二、美国贸易政策的变化

我们可以从美国二战后的贸易政策中看出什么趋势？美国贸易政策类型的决定性变化（从多产品多边协议到各种其他形式）出现在80年代中后期乌拉圭回合谈判之中。

多产品多边主义：美国从二战后到80年代早期的贸易政策

由于拥有支配性的军事力量、大规模市场、大量生产能力以及强有力的货币金融体系，美国在二战结束后的支配地位使其拥有了全球性责任。美国是西方联盟的军事领导，是世界的中央银行，是国际贸易自由化的主要推动力。结果，20世纪50和60年代，世界出现了前所未有的经济增长和发展。嵌入到国际安全体系中的国际贸易体系使美国获得了抵制美国国内保护主义集团的执行工具。

美国总统可以通过强调苏联、中国共产主义威胁美国利益来抵制国会和利益集团的压力，因此总统可以更多地关注冷战而非狭窄的国内利益，以促进自由贸易。二战后提议建立的国际贸易组织没有得到美国国会的批准。美国保护主义者与自由贸易者联合反对该组织的建立，认为它是多余的妥协，因此阻止了国会批准该提议。随着国际贸易组织的寿终正寝，美国在1948年提出了一个临时性的实施协议（关税与贸易总协定）作为管理多边贸易的关键机构。尽管最初只是在技术上提供了管理贸易并促进贸易自由化的过渡性制度框架，关贸总协定最终被证明非常成功地监督了世界商品贸易并逐步降低了贸易壁垒。

这一时期经常被赞誉为贸易自由化的黄金年代，见证了贸易壁垒的明显降低。不过，在这一连贯性的全球化黄金时期中，值得注意的是50年代也出现了例外，即多边多产品协议的出现。纺织业和石油贸易早在50年代中期就出现了部门主义，而纺织业和服装业中实行的临时性自动出口限制在40年后演变成更具有保护主义色彩的多边MFA。

然而，从纯粹的自由贸易立场看，特定部门的贸易协议发展是令人厌恶的。对肯尼迪总统而言，取消纺织品、服装等部门的保护是完成肯尼迪回合谈判这一更广泛目标的必要代价。更为关键的是，尽管在一些方面有悖于关贸总协定的规定，棉纺织品产期协议和MFA成功地嵌入到关贸总协定之中，而且其实施和执行机构也设在了维也纳。

在关贸总协定各轮回合谈判的背景下，美国的政策执行者始终面对特殊产业的保护主义压力，不断地被迫适应这些产业的要求。肯尼迪回合谈判达成后不久，美国钢铁产业在1969年要求确保实施自动出口限制，以限制来自日本和EEC的钢铁进口。尽管这些限制在1974年被取消，但是此后各种限制钢铁进口的新协议不断地被实行与取消。在鞋类产品上，1977年美国与中国台湾和韩国协商并达成了有序的市场安排协议，但这些协议在1981年被取消了，而且再没有被实施过。与此类似，1977到1979年之间，限制日本、韩国和中国台湾电视机进口的OMAs生效，其后又在1980到1982年之间被取消。在汽车产品方面，里根总统在1981年与日本协商达成了自动出口限制协议，但后来也被取消了。

当我们思考特殊部门协议的意义时，关注的核心英爱是这些协议的目的。例如，在纺织品和服装部门的贸易安排中，肯尼迪总统消除了这些部门的反对意见，而这些部门认为自己是自由贸易的受害者。通过安抚这些潜在的反对者，肯尼迪加强了支持自由贸易的国内联合。类似地，电视、鞋类和汽车等其他部门协议也因此得以实施。不过，这些部门协议的实施是临时的并没有贯彻下去。

相反，竞争性自由贸易有着相反的效果，它会削弱主张自由贸易的国内联盟。因此，我们必须审慎地评估支持和反对该政策的部门和行业动机。

表2展示了50年代到80年代早期之间美国签署的各种贸易协议。注释中提到，这一时期美国的主导政策选择一关贸总协定的多边多产品协议为基础，只是在偶然情况下才有特定部门的政策偏移。除了这些部门性的保护主义贸易安排外，美加汽车贸易协议是唯一重要协议。该协议与美加跨界合作生产汽车的协议相联系并得到了关贸总协定义务的正式豁免。

表2：20世纪40年代到80年代初的美国贸易政策

不过，在80年代早期东京回合完成后，美国传统的贸易政策酝酿着变化。美国开始担心，欧洲当时的兴趣集中在扩大与深化欧洲区域一体化。就关贸总协定而言，1982年重启新一轮谈判的努力由于其他国家反对美国把服务贸易和其他问题加入谈判议程而最终失败。在1982年关贸总协定部长级会议失败后，面对关贸总协定存在的问题，1984年通过的美国贸易和关税法案授权政府可以积极地协商和签署双边自由贸易协议。之后，1983年达成了加勒比海盆地经济振兴法，1985年达成美以自由贸易协定并提议建立东南亚国家联盟，1984年与加拿大进行部门磋商但以失败告终。不过，美国的贸易政策方向从此日益清晰：美国希望改变单纯的多边主义策略。

