛权力。以华北临时人民代表大会为例，华北人民通过推举或选举产生具有广泛人民性的华北临时人民代表大会，华北临时人民代表大会遵循民主的规则产生华北人民政府的“准宪法”——《华北人民政府组织大纲》，通过《华北区、县人民政权组织条例》、《华北区村、县人民代表选举条例》、《华北解放区农业暂行税则》等设定基本制度架构，以选举的方式产生华北人民政府机构及其组成人员。上述人民“明示委托”国家权力的流程彰显着一切权力属于人民的核心价值。华北人民政府成立后，其重要任务之一为按照完备的民主程序来建立村县市人民政权。“人民直接参政，人民自己选出自己的代表管理自己的事，并且还行使撤回、罢免、创议、覆决（原文如此，笔者注）四种基本政权。”[15] 关于人民代表会议制度的性质。一方面，人民代表会议制度体现了中国共产党一贯主张的无产阶级性质，是对中国共产党在革命情境下所实行的农民协会制度、苏维埃代表大会制度、以“三三制”为原则的参议会制度等的继承与发展。正如董必武指出：“我们这个人民代表大会（指华北临时人民代表大会，笔者注），体现了我们解放区的政权是革命的政权，是人民的政权，是新民主主义的政权。”[16]另一方面，人民代表会议制度实践表明：中国的民主政治建设已不再主要是一种生吞活剥式的西方民主制度或苏联模式的简单模仿，体现出中国共产党在后革命愿景下的民主政治理念。其中，作为中国国家政权与人民代表会议制度的主体的“人民”，其内涵与外延在后革命愿景下发生了重要拓展。“人民”已不仅仅限于于传统工农兵等底层民众，而成为包含工人、农民、民族资产阶级与城市小资产阶级等广泛性民众集合体。在最高层面，华北临时人民代表大会代表包括了工、农、兵、学、商、妇女、开明绅士等各阶级、各阶层的人，并且有民主同盟盟员、回民以及蒋管区平津、 关于人民代表会议制度的具体内涵。一方面，华北人民政府存续期间，在全国范围内，国共双方大规模的军事行动仍未停止，战争、匪患、自然灾害等接连不断，中国缺乏稳定社会基础与和平环境。革命情境客观上导致人民代表会议制度具有草创性等。主要表现为，其一，人民代表会议名称失范。除人民代表会议外，临时人民代表大会、临时人民代表会议、农民代表会、各界人民代表会议、各界代表会议等等；其二，人民代表会议机构单薄。华北临时人民代表大会开会期间仅设主席团、代表资格审查委员会与提案审查委员会等，闭会期间除议行合一的华北人民政府委员会外无任何常设机构。县人民代表会议由包括正副议长在内的五至七人组成设常务委员会。村人民代表会议设置正副议长，主持村人民代表会议。小的村不设议长，其会议由村主席召集；其三，选举制度粗疏。人民代表会议代表由选举、推举、聘请等产生。老解放区村、区、县人民代表会议由普选产生，选举以投票、举手、投豆等方式进行。新解放区各界人民代表大会议的代表，“可由各界人民群众团体及党、政、军选举之，并可由村、区、县各级人民政府聘请一部分有代表性人物参加。”[21]另一方面，华北人民政府存续期间，随着长期的政治与军事胜利量的累积，中国共产党在中国的执政地位指日可期，中国政治生态出现质的变化。后革命愿景为人民代表会议制度留下印记。“这是一个意义和连续性的结构，它从不静止，并且永远对所有使用者的临场发挥开放。”[22]这主要表现为两点：其一，考虑到人民代表会议制度与外在环境的匹配性等，针对不同政治环境，中国共产党在乡村与城市、老解放区与新解放区确立与运行两套内涵存在一定差异的人民代表会议制度。大体而言，华北人民政府在老解放区村、区、县建立农民代表会、人民代表会议、甚至人民代表大会等；[23]在新解放区，特别是新解放的市、镇等城市建立临时人民代表会议、各界人民代表会议、各界代表会议等。一般地，老解放区村、区、县人民代表会议为为代议机构，选举、机构、会期、人员等较为规范；新解放区，特别是新解放的市、镇等人民代表会议则较为复杂，选举、机构、会期、人员等较为随意。其二，中国共产党有意识地针对制度具体内涵进行多样性的试点实验，检验人民代表会议制度内部各要素之间的相互协调，实现人民代表会议制度与未来人民代表大会制度的有效对接。华北人民政府民政部在河北省安国县进行试点，试建村人民代表大会，积累人民代表会议制度经验，对包括选区划分、选举方式、代表人数、代表议事方法、机构设置、机构职权、机构间关系等进行探索性实验；河北省磁县各地在土改中建立临时人民代表会议，其试用两种选举路径：一种按照妇女做鞋队、男人代耕队，或笼统的群众会、农会会员来选举产生；一种经过公民登记、审查公民，按公民划分选区提出候选人，然后正式选举，最后宣布参加选举公民人数、各代表当选票数。实践证明，后一种路径可行与民主。