五、根据当代的贸易保护主义来评价国际贸易规则和协议

在当今严峻的经济衰退中，国家的政策选择在多大程度上受到多边贸易规则和其他国际贸易协议的影响？当代贸易保护主义在多大程度上受到世界贸易组织的约束规则和其他来自G-20国家对于非贸易保护主义的非正式承诺的影响？对于这些问题的答案可能会改变我们对现存的国际协议的理解并影响我们对未来可能采取的与贸易相关的行动的优点和可行性的评估。联系之前提到的实证，这一部分的目的在于对这些问题提供一些观察数据。

就WTO成员国对非农产品定下的约束性关税来讲，有一些观点。首先，去年，据我们所知，没有政府将关税提到高于之前承诺的议定的约束关税之上。表面看来这是好消息，直到有人发觉大多数WTO成员国其实都有很大的提高关税而不会超过约束关税的空间。最近大家做了很多与19世纪30年代的对比，大概可以提供一些启发。值得一提的是1930年制定的斯穆特—霍利关税将美国关税平均提高了六个百分点。有多少WTO的成员国现在能够像斯穆特—霍利关税提高幅度那样提高税率而不触及约束关税的上限呢？根据在WTO网站上可查的2008年世界关税规范，在124个数据可得的管辖区[1]，只有21个将平均关税税率定在比他们平均使用的关税率提高的幅度低六个百分点的程度上。换句话说，现在的约束关税使得103个管辖区能够效仿斯穆特和霍利来大幅度提高关税而不违背他们对WTO组织的义务。如果斯穆特—霍利关税是个标准，那么对于这103个管辖区而言，现行的关税协议能否约束各国的政策制定尚存争议。

 有些人可能企图通过举出其他18个管辖区——包括六个工业化国家（欧盟也在内）——的政策制定选择的例子来论证关税约束协议降低成员国关税的观点的正确性，而且最新加入的国家（包括中国），已经被这些多边贸易承诺所影响。这种观点对那些所谈到的工业化国家以及中国来讲并不具有说服力，就像前面前面讨论的那样，在过去一年里，从非金融公司应对危机的角度来讲，其他的政策工具（金融救助）对于关税而言有明显的优势。只要这些国家将资金注入企业并且很好地配合其他可能的政策措施，那么他们即使打破了约束关税也不会有什么风险。最多可以说约束关税已经限制了新加盟成员国的行动。纵然是这样，就像乌克兰的例子，这些国家仍然可以使用那些让他们显著提高关税的其他符合WTO规定的政策工具。总之，在近来的全球经济衰退中，现行的贸易保护主义形式和可行的法律漏洞使得任何关于WTO关税约束协议已经很难对各国的政策选择造成限制。

现行许多WTO协定的条款的不完善是我们检验现存多边贸易规则有效性时必须考虑的另一个特征。WTO对于补贴的规则在使用上的限制以及政府采购诸边规定的限制都只能部分适用于一些亚国家政府，这意味着从2008年11月以来，政府选择那些能避开WTO约束而不是检验它们的政策工具的观点是准确的。不仅如此，如果WTO规则不向这些区域扩张，我们将很难明白为什么在未来同样具有影响力的金融危机中，政府将不愿意选择救市和差别性财政刺激政策（包括购买国货政策）。总之，现行的多边贸易规则对于政府在系统性经济危机中政策选择的影响的期望应该具体分析，分别对待。

最后一段总结的目的之一在于讨论世界经济将从影响更为深远的有约束力的多边贸易规则中受益。即使长久以来同意这个观点，从去年开始的经济危机使得增强WTO对各国政府政策工具上的约束在政治上的可行性（尤其是在歧视盛行的地方）让人开始心存怀疑。在2008年年末的那些天，欧盟急迫的政府救助制度的削减需要我们认真的研讨。对于那些支持制定更为严格的约束性贸易规则来防止今后政府重复他们歧视性政策工具的选择的人来说，挑战在于如何在证明在系统性经济危机发生的情况下，在面临各国政府首脑同时做出选择性干预的特殊压力时，他们的建议将彰显价值并流行。摒弃个别规则违反者是一方面，而集体违反规则就会使得我们所讨论的约束性贸易规则变得形同虚设。

更为普遍的情况是在如此严峻的金融危机中，银行和其他企业的命运在纽约和随后的东京金融市场闭市后的几周内被决定的形势下，我们期望各国政府制定相关的政策决定还会考虑到WTO准则的透明性和非歧视性，这并不现实吗。而且，即使有些约束性贸易规则在系统性经济危机中被违反，其后果在经济上是显著的，而且可能很难再反复（就像最后一些企业被挤出了某个部门），那么政策制定者18个月以后执行经过争论后达成的协议又有什么意义呢？总之，在现行WTO的谈判，审议、争议解决的常规程序和政府紧急的政策决定之间可能存在着明显的错配。在WTO约束规则的适用范围扩张能在系统性经济危机中真正对政府的政策选择有所影响之前，上面提到的问题的一个积极地解决方法亟待提出。

另外一个反思是，我们争论的解决方案应该不是要制定更多的约束性条款而是政府之间要达成更多非正式的理解，从而在经济危机来临之际避开贸易保护主义或者减少对歧视性贸易保护政策工具的使用。这种观点的支持者可能指出应该利用非约束性的G20避免贸易保护主义的承诺来度过当前经济危机[2]，这份最初在2008年11月于华盛顿召开的20国集团峰会中提出的承诺在此之后被反复强调。有人断言如果没有当初这种不采用贸易保护主义的承诺，G20政府采用贸易保护主义的力度将会更大。如果GTA数据库中有2008年11月以前的数据的话，那么我们就有可能来验证当承诺履行之后是否会对政府政策制定的连续性有任何影响。例如，在承诺之后，采用歧视性贸易保护政策工具的倾向就不会随着经济形势的变化而那么敏感地调整。

