三、奥巴马政府时期贸易的政治经济学

奥巴马政府时期，我们看到的美国贸易政策的趋势如何呢？虽然许多人担心奥巴马在竞选期间对于重新就北美自由贸易协定进行谈判以及其他保护主义主张没有实现，对于转向保护主义的担忧仍然存在。然而，我们在任何方面——多边、少边或双边——都没有看到多少进展，而2009年9月限制轮胎进口的行动以及2009年3月在北美自由贸易协定框架下限制墨西哥卡车的行动表明，美国贸易政策正在出现单边保护主义的危险趋势，而美国推动自由贸易的联盟明显失势。当然，值得注意的是，美国并不是在金融危机背景下唯一推行保护主义措施的国家。

首先转向世贸组织的多哈回合，美国从2009年秋季开始在双边基础上获得市场进入。在这一点上，美国贸易代表罗恩·柯克（Ron Kirk）显然关注的是获得国内对多哈回合谈判的支持。正如他所指出的，“‘一些国家希望维持告诉你他们随后想做什么的灵活性，’柯克先生说道，但是‘这使得我们更难让我们的选民支持’。”[1]他想要说的是，美国国会和美国贸易界“很少人”认为目前在桌面上的多哈回合交易能够带来有意义的市场进入。[2]由于拒绝贸易伙伴的变化，结束一轮有意义的多哈回合谈判在近期几乎是不可能实现的事情。

就跨区域的倡议而言，奥巴马政府对于与东盟签署《友好合作条约》进行合作表现出了更大的兴趣，这可以看作美国参与东亚峰会的准备，东亚峰会与2005年由东盟成员国、韩国、日本、中国、印度、澳大利亚和新西兰发起。[3]就亚太自由贸易区而言，奥巴马政府更加现实地转向认为它是一个长期目标，而不是一个短期目标。亚太地区最新的发展是关注泛太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）倡议。在布什政府后期，美国商务部的苏珊·施瓦布（Susan Schwab）宣布美国会在2008年9月加入TPP。他的想法是美国和其他国家（澳大利亚、越南、泰国和秘鲁表达出了不同程度的兴趣）将它们的协议与亚太地区既有的双边自由贸易协议对接，包括智利、文莱、新加坡和新西兰。这种自下而上的办法在政治上显然比所有亚太经合组织成员进行自上而下的谈判更加可行。

不过即便在这个问题上，我们还是看到了美国国内的反对意见。美国纺织行业组织全国委员会已表示关注越南不能与美国签署协议，因为越南对纺织业提供了补贴，而劳联-产联也加入到了反对阵营。[4]后者也表示了对新加坡劳工法的关注，而乳制品和牛肉行业也表示担心新西兰的竞争性威胁，糖业则关注泛太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）可能导致美澳协议的重新修订。具有讽刺意味的是，甚至支持自由贸易的人也反对TPP的许多内容。其中最主要的反对者——美国贸易紧急委员会（Emergency Committee for American Trade）、全美制造商协会（National American of Manufacturers）、美国农场局联合会（American Farm Bureau Federation）——都关心TPP可能对美国与智利、新加坡和澳大利亚谈判的既有优惠贸易协定带来负面影响。[5]2009年3月，奥巴马政府延迟了参加TPP的谈判，认为它仍然需要对其贸易政策进行评估——尽管在有些人看来这是美国因为各种团体的反对而缺乏兴趣的表现。

布什政府时期，美洲自由贸易区是美国政策的重点。从克林顿政府时期开始——承接布什总统1990年的美洲事业倡议（Enterprise for the Americas Initiative）——1994年的美洲峰会被认为是通向建立西半球范围内的自由贸易协议的道路。然而，我们可以看到，世贸组织就农业和知识产权的谈判中存在许多不同意见，阻碍了美洲自由贸易协定的达成。在马德普拉塔第四次首脑会议之后，这种方法几乎没有什么进展。2008年9月，布什政府开始加紧推动“美洲繁荣通道”（Pathways to Prosperity Agreements），作为拯救美洲自由贸易区的方案。“美洲繁荣通道”的14个成员于2009年5月31日在萨尔瓦多举行会议，奥巴马总统认可这种在既有的优惠贸易协议基础上建立更广泛协定的方案。不过，在缺乏明确方向的情况下，我们还不清楚“美洲繁荣通道”何去何从。

在少边区域基础上，尽管奥巴马在竞选期间的不同场合呼吁就北美自由贸易协定重新谈判，但就目前来看这种方法似乎不可能。就遵守北美自由贸易协定的条款来看，美国未能遵守其在卡车方面的承诺。因为墨西哥卡车只允许在美国边境25英里的范围内运营，它们被迫超载。[6]2009年3月，奥巴马政府取消了这一允许墨西哥卡车进入美国运输货物的试点项目，墨西哥政府对美国货物施加了总额达23亿美元的关税。

就双边协议而言，这种协议得到了特定利益集团及其支持者延长的支持。由于美国在布什政府时期采取的是逐步的方法，特定协议的通过产生了狭隘的既得利益。例如，就中美洲自由贸易协定的辩论而言，一位消息人士评论说，“这一事件引起了三个选民团体之间的争论——纺织品生产商、糖业公司和工会。但由于中美洲自由贸易协定经济体规模如此之小，美国商界并没有像在北美自由贸易协定投票中那样组织起大规模的行动。”[7]批准与韩国、巴拿马和哥伦比亚的双边协议仍然存在争议。就韩国的协议而言，汽车业和牛肉仍然是有争议的问题，而人权问题阻碍了与巴拿马和哥伦比亚的协议。美国贸易谈判代表罗恩·柯克反复强调美国不愿很快批准这些协议，即便欧盟与韩国于2009年7月达成了双边协议。[8]与此同时，美国贸易谈判代表要求公众就这三个协议发表意见。在这一点上，美国人很少愿意追求新的优惠贸易协议，但是在奥巴马总统没有贸易促进权的情况下，这个问题无论如何都没有实际意义。

