原题：“城乡按相同人口比例选举人大代表”的规范分析及其影响

　 [摘要] 2010年选举法修改，规定“城乡按相同人口比例选举人大代表”。该规定实行后，全国人大和地方人大代表的构成比例会出现调整，但比例的调整与实际农民代表的人数之间并不存在正比例关系。农民拥有平等的选举权与他们行使这一权利、选出符合他们意愿的人大代表，二者是相互独立的问题，对此需要以合理的候选人制度作为基础。今后，“城乡按相同人口比例选举人大代表”的规定不但会对选举制度产生法律上的影响，而且会对社会进步和民主政治的发展产生积极的促进作用。

　　[关键词] 城乡按相同人口比例选举人大代表；选举法；平等权；选举制度

　　选举法在一个国家的政治生活中发挥着的合法性、权威性、统一性与凝聚民心、形成社会共同体基本价值观的基本作用。选举制度是否成熟是衡量一个国家民主化以及社会和谐程度的重要标志。在我国，选举法是人民代表大会制度的基础与出发点，也是实现人民当家作主权利的基本方式。

　　一、我国选举法的发展与修改背景

　　我国的选举法经过近60年的发展，正处于不断完善的过程之中。新中国成立后，第一部选举法于1953年2月11日由中央人民政府委员会第二十二次会议通过，当年3月1日由中央人民政府公布施行，全称为《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。颁布这部选举法的时候，第一届全国人民代表大会还没有召开，1954年宪法也还没有颁布。实际上，这部选举法的一个重要功能就是为第一届全国人民代表大会的召开提供法律基础和制度保障，也为1954年宪法的制定提供组织准备。这部选举法第1条写道：“根据中国人民政治协商会议共同纲领第十二条，中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会由各民族人民用普选方法产生之。”可见，这部选举法的合法性基础是起临时宪法作用的《共同纲领》。当时全国人大还没有建立和运作，这部选举法是由中央人民政府颁布的。中央人民政府的权力在《共同纲领》中也有明确的规定：“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”（《共同纲领》第12条第2款）

　　根据1953年选举法的规定，全国人大和地方各级人大由选民用普选方法产生。这部选举法规定了选举程序和选举办法，规定了各地少数民族的选举事宜，确定了我国的民主选举制度，体现了我国民主政治制度化的发展进程。当然，这部法律也存在一些不足，比如选举权的主体是有限的，即在规定普遍选举的基础上，排除了尚未改变成分的地主分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子、其他依法被剥夺政治权利者以及精神病患者的选举权和被选举权。

　　1979年7月1日，第五届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，这是我国第二部选举法，也是现行有效的选举法。1979年选举法比1953年有大幅度的充实，技术性、操作性更强。全国人大及其常委会根据我国民主政治发展的实际需要，分别于1982年、1986年、1995年和2004年对这部选举法进行了修改，2010年修改是其第五次修改。在八个方面的修改内容中，“城乡按照相同人口比例选举人大代表”是整个修改内容的亮点，引起海内外的广泛关注。此次修改是在党的十七大明确提出“逐步实行城乡按照相同人口比例选举人大代表”的基本背景下进行的。同时，经济社会的发展、城乡人口结构的变化、选举实践经验的不断积累和选举制度的完善，构成了修改选举法的时代背景。

　　二、“城乡按相同人口比例选举人大代表”规定的变迁

　　在我国的选举制度中，选举权的平等性问题历来受到关注。新中国成立后，我国在人大代表选举中一直实行的是按照不同比例的原则配置选举权制度，这与当时我国特殊的时代背景和基本国情紧密相关。

　　从理论上讲，只有农村与城市每一代表所代表的人口数相同，才能称之为选举权的完全平等。但是建国初期的基本背景是，1953年我国居住在城市和农村的居民人数比例为13：87，人口构成的工农比例相差非常悬殊，如果按照相同比例分配代表名额，农民代表所占的比例就会极大地超过工人代表的比例。这种特殊国情决定了只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能保证工人阶级在各级人大代表中占相对多数。因而，1953年选举法明确规定，选举全国人大代表，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，即8：1，规定全国人大代表的选举，各省按80万人选代表1人，直辖市和人口50万以上的省辖市按每10万人选代表1人。1953年，时任选举法起草委员会委员的邓小平在作选举法草案说明时指出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，所以它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。[1] 评价一部法律是进步还是落后，必须将它放在特定的历史时空之下，在当时的特殊时代背景下，选举法规定按不同比例的原则配置选举权制度，具有现实的合理性和正当性，同时也对今后的发展和完善提出了要求。

