主席先生：

我们要感谢您及您在参议院外交关系委员会各位尊敬的同事邀请我们来进行演讲，我们演讲的主题为：“实施巧实力：为国家安全改革设定议程”。

如您所知，我们是战略与国际问题研究中心（CSIS）“巧实力委员会”联席主席，这是一个两党委员会，包括你们委员会的一位同事：哈格尔参议员， 同时也包括众议院的杰克里德参议员和另外两位成员。2006年底CSIS的总裁和首席执行官约翰哈姆雷要求我们两个人成立这个委员会，2007年11月7日，委员会发布了研究成果。今天我们很荣幸坐在这里为今后实施巧实力议程提供己见。

巧实力：大创意

主席先生，如您所知，您的委员会今年3月举行过关于“巧实力”的听证会，听取了海军上将史密斯和津尼将军的证词，后者也是我们委员会的成员。史密斯上将和津尼将军代表52位退休陆海军将领进行了发言，他们都支持巧实力的创意，这是由美国全球接触中心（the center for U.S. Global Engagement）进行组织的。他们两人已经对巧实力做出了精彩的解释，所以我们在这方面不需要再花费过多的时间。但是请允许我们简单的解释一下我们是如何想到这个创意的。

我们两个——一个属于民主党，一个属于共和党——终生致力于推动美国成为世界上一支杰出的正义力量。但是，近来我们看到的是全球太多的人在质疑美国的价值观、承诺和能力。

二十年之前，传统智慧认为美国由于深受“帝国过度扩张”之害实力正在下降。十年之后，冷战结束，新的传统智慧又认为世界由美国单极霸权主导。今天，我们需要重新理解美国力量的强度和限制。世界上其他国家都知道美国如同一个街头大男孩，并且在今后数年还会维持这种情况。但是不管我们会被视为欺凌弱小者还是被视为朋友，我们的后劲影响巨大。谦逊会增加美国的伟大而不会削弱她。

巧实力被一些媒体描绘成一个简单呈现在世界面前的“亲切温和”的美国面孔。这种想法看上去需要的不过是新的管理和作风的转变而不是实质上的变化。实际上，巧实力要远远超出这类想法。这是将国内战略结构同所面临的外部挑战相匹配的一种方法。

无一例外的我们的军队是最强大的武装力量，但是今天我们所面临的更多挑战不需要通过军事方法来解决。我们需要强大的民间手段（civilian instruments）来同基地组织思想斗争、减缓气候变化、推进良治以及防止致命病毒达到我们的海岸。如今令人不快的事实是在硬实力上花费过度却没有带来相应价值的安全。

巧实力基于以下三种主要原则：

第一，美国的国际地位问题关系着我们的安全和繁荣。

第二，今天的挑战只有同有能力以及有意愿的盟友和伙伴一起才能加以解决。

第三，民间手段能够增加美国政府政策的合法性、有效性以及持续性。

这是为什么我们要求整合大战略将硬的军事实力和软的“有吸引力”的实力结合起来创造出打赢冷战类型的巧实力的原因。实力是一种对其他人施加影响以达到既定结果的能力。马基雅维利说过被畏惧比被敬爱更安全。今天，在全球信息化时代，两者都更重要。巧实力是指导整合战略、开发出实现美国目标所需的资源基础和工具包以及发挥硬实力和软实力的框架。它强调了拥有一支强大军队的必要性，同时也应大量投资于盟国、伙伴关系和各级机构以扩大美国的影响力并建立美国行动的合法性。通过投资全球利益—为有需要而在没有美国领导的前提下又缺乏的民众以及政府提供服务政策，这样美国实力变得更为灵巧。这意味着资助国际机构、调整我国同国际社会发展相一致、促进公众卫生、增加同其他国家的民间社会互动，维持开放的国际经济并认真处理气候变化和能源危机等问题。