[24] 三 作为代议制政体的一种类型，人民代表会议制度与传统中国政体制度具有较大差异。从历史的较长时段考察，如果除开制度性质等因素，人民代表会议制度仍属于传统秩序解体下的近代中国政体制度思想与实践范畴。相对于中国传统政体制度，人民代表会议制度历程可能更体现为一种强制性制度变迁，是包括中国共产党、华北人民政府及其政治领袖等政治行为体通过命令或法律设计、引入与实行的。由此，中国共产党成为人民代表会议制度的主导力量并对其产生极强的影响力。在这种情况下，中国共产党与人民代表会议制度关系即具有重要意义，其直接决定着人民代表会议制度运行及其效果。 在革命情境下，政党先在于国家，政党建立国家。这一特点反映在人民代表会议制度方面就表现为：包括人民代表会议制度在内的华北人民政府的制度体系都是在中国共产党否定国民党政权国家制度体系的基础上确立的。在此过程中，由于中国共产党在革命环境中经历了长期的政治实践历练，在领导体制与方式、组织的结构等方面形成自己特殊风格与优势，掌握着充裕社会资源并具有强大政治合法性基础。因而，不可避免地，中国共产党的领导成为人民代表会议制度成长的刚性前提与现实基础。1949年9月，华北中共中央华北局曾明确指出：“各级党委必须加强对人民代表大会或各界人民代表会议的领导，学会通过人民政府，通过人民代表大会或各界人民代表会议，团结和教育广大人民群众。要好好地事前加以计算，保证党对大会的领导。”[25] 但是，在后革命愿景下，中国共产党必须重新定位政党与国家、中国共产党的领导与人民当家作主的关系，适时改变革命时期形成的高度集权的政治结构下的党政合一、以党统政的制度秩序。那么，在后革命愿景下人民代表会议制度又如何体现中国共产党的领导呢？首先，中国共产党的领导是政治领导。中共中央、特别是中共中央华北局在分析国家发展形势的基础上指明各级人民代表会议的政治方向与原则，就华北区域的重大问题做出决策并向各级人民代表会议提出建议，通过法定程序向华北人民政府各级机构输送政党精英等。在最高层面，华北临时人民代表大会以中共中央华北局所建议的关于华北解放区施政方针为政府施政方针，“实施这个施政方针，即是我们的任务。”[26]在地方层面，“支部是农村政治领导核心，对人代会应有领导，但领导必须是依靠自己主张的正确，而不能是包办与命令。”[27]其次，中国共产党的领导是思想领导。即中共中央、特别是中共中央华北局通过马列主义、毛泽东思想等党内主导意识形态指导各级人民代表会议。在人民代表会议上，“对违反人民利益与党的主张的意见，必须进行一定的批判，不能使代表会议成为散播发党及反人民的主张的论坛。”[28]以华北临时人民代表大会为例，个别民主党派代表提出“中间论”、个别少数民族人士认为古兰经是马克思主义，上述言论虽出于拥护中国共产党目的，不宜加以猛烈攻击，可会议也婉辞指出其错误。第三，中国共产党的领导是组织领导。这里“组织领导”并非指中国共产党与各级人民代表会议之间存在上下级等组织隶属关系，而是指中国共产党通过各级人民代表会议中党员代表、党组将政党意志运作为国家意志。在最高层面， 政治实践中，中国共产党的领导与人民代表会议制度间在一定程度上存在着一种紧张。革命情境下关于政体制度的思维定势、经验惯性与绩效依赖等在后革命愿景下依然充满诱惑。上述紧张恰恰是由后革命的理想向革命的现实有意或无意妥协的结果。在最高层面，关于人民代表会议制度性法律均由中国共产党负责起草，并未广泛征集一般党员及其党外人士的意见；党员代表在华北临时人民代表大会会议中的提案必须经过党组的批准，不许可党员个人随便提案；党员在大会上不许随便发言，但同时布置一定的政治上有修养的党员对某类问题如发现某些党外人士有错误发言时得以批判；党员代表必须选举预先确定的大会主席团的候选人等；在地方层面，一定程度上，“人代会是评议会，代表是评议员。”“代表是干部的帮手，支部是代表的后台。”“支部在照例包办代替布置选举代表，实际是指定人代会主席、副主席”[30]等现象也绝非鲜见。 四 目前学术界对华北人民政府时期的人民代表会议制度的研究较为薄弱。其实，从设计初衷，还是实践运行来看，人民代表会议制度均开创了当代中国人民代表大会制度，考察人民代表会议制度成长就是从源头与基因上考察人民代表大会制度。革命愿景下的人民代表会议制度成长的主要启示在于：在空间转换的情况下，以政体制度为核心的国家政治制度体系的剧变可能造成国家政治结构的震荡。但是，当以后革命意识形态构建以政体制度为核心的国家政治制度体系时，革命意识形态却又可能通过改头换面等形式而悄悄渗入。包括制度创新在内的制度建设绝非一劳永逸。