　　1979年，我国居住在城市和农村的居民人数比例为18：82，在我国第二部选举法即现行选举法中，有关人大代表选举中城乡不同比例的规定没有变化，但对不同层级人大代表选举的人口比例数予以明确，全国8：1，省、自治区为5：1，自治州、县、自治县为4：1。改革开放以来，我国政治、经济、文化得到很大发展，城乡人口比例发生了重要变化。

　　（1）1982年的修改将县级人大代表名额由4：1改为可小于4：1直至1：1，规定：“县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一甚至一比一。”

　　（2）1986年的修改维持了1982年确定的比例。

　　（3）1995年，我国居住在城市和农村的居民人数比例大致为30：70。在1995年的修改中，将省级和全国这两级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例由5：1和8：1统一修改为4：1，县级维持4：1不变。当时，全国人大常委会法工委主任顾昂然在作修改选举法的决定草案说明时说：“四十多年来，特别是改革开放十多年来，我国政治、经济、文化已经有了很大的变化，城乡人口比例也有较大的变化，应当根据新的情况，缩小农村与城市每一代表所代表人口数的比例。”

　　（4）2004年的修改维持了1995年确定的比例。

　　（5）2010年的修改最终写入了“城乡按相同人口比例选举人大代表”的规定，该条款体现了三个方面的平等：一是人人平等，即扩大公民平等地行使选举权的范围，实现投票权价值的平等；二是地区平等，即各行政区域不论人口多少，都应有相同的基本名额数，都能选举一定数量的代表，保障各地方在国家权力机关有平等的参与权；三是民族平等，即人口再少的民族在全国人大也要有一名代表。此外，各方面代表性人物比较集中的地方，也应给予适当的照顾。

　　三、实行“城乡按相同人口比例选举人大代表”的基本条件

　　这次选举法修改将长期实行的城乡按照不同比例选举人大代表的规定一步到位地修改为1：1的比例，具有深刻的社会背景与客观条件。

　　（一）回归农民的宪法地位，实现从阶级身份到职业身份的转变

　　肯定相同城乡按相同比例选举人大代表，首先体现在社会对农民宪法地位的基本共识，也就是要要肯定作为公民的农民的地位，消除对农民的各种歧视政策。

　　在不同的生活领域，“农民”一词有政治学、经济学、社会学等多重含义[1]。在普通社会公众的意识中，农民是以户籍的性质不同而被划分的一类身份标志，农民就是被登记为农村户口的人，不论是辛勤劳作的土地耕耘者，长年飘泊奔忙的农民工，还是腰缠万贯的农民企业家，无不因户籍之差异而被打上了特殊的标签。从国家与公民意义上看，宪法文本上的农民首先是公民，应当把有关农民的不同含义“还原为纯粹的职业概念”，而不要扩大解释为政治身份、社会身份和法律身份。

　　（二）“城乡”融合与户籍制度的改革

　　在通常的理解上，“城乡”惯常被认为是城市和乡村，即作为不同地域范围的指代。在法律文本中，这一理解也具有代表性，如《城乡规划法》规定，“城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”。但选举法中的“城乡按相同人口比例选举代表”中的“城乡”不单纯是行政区划意义上的概念，它主要是一个职业概念，指的是不同的户籍制度下的人，区分“城乡”的关键标准在于户籍。并非所有在城市居住的人都能够作为城市人口行使选举权，典型的例证是农民工在投票选举人大代表时，必须回到其户籍所在地。这表明，“‘农村’和‘城市’的区别并非地域标准而是职业标准”[2]。由于通常情况下城市居民是非农业户口，农村居民是农业户口，通过户籍制度，就实现了城乡人口在地域和户籍上的统一性。户籍制度形成了城乡二元分割的格局，它不仅是人的身份的区分，也是分配利益时的基本标准，这在身份和权利分配上是不平等的。目前，全国很多地方正在进行户籍制度改革，逐步取消农业户口和非农业户口之分，代之以人人平等的居民户口，这为实行相同比例选举人大代表提供了现实基础。

　　（三）人口结构与城市化的发展

　　近年来，随着改革开放的深入推进，我国城市化水平不断提高。1978年我国城市化率为17.9%，1980年为19.8%，而2000年为36.09%，2002年为39.1%，2007年已经达到43.7%。据预测，2010年我国城市化水平将达到48%，2012年或2013年将超过50%的结构转换临界点，并在2015年达到53%左右。[3] 相应的，我国城乡人口比例差距正在缩小。截至2008年底，全国城镇人口达到6.06亿人，占总人口的45.7%，城乡人口比例为46%：54%，城乡人口结构发生了巨大变化。近几年，我国城乡人口比例平均每年增长一个百分点以上，按目前发展趋势，到2015年，城乡人口比例很可能达到甚至超过50%：50%，而到2020年，将很可能会有高达60%左右的人居住在城市里。过去按比例原则配置选举权最主要和直接的原因是城乡人口比例的差距太大，当按不同比例原则配置选举权的基础发生变化之后，逐步实现城乡居民选举权的完全平等就有了必要的前提和基础。