如今巧实力方法的要素都已经具备，但是它们缺乏一套有凝聚力的理念和体制基础。美国外交政策过度依赖硬实力的原因在于这是美国国力最直接和可见的来源。美国军方是联邦政府最训练有素的实力雄厚的武装力量。结果，它不得不来收拾各种烂摊子，即使有些工作更适合文职机构。军方也一直是软实力的重要源泉。我们见证了它对亚洲海啸和巴基斯坦地震展开的大规模的人道主义援助。

除了军事力量外，美国政府仍然一直在努力发展它的软实力工具。民间机构没有被适当地配给人员和资源，特别是在在一些特殊任务上。民间工具被忽视的最主要的原因在于很难证明短期内他们在关键性挑战上具有影响。僵直的制度文化妨碍了接合作用。美国外交政策的制定过于分裂和分化。软实力的很多官方工具—公众外交、广播、交流项目、发展性援助、灾难慰问、外交手腕，甚至军事对军事接触—都通过政府分散了，没有决定性的战略或者预算来试图将它们同军事力量整合成统一的国家安全战略。

在战略层面平衡能力过差。美国在军事上的付出比在广播和交流上的付出远远大于500倍。我们如何知道这一比例是否正确？我们将如何来进行平衡?此外，政府应该如何同我们这个社会所发出的软实力的非官方发射器联接起来？包括从好莱坞到比尔和梅林达盖茨基金会，这些私营部门的角色已经成为政府的投掷重量。这些挑战都是我们委员会应该认识到和寻求解决的。

这是我们委员会应该认识到并寻求解决方法的一种挑战。

作为委员会的著名成员，我们开发巧实力主要是为了针对全球性应对恐怖活动的战争做出反应，我们认为作为外交政策的组织化前提一直被错误判断的理念。美国是一个太过于伟大的民族以至于不允许我们将中心陈述和意图局囿于像击败基地组织这样狭隘的想法里面。当我们失去了民族自信和乐观精神，开始完全用恐怖主义的透镜来看这个世界的时候，我们在9.11事件中遭受了两次伤害——首先是由恐怖分子，其次是由我们自己。

妄图进行全球性延伸的恐怖主义的威胁确实存在并且很可能还会长时间存在。在处理基地组织和其附属组织激起的威胁时，我们需要依靠硬实力来对付这些顽固不化的恐怖分子，但是我们不能寄予获得胜利的希望，除非我们在穆斯林社会的温和派中心建立了信誉并受到尊重。如果滥用硬实力造成更多的新的无法阻止和消灭的恐怖主义，我们将彻底失败。

同样地，当我们的言行不一致时，我们会降低自己的形象和道德立场并减弱我们的影响。当我们倒退沦为独裁者时我们就不能向他人宣扬民主。我们不能一边谴责其他国家的酷刑和水刑一边却在国内进行纵容。我们不能让关塔那摩或阿布格莱布监狱成为美国的权力象征。

冷战结束于柏林墙的倒塌而不是“富尔达边界（Fulda Gap）”沿线的炮兵，因为我们成功的以务实的态度均衡各种原则。美国拥有应对眼前挑战的战略以及依赖于国家实力所有手段的方法。

这场挑战是如今我们要面临的重大课题。美国人的内心里面可能不愿意成为国际主义者，但是他们同样认识到今天我们无法切断自身和外部世界的联系。我们已经不再像以前那样被两个大洋所保护着。外国人会继续依赖我们。美国海外影响力的下降是无法容忍的。大多数人希望美国成为不可或缺的民族，但是他们希望我们提出更好的理念而不是离开谈判桌，满足于自己玩自己的游戏。

美国需要重新发现如何获得巧实力。巧实力不是解决这个国家存在的问题的万能药，也不是让世界喜欢上我们。它只是基本地更新一种领导类型，这种类型将愿景同执行以及负起责任匹配起来，更宽广的看待美国在这个变化中的世界的目标、战略和影响力。

逐渐显露的一致认同

我们相信在美国实力变得更为灵巧的需求上会有一个有力的逐渐成熟的两党协议。近几个月大量的美国领导人以及盟友都提出美国应该适应现代的需要加大在国家实力上民间工具上的投入，在全球化战略中增加这些工具的强度。以下5个案例引人注目：