我们期待着以人民代表大会制度为主体的中国政治制度体系不断走向发展与完善。 [1] 为行文方便，下文“人民代表会议”均指华北人民政府时期人民代表会议。 [2] 刘崇文、陈绍畴：《刘少奇年谱》（下册），中央文献出版社1996年版，第134页。 [3] 1947年11月，中共中央批转“中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示”，其中指出：“目前解放区各级政权形式，应采取从下而上的代表会议制度，其名称或称农民代表会，或称人民代表会均可（一般以称人民代表会议为要。中央注）。” [4] 詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，江苏人民出版社2005年版，第27页。 [5] 吕正操：《冀中的抗战形势》（ [6]《冀中军区的简略介绍》( [7] 达格芬·嘉图：《走向革命》，中共党史资料出版社1987年版，第10页。 [8]《毛泽东选集》（合订本），人民出版社1991年版，第1308页 [9]《毛泽东选集》（合订本），人民出版社1991年版，第1308-1309页 [10] “西柏坡与新中国”课题组：《西柏坡与新中国》，中央文献出版社1999年版，第298页。 [11]“薄一波关于华北各城市各界代表会议情形和经验向毛泽东主席的报告”（ [12]“ 中共中央华北局关于建立村区县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定”（ [13]“薄一波关于华北各城市各界代表会议情形和经验向毛泽东主席的报告”（ [14] “薄一波在华北临时人民代表大会上关于华北人民政府施政方针的建议”（ [15]“蓝公武在华北临时人民代表大会上致闭幕词”（ [16] 《董必武选集》，人民出版社1984年版，第201页。 [17] “薄一波关于华北各城市各界代表会议情形和经验向毛泽东主席的报告”（ [18] 《新华日报》（太行版）， [19] 《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第22页。 [20] 长期以来，理论界普遍将农民协会制度、苏维埃代表大会制度、“三三制”与人民代表会议制度等都看作人民代表大会制度的前奏与雏形。笔者认为这种观点值得商榷。我们可以将“人民代表大会”概念分解为“人民”、“代表”、“大会”词义要素。人民代表大会制度之所以不同于其他具体政体制度类型，其不在于“代表”要素，因为现代代议政体制度都是基于包括选举在内的代表选择机制，代表群体是其最重要结构之一；人民代表大会制度之所以不同于其他具体政体制度类型，其也不在于“大会”要素，因为现代代议政体制度都是以会议为外在表现形式；人民代表大会制度之所以不同于其他具体政体制度类型，其在于“人民”要素，正是在制度主体上人民代表会制度与西方代议政体制度、苏维埃代表大会制度等区别开来，与中国共产党以往农民协会制度、苏维埃代表大会制度、“三三制”区别开来，体现了人民代表大会制度的本质。人民代表会议与人民代表大会制度“人民”本质要素相同，其才可视为人民代表大会制度的前奏与雏形。 [21] “中共中央华北局关于建立村区县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定”（ [22] 詹姆斯·C·斯科特：《国家的视角》，社会科学文献出版社2004年版，第490页。 [23] 华北人民政府时期的人民代表大会与建国后人民代表大会存在一定差异。实际上，华北人民政府时期的人民代表大会仍属于人民代表会议范畴。 [24] “磁县在结束土改中建立临时人代会的经验”，《解放日报》（太行版）， [25] “中共中央华北局关于建立村区县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定”（ [26] 《董必武选集》，人民出版社1984年版，第206页。 [27] “村级组织与领导问题的商榷”，《新华日报》（太行版）， [28] “中共中央华北局关于召开华北临时人民代表大会的总结报告”（ [29] “对目前贯彻区党委八月会议决议的几点意见”，《新华日报》（太行版） [30] “对目前贯彻区党委八月会议决议的几点意见”，《新华日报》（太行版） |
杨建党：后革命愿景下的人民代表会议制度成长
时间:2011-03-09 来源:《探索与争鸣》2010年12月 作者:杨建党 被查看: 次
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