然而不存在有说服力的相反事实并不意味着问题的终结，GTA数据库中报告的其他现行的贸易保护主义的特征让G20政府首脑做出的承诺从始至终是否起过效用这个问题变得争议重重。首先让我们来回顾一下自2008年11月以来所被采用的不同的歧视性政策工具。许多关于这些政策工具的重要决定其实并不是被政府首脑主导的政府机构所通过的。事实上，有些机构是独立于中央政府的，所以如果不变更法律，那么这些决议将不会受到履行G20非贸易保护承诺的义务的制约。例如，在许多国家里，负责决定是否采取贸易补救措施的机构是独立于政府的，所以，相信这些机构对外国商业利润采用歧视性政策的倾向在2008年11月会改变是没有道理的。相同的考虑也同样应用于亚政府（通过购买国货以及对地方企业的金融援助）和独立的中央银行以及金融管制者（通过对金融机构有差别的收购）对于外国商业利润采取的歧视性政策。

在其他情况下，政府首脑必须决定采用什么样的政策工具来和其他独立的政策决定者合作。在总统制的政府中，国家立法机关制定的决策就是一个恰当的例子。政府首脑可能不愿意接受歧视性的立法条例，比如财政刺激政策。就像欧盟，大多数成员甚至不是G-20的成员国，它们可能不会受到非贸易保护主义承诺的限制。而且，当承诺方不能控制相关政策制定过程时，受到道义约束而有意避开贸易保护主义的政府首脑会失去可信性。这里争论的问题不是说G-20承诺不起作用而是许多政府首脑是否有权利使其发挥作用。

当前的许多贸易保护主义的不透明和模棱两可暴露了G-20承诺中的又一缺陷。比如说核查。当前很少贸易保护政策是透明的（比如增加关税），这个事实使得我们更难查明是否某个G-20成员国已经违背了承诺。如果我们只有有限的核查权限来审核一个政府包括一个政党是否履行了承诺，那又如何得知承诺是否发挥效力呢？就像约束性规则一样，G-20政府所作的承诺由于其不完善性使得它对各国政府政策制定的影响有限。

总结一下，在后危机时代贸易保护主义可得的证据中，有足够的证据使我们对各国政府在过去一年受到国际贸易规则和协议的限制心存怀疑。结论是我们对当前的贸易保护主义的理解应该更多从国内的影响因素和当前严峻形势来考虑。

六、结语

在一个国际间相互依赖程度很高的时代，影响深远的经济和政治冲击应该为我们的评估提供一个契机，有必要的话甚至是为改变我们对贸易保护主义的理解提供一个契机。本文通过借助自2008年11月召开的第一个与危机相关的G-20峰会以来的各国政府行动措施汇总的强大数据库，来加深我们对当前贸易保护主义特征的理解，并且初步探究了贸易保护主义可能的决定因素。世界经济完全恢复康健还需要一定的时间，在未来的岁月里，随着更多的新证据的出现，本文论述的一些观点可能也需要重新反思和修正。

当代贸易保护主义的多面性的特点，在系统性经济危机中（与传统的经济周期衰退相反）企业提出的特殊要求，以及与国际规则和协议相比而言更为紧迫和重要的国内的严峻形势是我们理解当前贸易保护主义趋势有所抬头的关键，也是各国普遍以放弃公平竞争环境作为政府干预的指导性原则这一问题的关键。

Table 1. Measures implemented since first crisis-related G20 summit in November 2008, totals for all jurisdictions and for the G20 members.

Figure 1. If the measures in the pipeline are implemented, the number of harmful measures will rise by more than half.

In Figure 1 a harmful measure is taken to be one which has been implemented since November 2008 and is almost certainly discriminatory (coded red) or likely to be discriminatory (coded amber).

Table 2. Ten most used state measures to discriminate against foreign commercial interests since the first G20 crisis meeting.

Ranked by number of discriminatory measures imposed.

Figure 2. Top 10 implemented measures used to discriminate against foreign commercial interests since the first G20 crisis meeting.

Figure 3. Top 10 pending measures that target foreign commercial interests.

Table 3: Sectors most affected by discriminatory measures.

Table 4. Top 10 biggest targets of discriminatory measures

Table 5. Which countries have inflicted the most harm?

Note: There is no single metric to evaluate harm. Different policy measures affect different numbers of products, economic sectors, and trading partners. GTA reports four measures of harm.

References.

Aggarwal and Evenett (2009). Vinod K. Aggarwal and Simon J. Evenett. "Have Long-Established Patterns of Protectionism Changed During The Crisis? A Sectoral Perspective." In Simon J. Evenett (ed.) Broken Promises: A G-20 Summit Report by Global Trade Alert. Centre for Economic Policy Research: London.

Baldwin and Evenett (2009). Richard E. Baldwin and Simon J. Evenett. The collapse of global trade, murky protectionism, and the crisis: Recommendations for the G20. A Vox EU publication: London.

Eichengreen and Irwin (2009). Barry Eichengreen and Douglas A. Irwin. "The Slide To Protectionism In The Great Depression: Who Succumbed and Why?" NBER working paper number 15142, July 2009. Boston, Massachusetts.

（欧阳荣  / 译）

[1] 在本杂志中，欧盟成员国被看成是单一的贸易体。

[2] G-20成员从来没有明确阐述这个承诺意味着什么，事实上，这份承诺可能虽提出但并没有得到广泛一致的同意。分析家所以可能对G-20成员的这个承诺意味着什么有曲解。