国防部长罗伯特盖茨去年11月份在堪萨斯州发表了重要讲话，为使用软实力并将其与硬实力更好的整合来加强美国能力提出了充分的理由。

以前和现在的相互对立的美国政治领导都已经赞同针对巧实力的辩论。这份名单包括著名的民主党人如纳恩、马德林.奥布来特、约翰爱德华兹、里德以及共和党人如科恩、弗兰克卡卢奇、克里斯蒂娜托德惠特曼、纽特·金瑞奇。

剩下的3位总统候选人都发表公开声明支持加强美国民间国际事务机构的一些方面。他们同时也拥护由我们领导的具有吸引力的而不是单纯靠看得见的硬实力的新的美国外交政策方法。

军事领导人现在已经成为呼吁将巧实力方法引入美国外交政策最活跃的力量。除了代表52位退休陆海军将领在委员会做陈词的津尼将军和史密斯上将，前中央司令部司令约翰阿比扎伊德和南方司令部司令詹姆斯斯塔夫里迪斯均赞同委员会的调查结果。作战指挥官有他们的战争计划，但是他们也认识到当试图形成有利于和平和稳定的环境时，所从事的大部分工作都需要软实力。

上周德国外长施泰因迈尔告诉美国观众简单地说巧实力就是马歇尔的构想，正是我们今天需要用来修复大西洋两岸关系并更好的为世界利益服务。

其他很多人也提出支持巧实力，没有列在上面的名单中。很明显我们委员会这项成果中实用而明白的方法一定有吸引人的地方，就如同对共和党和民主党都具有吸引力一样。

我们知道也有一些人会反对我们的构想，不论是因为他们站在过去七年致力于大战略的立场上怀疑民间机构和外部盟友无法让我们保持安全，还是因为简单的期待下一位总统来要求减少外交政策的工具。还有一些人，包括这个委员会里面的著名成员，已经对将巧实力背后的思想转化为具体行动进展缓慢表达了不满。

我们都感受到将言论转化到行动的紧迫感，都认识到如果美国实力如果变得更为灵巧，下届政府和国会同样不得不采用这个议程。

从言论到行动

我们的观点是对于巧实力思想正在形成的共识必须在未来数月内就具体的“改革议程”形成协议。许多委员会，工作团队和专家不断为如何建立适应现代化需要的美国民间工具以及让美国在海外实力变得更为灵巧提供蓝图。这种活动是一种上升潮流的迹象，如何实施巧实力来提起已经获得基本概念和理论支持的势头具有各种不同的观点，这也是一种威胁。

我们将概述一些由我们委员会确定的战略重点，包括那些对一些特殊美国政府机构和工具进行关注的建议。但是不管是委员会还是我们两个，都拥有金钥匙。很可能是由于志同道合的建议显露出来的建议，比如你会听到下个小组会证明自己拥有更持久的影响。关键的任务是形成一套可见的行动方案，不管是民主党和共和党在接下来的几个月获胜，都能被下届政府采纳。

首先，下届总统应该设立一位国家安全顾问助理，同时他具有行政管理和预算局助理的“双重头衔”。

l         适用于美国政府的各种工具扩散在多个机构和部门中，而这些计划和资源的联接没有设立任何一级政府和主席来进行主持。

l         危机正在发生、在集中发展长期战略和管理机构间的平衡上缺乏能力，这些问题提出了紧迫的挑战，国家安全顾问的设立扫除了这种危机。

l         巧实力助理应该同《四年防务评估报告》同步领导国家权力的民间机构对目标、战略和计划进行系统和全面的评估。

第二，下届政府应该提出要求并且国会应该为民间机构的人事“流动”提供资助，允许更多的培训和职业性发展。

l         美国国防部能够在领导教育上保持长久的领先进程，因为它通常为10%以上的军事机构进行经常性的预算，远远超过了他们在操作业务上的工作岗位。

l         这种“流动”允许派遣军事人员进入领导发展计划，作为到其他机构的选派人员来拓宽他们的专业经验和判断以应付一旦发生的意外。民间机构没有类似的人员流动的预算。

