首先，《共同纲领》作为“建国纲领”，成为中央人民政府成立的合法性基础。根据29日颁布的《共同纲领》， 其次，根据《共同纲领》确立了国家的基本制度。作为临时宪法的《共同纲领》根据国家发展的理念与国策，确立了一系列的国家基本制度，体现八个方面的基本思想，即人民民主专政、人民民主统一战线、民主集中制、革命的军队、新民主主义的经济政策、新民主主义的文化政策、各民族间的友爱与合作、新民主主义的外交政策[25]。从制度渊源来说，现代中国宪政制度的基本要素与体系是由《共同纲领》确定或规定的，是在《共同纲领》的基础上得到进一步的发展与完善。 再次，《共同纲领》为法律体系的建立提供统一的基础。早在《共同纲领》颁布之前，中国人民政治协商会议第一届全体会议就通过了与《共同纲领》相配套的建立新民主主义国家政权机构的《中国人民政治协商会议组织法》和《中央人民政府组织法》。这两个法律与《共同纲领》一起确立了新民主主义中国国家政权机构建设的组织原则，为新中国的政权建设奠定了坚实的法律基础。根据这三个法律的规定精神，为了建立各地方国家政权机关，中央人民政府又先后颁布了一系列法律和法规，初步建立了新民主主义中国法制建设的基本框架，迎来了建国后第一个法制建设的高潮。《各界人民代表会议组织通则》(1949年)，大城市区、区、乡(行政村)的《人民代表会议组织通则》(1950年)，《大行政区人民政府委员会组织通则》(1949年)和省、市、县、大城市区、区、乡(行政村)《人民政府组织通则》(1950年)。此外，还制定了《政务院及其所属各机关组织通则》(1949年)、《人民法院暂行组织条例》(1951年)、《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》(1951年)、《各级地方人民检察署组织通则》(1951年)等。这些法律、法规根据《共同纲领》所确立的新民主主义国家的政权组织原则，以实现人民民主权利为宗旨，遵循民主集中制原则，为政治、经济和文化建设的发展提供了最有效的组织保障。 第四，围绕《共同纲领》效力而发生的争论 过渡时期总路线的提出与《共同纲领》、1954年宪法性质与功能有着十分密切的关系。由于《共同纲领》是具有新民主主义性质的规范体系，没有也不可能具体规定社会主义建设的问题。根据毛泽东和中国共产党一些领导人的主张，中国革命的历史进程应分为两个阶段：第一步是民主主义革命；第二部是社会主义革命。从民主主义革命到社会主义革命需要通过一定的过渡阶段，即“中国在当时的革命，既不能是旧民主主义革命，也不能是社会主义的革命，而只能是第三种形式，那就是新民主主义革命。这第三种形式只是一个过渡，但这个‘渡’非‘过’不可”。[26]实际上，建国后何时向社会主义转变的问题上，中国共产党基本形成了一种思想：在新中国成立后的一段时期里，首要任务还不是立即转变为社会主义社会，而是迅速恢复和发展国民经济，开始大规模的国家工业化建设，使新民主主义的政治、经济、文化形态有相当程度的发展，为中国稳步地由农业国转变为工业国，由新民主主义国家转变为社会主义国家奠定基础。[27]当时，毛泽东等领导人估计，向社会主义转变至少需要二三十年时间[28]。但是到了1952年夏秋以后，社会经济发展现实中出现的变化，使毛泽东重新思考向社会主义转变步骤的问题。 过渡时期的起点直接与《共同纲领》的评价与效力有关。因为《共同纲领》是“全国人民意志和利益的集中表现，是革命斗争经验的总结，也是中华人民共和国在相当长的时期内的施政准则。它规定中华人民共和国是新民主主义即人民民主主义的国家。”[31]这里可能出现的宪法问题是，如何理解和解释《共同纲领》的法律效力。如果过渡时期是从建国开始，新民主主义阶段已结束，那么，《共同纲领》是否发生过效力？[32]对此也有学者认为“作为临时宪法的《共同纲领》的有效期多长呢？……1954年，全国人民代表大会制定了《中华人民共和国宪法》，这就正式取消了《共同纲领》的法律效力”。[33]根据《共同纲领》序言的规定，中华人民共和国建国的政治基础是新民主主义即人民民主主义，《共同纲领》是凡参加人民政协会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守的规则。从规范的角度看，1954年宪法制定之前，调整国家生活的基本准则应该是《共同纲领》，包括中国共产党在内的所有党派和团体都应该遵守《共同纲领》，受其规范的约束。这样一来，过渡时期总路线的提出与《共同纲领》作为新民主主义性质之间也出现了不协调与矛盾，如在理解政权基础问题上出现了两种解释：按照《共同纲领》，新民主主义阶段，“中国革命的敌人只能是帝国主义、封建主义和官僚资本主义，而资产阶级就不应当是我们的敌人，而是我们的朋友了”，[34]但到了社会主义阶段，资产阶级就成了革命的对象。就《共同纲领》与当时社会发展的内在联系看，实定规范与社会需求之间的确出现了矛盾，使《共同纲领》的继续适用失去了必要的条件，已经远远不能适应客观形势的需要。