80年代中期以后的贸易政策：进一步，退两步

经过充分讨论，在特别加入了服务贸易后，关贸总协定乌拉圭回合谈判于1986年启动。然而，美国持续用其他贸易政策手段在谈判中向其他国家施压。美国的这一信号很清楚。美国负责财政问题的国务卿James Baker在1988年警告说：如果可能，我们希望这一自由化进程将在乌拉圭回合中产生。如果不能，我们将通过少边协议和一系列双边协议来探索小范围的市场自由化渠道。在我们投身多边自由贸易体系的同时，双边或少边的贸易体系也可以推动国际市场更加开放。

激烈的争论始终威胁着这一回合谈判的完成。这局部反映了在国际体系行为体增多的情况下各国实力分布的变化、自由主义共识的消解和不同利益的卷入、以及美国不再愿意继续承担最后借款人和市场出清者的角色。东西方关系的缓和、随后冷战的结束进一步削弱了广泛贸易协商中达成谅解的安全理由。

在经历了长时间的拖延之后，乌拉圭回合于1993年结束。但美国不再单独承诺进行多边回合谈判，正如它从20世纪80年代中期的政策转向所表明的那样。在众多产品基础上，美国与以色列于1985年签订了第一份双边协议，而此前一年与加勒比海国家签订了一份优惠贸易协议。但是，这些相当小的偏离被一系列行为所取代：1987年与加拿大建立自由贸易区，1989年美国成为亚太经济合作组织的创始会员国，与墨西哥开始启动达成1993年北美自由贸易协定的谈判，与美洲国家建立自由贸易区继续进行谈判。

在行业基础上，尽管仍然坚持具有保护主义性质的《多种纤维协议》，美国从1996年到1998年开始在信息技术、电信、金融服务转向新一轮“开放行业”的多边协议。这些开放行业协议的影响值得详细研究。比如，劳拉·泰森（Laura Tyson）认为，在多边贸易选项中，这种以行业为基础的方式是替代世贸组织多行业方式的良好方式。[1]

然而，正如我在其他地方所指出的那样，开放行业在政治上可能是危险的。[2]从政治角度看，行业市场开放可能减少对于多边、多行业谈判的政治支持。由于行业议程设置牵涉到有限的、容易两极分化的本国利益，建立联盟和政治支持的空间很小。此外，实现行业自由化的产业对全球自由化议程可能构成威胁。这些团体会认为没有太大的理由去冒它们既有收益的风险来支持它们在世界贸易组织为中心的多边、多产品机制中重新定位。通过给予它们在特定行业追求的积极利益，这种方法与我们看到消除通过排除对手参与更广泛自由化的强有力的保护主义利益的暂时救济性措施的政策形成了鲜明对比。因此，尽管这些开放行业的自由化从经济学的角度看似乎具有吸引力，但从确保自由贸易的角度看，实际上可能是进一步退两步。

过去几年美国的政策趋势有发生了怎样的变化呢？克林顿总统在20世纪90年代他的任期内没有获得快速审议授权。商业团体仍然担心欧盟正在推动贸易协定的谈判，特别是通过东扩。2001年，商业圆桌会议认为：“显然，最佳的政策选择是建立世贸组织的框架……但是，它可能需要采取区域性和双边的倡议来推动世界贸易组织。另外，我们可能要采取区域性和双边行动以避免我们更积极的贸易伙伴的歧视。”[3]一旦布什总统获得了快速审议授权（即现在所谓的贸易促进授权），美国就开始进行大量双边贸易协议，这种行为常常是出于战略原因，很少是基于经济原因，或者有直接的贸易好处（表3提供了美国目前正在进行的一系列协议的概述，与美国20世纪80年代推行的协议形成了鲜明对比）。弗雷德•伯格斯坦（Fred Bergsten）等积极倡导者认为，“未来几年里的一系列优惠协定会形成‘竞争性自由化’，到2007年中期形成一项彻底的多哈协议”。[4]

表3：20世纪80年代中期至2009年的美国贸易政策

然而，正如我在其他地方所指出的，这些协议不足以令人信服。[5]简单地总结一下，就优惠贸易协议的控制而言，如上所述，仅在几年前伯格斯坦认为，双边协议将有助于成功实现多哈回合。相当具有讽刺意味的是，目前的亚太自由贸易区被认为是一种控制恶性发展的适当模式。就美中冲突问题来看，考虑到美国国内政治动力以及有关大规模贸易赤字的担忧，在当前全球金融危机背景下，一项推动中国进行全面自由贸易的协议在政治上可能性不大。考虑到亚太经合组织在制度化方面存在的不足，有关它将发挥推动这样一项协议的想法似乎也不可能实现。实际上，意图将亚太经合组织转变为一个谈判论坛，无论作为一项长期目标而言多么有益，会削弱其目前已经非常有限的作用。最后，无论是逐步的自由化还是竞争性自由化，无论是公开的行业主义还是双边主义，或者是跨区域的亚太自由贸易区更有可能削弱多哈回合谈判，目前的证据已经表明了这一点。

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[1] Tyson 2000.

[2] This argument has been developed in Aggarwal 2001 and Aggarwal and Ravenhill 2001.

[3] Business Roundtable 2001.

[4] Bergsten 2002.

[5] Aggarwal 2007.