l         下届总统应该在外交部多增加超过1000名的外交人员数量，并且考虑在相关的民间机构进行进一步的扩张。

第三，下一届政府应该加强民间机构的协调和区域基础上的远征派遣。

l         同国防部相比，文职政府机构没有地区性的指挥框架。结果这阻止了区域基础上的跨机构行动整合的地区性战略。

l         下一届总统应该授权给美国国务院高级大使，被称为“政治顾问”或者军队政治顾问（POLADs），被指定像地区军事长官建议利用双重权利来领导地区性跨机构咨询委员会，包括来自于该区域有外部行动的所有联邦机构的代表。

l         国会以及行政管理和预算局应该着手向国会提供资源以资助这些区域协调委员会。

l         下届政府应该提出要求并且国会应该拨款增加文职人员的数量，使他们能够参与到区域性的派遣任务，像通过迫切的文职稳定计划。

第四，下届政府应该致力于加强建立新的多边主义。

l         美国需要联合国，但是我们需要的是比现在的更好的一个联合国。联合国在促进美国在和平维护和建设，反暴力主义，全球卫生、能源和气候安全等方面的利益上能发挥积极的作用。

l         在过去半个世纪美国的联盟体系由近100个正式的条约安排和安全承诺协商而成。下位总统应该将这些联盟网络看作实力乘数，而不是将这些协议视作美国行动的障碍，

l         •几十年来，美国已经成为全球法律规范和标准的捍卫者。美国直接从加强国际法律秩序中获益。尽管在那些时代，当条约有异议时，美国可以进行退步调整而不是抽身离开。

l         今天主要体制架构的缺失需要对协调全球战略来考虑一组具体的实际挑战进行有效的讨论。G8组织能够在能源、气候、核不扩散、全球卫生、教育和世界经济等问题上发起一系列的年度会议。

第五，下一届政府应该通过建立内阁级别的声音来改善和统一全球发展方法。

l         为建立内阁级别的声音，在头三个月任期，下一届总统应该命令巧实力助理同内阁秘书一起开发协调一致的管理结构和体制计划。

l         巧实力委员会听取了一系列关于如何组织民间能力的辩论，整合的程度上的分歧集中于是否符合美国利益和置于优先发展的地位。一些人呼吁成立一个全球发展部，而另外一些人提出建立“超级国家”的外交事务部。最终，我们得出的结论是全球发展所需要的内阁级别的声音是对美国更积极地面对世界是极为重要的。

l         在布什政府的成功和私营部门的努力已经建立的基础上，这种新的内阁成员应该带头发起新的，引人注目的全球卫生措施倡议。这应该包括发展全球卫生网络，为全球每个人引入安全的饮用水和卫生设施。

第六，下届政府和国会应该鼓励更加自主、连贯和有效的美国公众外交以及战略性交流尝试。

l         依赖美国新闻署并不是目前最好的实践性选择。下届政府应该为公众外交加强资源保障，考虑什么样的机构补充能够加入到其领导体系中，帮助美国公众外交的尝试更加有效。

l         下届政府应该考虑的一种可能性是建立由公众外交管理的自治机构，直接向内阁秘书进行报告。这种准独立的实体全范围的政府公众外交计划负责，包括那些曾经由美国新闻署执行的计划。

l         国会在政府部门之外创建并资助可以帮助个体以及非营利部门开发专长的新机构，用“由外及内（outside-in）”方法改善美国战略交流。正如Defense Science Board建议的，这个中心机构可以对美国政府应优先考虑的事项开展独立的民意调查，研究和分析；通过相互交流促进思想的对话；形成交流运动以帮助塑造外交姿态。这个中心机构应该拥有独立的董事会作为应对短期政治压力的“挡热板”。