　　（四）选举实践的探索与经验

　　我国各级人大经历了数次换届选举，积累了丰富的经验，实行城乡相同人口比例选举人大代表的客观条件已经具备。所谓“客观条件”，就是根据地方经济发展状况、城乡差别状况，以及人口构成和民主发展程度等综合条件。在实践中，山东、西藏等地按城乡1：1比例分配代表名额的做法产生了良好的效果。2007年9月26日，西藏自治区人大常委会作出规定：“根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十二条第二款规定，结合自治区实际，对2007年县、乡人大换届选举中城镇人口特多和较多的县（市、区）人大代表名额分配作出如下决定：一、城镇人口特多的林芝县、乃东县、日喀则市、拉萨市城关区的人大代表名额按“一比一”的原则进行分配。二、城镇人口较多的噶尔县人大代表名额按“二比一”的原则进行分配。”[4] 根据这一决定，2007年10月，拉萨、日喀则等四个地区实行了按照城乡相同比例或者二比一等比例选举人大代表。2007年，在山东省淄川区乡镇人大换届选举中，区人大根据发展实际，在广泛听取了前届人大代表和选民的意见和建议后，制定了按照城乡人口1：1比例分配代表名额方案。在当时，这一探索引起了是否具有合法性的争议[5]，但在选举法修订完成后，它已具备了充分的合法性基础。

　　四、“城乡按相同人口比例选举人大代表”的制度内涵

　　在对“城乡按相同人口比例选举人大代表”的认识上，存在着一些不同的认识，其关键在于把握选举权平等与选举结果平等这两者之间的关系。对此，需要需要结合其他相关制度对其制度内涵进行综合分析。

　　（一）相同比例选举与人大代表名额的分配

　　“城乡按相同人口比例选举人大代表”是指城乡的“居民”和“农民”按照相同人口比例来选举代表，不再实行基于身份的限制而受到不同的待遇，结束了投票权价值上不平等的历史。但是，这一条款的变化并不意味着“实现了选举权的平等原则”。在一般意义上，选举权平等包括“一人一票”与“投票权价值”平等。“一人一票”的平等从1953年选举法开始就已实现，而“投票权价值”平等受到不同历史发展时期的限制，没有得到完全的实现，这次修改为城乡选民投票权价值平等提供新的发展空间，并丰富平等内容，消除了选举权上城乡存在的实质上的差别。

　　就全国人大代表选举而言，取消“四分之一条款”、实现城乡按相同人口比例选举，将直接导致人大代表名额在各省份的分配出现变化。由于全国人民代表大会的总名额不超过3000名，城市化程度高的地方，例如北京、上海，代表人数可能减少，而像河南、河北、山东这样的农业人口较多的大省，全国人大代表的人数可能增多。当然，各省市区的人大代表具体名额分配是一个综合性的问题，全国人大常委会按照具体名额分配程序确定。而且这种名额上的变动也要保持一定的稳定性，不会出现大起大落的情况。

　　（二）农民代表在全体代表中的比例问题

　　在十届全国人大代表中，工人农民代表的比例合计占约18。5％。[2]针对近年来基层代表人数减少的现象，十届全国人民代表大会第五次会议“关于第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定”第九项曾经规定：第十一届全国人民代表大会代表中，来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届。在农民工比较集中的省、直辖市，应有农民工代表。

　　实行城乡按相同比例选举人大代表制度之后，工农代表占整个代表的比例可能会有所上升。但比例的调整与实际农民代表的人数之间的联系并不具有正比例关系，也不意味着农村人口所产生的代表就是农民。因为在选举制度中，代表性与代表制是两个不同的概念，农民拥有平等的选举权与他们行使这一权利、选出符合他们意愿的人大代表，二者是相互独立的问题。选举法修改后，在各级人民代表大会中，农民代表大幅增加并不是一个必然的结果。从过去的实践看，1995年修改选举法，农村和城市每位人大代表所代表的人口数由之前的8：1变更为4：1，农民的选举权利水平有所提高，但从九届、十届全国人大代表组成来看，农民代表的数量反而减少，不过五六十位，十一届全国人大的农民代表数量虽然有所增加，但也仅约90位。