最近的单边发展是在金融危机背景下转向所谓的“隐晦的保护主义”。[9]这个词是指，使用尽管在世贸组织规则中是正式的、但是在意图上是歧视性的措施。最近一项研究表明，从保护行业的角度看，危机时期这类保护主义与危机之前受到保护的产业相似——尽管各国宣称使用危机为契机推广环保科技。[10]最近美国采取的行动包括，抵制来自中国的鸡肉在内的行动，以及2009年9月奥巴马政府对中国轮胎施加35%的关税——这在中国加入世贸组织议定书中在技术上是允许的。

根据这一协议，其他国家有权在进口上升的情况下加以限制，而不用表明对本国行业的任何直接损害。当美国的钢铁工人会代表其工人成功向国际贸易委员会（在没有得到行业支持的情况下）获得有利裁决的情况下，奥巴马可以选择拒绝签署。但是，考虑到需要获得工会对其医改方案的支持，奥巴马政府对中国进口轮胎施加了为期三年的进口关税，第一年为35%，第二年为30%，第三年为25%。[11]中方立即宣布对美国的进口鸡肉和汽车零部件进行报复的调查。

值得注意的是，美国并不是唯一使用“隐晦的保护主义”措施的国家。例如，中国阻止了1000千瓦以下风力发电机的进口（主要是阻止欧洲设计为850千瓦的风力发电机进口），坚持太阳能发电厂80%的国内生产，限制原材料出口以扶持国内钢铁行业。[12]其他国家也都实施了不同形式的贸易限制措施——它们在G20峰会上宣称要反对贸易保护主义。

结论

当前的美国贸易政策正处于停滞之中。由于没有贸易促进授权以及多哈回合的问题，美国逐渐退出了贸易谈判，而与此同时，亚洲、拉丁美洲和欧洲的其他国家在正推进双边优惠贸易协议。尽管美国呼吁暂停这样的优惠贸易协议在战略上是一种明智之举，但这种做法在今天完全是一种玩世不恭。

为何事态会发生这种令人沮丧事情的转变？在本文的第一部分中，我提供了一种贸易协议的类型分析作为分析背景来考察二战后的美国贸易政策。我认为，传统上考察贸易安排的方法不能充分地表现不同类型的贸易协定的特征，从而缺失了推动不同类型贸易协定的政治和经济力量。

以这一分析为基础，第二部分追溯了美国从对多边、多产品贸易协定的传统努力转向日益专注竞争性自由化（尤其是强调开放行业和双边贸易协议）的过程。正如我所指出的，这种方法系统性地削弱了自由贸易联盟，与当前两党致力于放弃保护主义利益、推动贸易自由化的努力形成对立。这一失败的努力造成的结果是一种竞争性的国际动力，推动了全球范围内越来越多的双边贸易协定谈判，对于作为这项失误政策的最初理由的广泛贸易协定谈判而言没有任何好处可言。

当前，正如第三部分所指出的，美国国内自由贸易联盟因为竞争性自由化的努力受到了削弱。世贸组织的多哈回合谈判仍然处于争议之中，对于任何亚太或拉美的贸易倡议而言没有任何进展，而双边回合前景黯淡而且没有吸引力。相反，我们目前面临的是“隐晦的保护主义”的兴起，美国和其他国家目前利用法律和其他机制为进口设置壁垒。唯一值得欣喜的发展是，在当前金融危机的背景下，还没有出现向保护主义的急剧转变。

现实而言，美国今天没有太多的选项来提供在贸易体系中的领导权。然而，这种缺乏领导权的状况并不会因为任何其他主要行为体希望在全球贸易体系中发挥作用的努力而改变。相反，欧盟、印度、中国和其他国家出于私利的考虑而积极推动双边优惠贸易协议，而忽视了贸易自由化带来的公益。世贸组织的失势导致这一机构为解决此类议题提供法律机制的重要角色遭到削弱。与当前的趋势相反，双边贸易协定的追求仅仅降低了贸易壁垒，在短期内对贸易而言是有益的，但侵蚀了从GATT到世贸组织的制度化合作安排。各国政府和国际企业（尤其是发达国家）必须更多地关注自由贸易国内联盟的萎缩。具有讽刺意味的是，在以自由贸易为名逐步推进自由化的过程中，政府、企业以及它们的智力支持未能看到更大的图景，理解贸易的政治经济。

阎梁 / 译

[1] New York Times, 5 September 2009, 2.

[2] Inside U.S. Trade, 11 September 2009.

[3] Acharya 2009.

[4] Fibre2Fashion, 5 March 2009.

[5] Inside U.S. Trade, 20 March 2009.

[6] For details, see http://www.uschamber.com/international/trade_study_trucking.htm, and Wall Street Journal, 2 June 2009.

[7] Wall Street Journal, 29 July 2005.

[8] Reuters, 27 July 2009.

[9] Baldwin and Evenett 2009.

[10] Aggarwal and Evenett 2009.

[11] Business Week, 13 September 2009.

[12] New York Times, 14 July 2009.