l         有效的公众外交手段必须包括思想、人和信息的交流，这要通过面对面的教育和文化交流手段，通常被称为平民外交。

第七，为了最小化调整经济动乱时人力成本，下届政府应该塑造足够灵活和具有竞争力的经济以分配经济利益。

l         国际贸易已经成为美国经济增长和繁荣的关键组成部分。下届政府应该寻求创造WTO框架内的自由贸易核心，同其他愿意直接加入以全球自由贸易为基础的WTO成员形成多边协议。但是对于全面WTO的共识仍然只是一个目标，未来数月在某些地区可能达到，大多数情况不太现实。下届政府应该寻求锁定全球贸易自由的最低衡量措施。

l         毫无疑问贸易利益分配并不公平—在国家内部以及国家之间。下任总统应该对国际金融机构施加影响，指导这些组织的行动转向帮助贫困国家，这些国家随着市场开放面临着不可避免的调整问题。我们同样应该检查对待这些国家的贸易政策。下届政府最首要的应该就贸易调整就行改革，帮助那些失业的美国工人再就业提供便利。

l         今天对市场的全球竞争减少了，更多的是对资本、人才和知识的竞争。2006年全部专利的一半都来源于国外。美国必须为参加日益激烈的经济竞争做好更多准备。

第九，下届政府和国会必须着力解决气候变化和能源危机，而非仅仅激励创新的政治追赶层面。

l         全球关于二氧化碳排放量的不同规则和成本核算已经对贸易、能源安全、竞争和经济增长造成了破坏性的影响。下届政府应该为支撑“碳约束经济”创造一个公平的竞争环境。应该同国会合作通过机制设定温室气体排放的经济价值，给工业发出清楚的，长期的价格信号。

l         因为世界能源需求继续上升，下届政府必须通过提高能源利用效率、多样化能源和燃料的供应选择以及在目前占我国进口大多数份额的资源丰富地区管理好地缘政治来削减需求。下届政府应该带头同国际机构为能源安全和稳定建立一个共同的准则宪章。这个宪章要给出健全的能源政策和做法的提纲，包括对海运水道和关键基础设施的保护；友好投资的监管和法律框架要尊重资源所有者的主权权利；促进生产者和消费者的定期对话以提高信息共享。

l         下届政府和国会应该建立并资助联合技术开发中心。国际合作帮助减少成本和加速创新步伐。同全球主要能源公司进行合作的美国能源部应该建立10年捐赠计划为能源和相关技术性研究进行资助。这应该由美国国家科学基金会下的国际财团来管理，通过同行评议程序向研究者分配经费，提供开发和部署下一代能源技术（譬如生物燃料）的创业资金。

第九，美国领导者应该消除代表偏执、辱骂、不公正的美国形象的符号，涉及到，使用我们的外交实力达到积极的目的形象。

l         关闭关塔那摩监狱明显是一个起点，应该引起对酷刑和虐囚的广泛反对。关塔那摩的存在削弱了美国传达有原则的乐观主义和希望信号的能力。尽管关闭关塔那摩监狱存在实际的、法律的和政治的障碍，如果对于美国领导权而言是当务之急，这些限制是可以克服的。在下届总统就职后就应该立即计划关闭关塔那摩监狱。

l         下届政府应该继续结束巴以冲突的腐蚀效果。美国应该恢复传统上作为中东和平有效掮客的角色。

l         我们比其他团体更渴望和平，但是我们不能对这种冲突的延续和对它激起的各方的情绪所造成的普遍的伤害漠然。

l         有效的美国调停授予了全球性的合法性并且是巧实力的重要来源。

第十，下届政府不应该同中国竞赛并且限制中国的软实力而陷入新的冷战。

l         中国的软实力很可能继续增长但是这并不意味着华盛顿和北京正处于对抗过程中，为增加全球影响力进行对抗。

l         下届总统应该试图识别美国和中国的共同感兴趣的利益，这两种权利实体可以一起为巧实力议程进行合作。

l         同其他跨国性问题比如公共卫生以及核不扩散一样，能源安全和环境管理处于首要地位。全球性领导并不一定是零和博弈。

主席先生，我们都很高兴在我们委员会的建议书中以及在以我们的口头证词讨论我们个人在这些事务上的观点上进行更详细的讨论。

                转载请注明 孙冶方公共政策研究网 首发

（刘坤 译）