　　城乡人口按相同比例选举人大代表，只对人大代表名额在不同省份以及省份内不同地区的分配有意义。而选举哪位人大代表来代表农民的利益，就已经超出了这一条款的规范内涵。所以，如果希望提高各级人大代表的结构合理性，除了“同票同值”条款外，还必须以合理的候选人制度作保证，通过制度改进使更多的基层农民代表能够进入权力机关。同时也应当加强对农民代表的培训，增强他们的履职能力，开阔他们参政议政的视野。

　　五、实现“城乡按相同人口比例选举人大代表”对选举制度发展的影响

　　选举法修改后，“城乡按相同人口比例选举人大代表”的规定不但会对选举制度产生法律上的影响，而且会对中国社会的进步和民主政治的发展产生积极促进作用。

　　（一）选举制度更加体现平等性，落实公民的宪法平等权

　　选举平等一般包含两层含义，一是每人的投票权相等，即“一人一票”；二是每一票的价值相等，即“同票同值”，相同数量的选民选举相同数量的代表。无论是8：1、5：1还是4：1，都没有从本质上实现城市居民和农村居民选举权的平等。修改为1：1的比例是中国社会发展和进步的体现，有助于在社会上普及选举平等意识，促进城乡一体化的发展，极大地激发农民的政治参与热情，加快推进民主政治发展和社会转型，也有助于推动户籍制度的改革。

　　“同票同值”不再以身份的不同作为权利差别的区分，而是统一以公民作为选举权的行使主体，体现了公民在选举制度面前人人平等，是对宪法平等权的落实。从宪法层面看，宪法中的平等条款是“城乡按相同人口比例选举人大代表”原则的宪法基础和文本依据，“城乡按相同人口比例选举人大代表”原则是宪法中的平等条款的一种规范体现。该原则的确立在一定意义上实现了城乡居民选举权的平等，符合宪法规定的平等原则，有利于保障包括农民在内的全体公民依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利，对于我国政治平等的建构和公民基本权利的落实都有重要意义。

　　（二）推动选举制度民主化、规范化发展，增强社会凝聚力

　　“三农问题”是我们制定政策和法律的基本出发点，而对农民权利的不平等对待是社会关注的突出问题。一个重要原因是法律制度的设计对这一群体不公正，而法律不公正的原因又在于立法过程中缺乏足够的农民利益代表，农民群体的话语权不够充分，农民利益在法律和政策制定过程中容易被漠视。实现“城乡按相同人口比例选举人大代表”有望为逐渐改变二元立法、推动城乡一体化提供法律保障，农民群体将获得更多的话语权。选举权、话语权的提高能够在一定程度上减少因选举过程不民主可能导致的社会不稳定，增强社会凝聚力，强化社会共同体意识，带动农民政治权利、经济权利、教育权利、社会文化权利的提高，全面体现社会进步，并为城镇化发展提供政治保证。

　　中国的经济体制改革与政治体制改革是同步进行的，选举法修改是政治体制改革的重要内容之一。在选举法颁布实施之初，出于社会现实和政治运作的需要，城乡人大代表的不同比例规定造成了事实上的城乡选举权的不平等，这是对广大农村居民的一种政治歧视。此次选举法修改除了实现了“同票同值”之外，还规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。”从而扩大了代表的来源，实现了利益群体的多元化，使人民代表大会完整的、全面的代表全体人民的利益。选举制度是人民代表大会制度的基础，选举制度的科学化、合理化，必将推动人民代表大会制度更加完善，扩大广大人民群众参加国家政治生活的途径，有利于实现人民当家作主的权利。

　　（三）选举制度的发展促进对我国国体的新认识

　　我国现行宪法规定，中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。1979年选举法关于城乡代表不同比例的规定，符合改革开放初期的国情，符合国体的性质。但是，随着城市化进程的加快，城乡差别日益缩小，原来按比例原则配置选举权的基础逐渐发生变化，使实现城乡居民选举权平等有了必要基础。应该说，过去实行的城乡按不同比例选举人大代表是由有多种原因、多种因素决定的。实行“城乡按相同人口比例选举人大代表”之后，农民和工人在一票一值上享有了平等的选举权，实现了宪法规定的公民在法律面前一律平等的原则。宪法对工人阶级领导地位的规定不能作为区别对待城市居民和农民的法律依据。

　　从实际影响看，在人民代表大会制度下，我国人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。城乡按相同比例选举人大代表后，农村代表增多了，农民享有平等的选举权，客观上改变了人大代表的构成。人大代表的结构发生改变后，作为代议机关、立法机关的人民代表大会，其职权行使和职能发挥也会出现新的变化，有助于进一步完善人民代表大会制度。

　　[作者介绍] 韩大元，中国人民大学法学院教授，法学博士。

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