为了反映建国以来社会生活各个领域中所取得的巨大成就，反映过渡时期总路线的基本精神，以便进一步巩固人民民主专政的国家制度，完善社会主义法制，保障社会主义政权和社会主义建设的顺利进行，制定一部正式的、完善的宪法不仅必要、而且是有可能的。 第五，《共同纲领》与1954年宪法的关系 《共同纲领》在“序言”最后一句写到：“中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础，并制定以下的共同纲领，凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守。”这一表述可以作如下理解：第一，《共同纲领》的性质是“建国的政治基础”；第二，尽管《共同纲领》要求全体人民负有遵守的义务，但由于当时国家尚未建立，人民的范围无法确定，并且《共同纲领》是政治协商的产物而非全体人民民主讨论的产物，因而其适用主体首先且主要是参加政协会议的单位和人民政府。这与1954年宪法在性质、产生方式和适用范围上是截然不同的。 在1954年宪法颁布之前，《共同纲领》起到了“建国纲领”、“临时宪法”的作用，但《共同纲领》本身不是宪法，不能代替宪法而长期存在。《共同纲领》在制定之初是为了凝聚各方面力量、取得广大人民群众和各界人士支持而作为建国大纲存在的，它确立了一些基本的国家制度，它所规定的一套政治、经济制度主要适应了建立政权的需要，并不适应国家经济和社会建设进一步发展的需要。如果说《共同纲领》在性质上是一部宪法，那么1954年宪法就是对它的修改，这将带来很多无法回答的理论和实践问题。 1954年宪法在“序言”部分写到：“这个宪法以1949年的中国人民政治协商会议共同纲领为基础，又是共同纲领的发展。”可以说，这一表述是对二者关系科学、合理的界定。 总之，《共同纲领》自产生起到1954年宪法的颁布，一直是指导我国进行新民主主义建设的总的纲领性文件，起到了临时宪法的作用。《共同纲领》所确立的各项新民主主义的国家制度和社会制度在实际生活中得到了很好的尊重和有效地运行。随着新民主主义建设的深入发展，《共同纲领》也逐渐完成了其历史使命，为新中国的宪政建设创设了一个良好的开端。 结论：《共同纲领》的性质 对《共同纲领》的性质问题，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案报告》中指出：“1949年，中国人民政治协商会议制定了一个共同纲领。这个共同纲领起了临时宪法的作用。”[35]由于宪法草案报告是我们探求宪法原意时必须考虑的重要因素，因此，这个报告中对共同纲领的定位也可以理解为制宪者的一种真实意图。 对《共同纲领》的性质问题，国家领导人在不同时期，针对不同的问题，也提出过不同的表述，但其基本思想与理念是相同的。毛泽东在评价《共同纲领》时曾两次提出：我们有伟大而正确的共同纲领以为检查工作讨论问题的准则。共同纲领必须充分地付之实行，这是我们国家现时的根本大法。[36]用根本大法的表述肯定《共同纲领》是毛泽东对其历史地位的充分肯定，但这里的“根本大法”并不是指实定法意义上的规范结构，是从社会和历史地位上的一种概括。董必武对共同纲领的评价是：它是“一个统一战线的纲领，是照顾到四个朋友的纲领，是一个划清敌友界限的纲领”。[37] 据此，可以对《共同纲领》的性质做不同角度的分析。首先，共同纲领是“建国纲领”，规定了建国的合法性与基本制度，是各政治势力能够寻求共识的政治基础；其次，作为具有完整规范形态的纲领，是一部“临时宪法”，“这个共同纲领决定联合政府的产生”，[38]发挥“临时宪法”作用。另一方面，《共同纲领》的内容与形式具有一定的规范性，并且从其产生与通过程序看，具有特定历史条件下的民主性基础，把它定位“临时宪法”不会贬低《共同纲领》的历史地位。当然，这种民主性基础受制于历史条件的制约，尚不足以构成一部严格意义上的宪法所需要的基本条件，因此它并不是新中国第一部宪法。对于《共同纲领》的性质与历史地位，我们必须采取客观、公正并以严谨的学术态度。 * 中国人民大学法学院教授、法学博士 [1] 见纪坡民：《宪政与‘立国之本’》，大风出版社2007年版，第87页。也有学者认为，1949年的《共同纲领》在规范意义上是新中国的第一部宪法，否则新中国就无法合法地确认自己诞生的时间是1949年。宪法学界一直抬高1954年宪法的地位，而没有从理论上认真对待1949年的《共同纲领》，这是不科学和不严肃的。见姜明安主编：《公法理论研究与公法教学》，北京大学出版社2009年版，第7页。 [2] [法]西耶斯：《论特权·第三等级是什么？》，冯棠译，商务印书馆1990年版，第56页。 [3] 韩大元主编《外国宪法》（第三版），中国人民大学出版社2009年版，第97—98页。 [4] [德]卡尔·施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第87页。 [5] [美] 哈罗德·J.伯尔曼：《法律与革命——西方法律传统的形成》，贺卫方等译，中国大百科全书出版社1993年版，第24页。 [6] [7] [法]西耶斯：《论特权·第三等级是什么？》，冯棠译，商务印书馆1990年版，第53页。 [8] Hannah Arendt， On Revolution， New York Viking Press，1963， P184. [9] 《中华人民共和国宪法学习参考资料》，法律出版社1957年版，第126页。 [10] 龙敏：《共同纲领学习问答》，上海新人出版社1952年版，第27页。 [11] 同上，第28页。 [12] 毛泽东修改审定的《宪法草案初稿说明》，见《毛泽东传》（上），中央文献出版社2003年版，第325页。 [13]《刘少奇选集》（下卷），人民出版社1985年版，第143—144页。 [14] [法]西耶斯：《论特权·第三等级是什么？》，冯棠译，商务印书馆1990年版，第56页。 [15] 李惠宗：《宪法要义》，元照出版有限公司2002年版，第7页。 [16] 《中国人民政治协商会议组织法》第7条规定的职权包括：制定或修改中国人民政治协商会议共同纲领；在普选的全国人民代表大会召开以前，执行全国人民代表大会的职权等。 [17] 《中华人民共和国宪法学习参考资料》，法律出版社1957年版，第184页。 [18] 在《共同纲领》的学习辅导资料中，有些学者提到：人民政协的成份，包括了能够真正代表全中国人民意志的，所有拥护新民主主义，反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚主义，同意动员一切人民民主力量，推翻国民党反动统治，建立人民民主共和国的各党派，各人民团体，各解放区人民政府，人民解放军，国内各少数民族，海外华侨及无党派各界民主人士的代表，充分说明了它已具有代表全国人民的性质，而为全国人民所信任和拥护的了。见《人民大宪章学习资料》，转引自纪坡民：《宪政与‘立国之本’》，大风出版社2007年版，第36页。 [19] 《人民日报》， [20] 《建国以来刘少奇文稿》（第四册），中央文献出版社2005年版，第529—530页。 [21] 胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》，人民出版社1994年版，第552—567页。 [22] 《开国大典备忘录》，中央文献出版社2004年版，第132页。 [23] 《建国以来周恩来文稿》（1949年6—9月），中央文献出版社2008年版，第291页。 [24] 按照一般的宪法原理，应当先通过《共同纲领》，后通过《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，但实际情况是两个组织法于 [25] 朱星江编著：《共同纲领解说》，上海文工书店1952年版，第5—6页。 [26] 冯友兰著：《中国现代哲学史》，广东人民出版社1999年版，第140页。 [27] 《毛泽东传》（上），中央文献出版社2003年版，第239页。 [28] 胡绳主编：《中国共产党的七十年》，中共党史出版社1991年版，第287页。 [29] 薄一波著：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），中共中央党校出版社1991年版，第213页。 [30] 《董必武选集》，人民出版社1985年版，第407页。 [31] 胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》，人民出版社1994年版，第567页。 [32] 苏亦工：《开国前后的民主法治构想及其中辍》，载于祝铭山等主编：《董必武法学思想研究文集》，人民法院出版社2001年版，第298页。 [33] 冯友兰著：《中国现代哲学史》，广东人民出版社1999年版，第161页。 [34] 《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第139页。 [35] 刘少奇：《中华人民共和国1954年宪法草案的报告》。 [36] 毛泽东：在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议上的开幕词。《中华人民共和国宪法学习参考资料》，第164页。在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议上的闭幕词中说：要达到巩固革命统一战线的目的，必须采取批评与自我批评的方法。采取这种时所用的标准，主要是我们现时的根本大法即共同纲领。《中华人民共和国宪法学学习参考资料》法律出版社1957年版，第168页。 [37] 董必武：《关于人民政协共同纲领的讲演》，《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第139页。 (责编：YeLin) |
韩大元：论1949年《共同纲领》的制定权(2)
时间:2010-12-21 来源:《中国法学》2010年第5期 作者:韩大元 被查看: 次
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