引言

美国的贸易政策已经奄奄一息。美国总统不经国会的贸易授权是无权签订贸易协定的。国内保护主义情绪近来激增。在2008到2009年全球金融危机的背景下，继续贸易自由化的前景遥不可及。就贸易领域而言，美国在过去15年中已经从领先者变为跟随者。当美国的贸易谈判代表被问到为何美国寻求双边特惠贸易协定(PTAs)时，回答是：“所有人都这么干！”这的确是人们从欧盟及进行PTAs谈判的所有国家听到的说辞。然而，如果提出这一并不令人信服理由的是小国（这些国家也很清楚它们的所作所为伤害了全球贸易体系），人们尚能宽恕。不过，作为国际贸易体系主要力量的美国和欧盟肩负着更多责任去推动开放的全球贸易秩序。对印度、中国和其他新兴大国而言，这一说辞显得空洞无物，反映出它们缺乏强有力的领导责任而非圆滑的政治策略。

贸易领导责任下降所带来的讽刺效果已经路人皆知，美国已经采取了颇具创新性的“竞争自由化”战略。《商业圆桌》主张，美国寻求签订特惠贸易协定以赶上欧洲国家，它们短文的标题是：“美国的领导地位：美国已经落后”。然而，我认为，这种政策已经取得了始料未及的效果，即逐渐破坏了美国国内的自由贸易共识。同时，我并不认为支持该政策的政府、商业领袖和政策分析者怀有任何险恶的动机，他们只是缺乏对贸易政策政治经济学的了解。对特惠贸易协定的批评并不新鲜。杰出的贸易经济学家Jagdish Bhagwati 始终坚持认为，这样的贸易协议会在一定时期内产生破坏作用。他在最近的著作中仍然坚持这样的观点。然而，他主要关注这种协议在全球的破坏性影响，而不是对美国自由贸易共识的潜在侵蚀。

我的观点逻辑如下：就美国当前的贸易政治经济学而言，美国的竞争自由化战略已经分裂了国内自由贸易共识。这种战略通过信息技术协议等开放性部门协议、双边特惠贸易协定和倡议建立亚太自由贸易区等跨区域贸易协议等方式追求渐进的自由化。通过满足特殊产业的需要，这种政策已经使保护主义者遍及农业、钢铁、纺织和其他贸易政策议程包括的产业。国内保护主义利益力量的最新表现是金融危机背景下美国单边保护主义措施的抬头，并被人们冠以“黑暗的保护主义”标签。

那些哀叹世界贸易组织多哈回合廖无进展的人们没有认识到显而易见的、不幸的与渐进保护主义的阴险本质有关的因果关系。在我看来，寻求部分妥协才是解决多哈回合问题的关键，而不是推动该回合取得重大进展的前景。完成多哈回合的种种努力（无论言行）最终都无果而终。这种局面迫使各国转而去签署特惠贸易协定。此举作为替代选择可以使政治领导人避免在那些确保多哈回合成功的问题上陷入艰难的政治权衡。结果是讽刺性的，尽管一国在某些情况下可以通过达成自己的特惠贸易协定来应对别国，美国尽管很想但已经没能力去协商这些协议了。

本文以下内容安排如下：第一部分从理论和实践上描述了各种可供协商的贸易协定。第二部分指出了在实行竞争性自由化过程中出现的政治问题。这一部分在前一部分提出的框架基础上解释了美国贸易政策是如何从先前的以多边、多产品贸易自由化承诺转变为以双边的、单边的和特殊部门的贸易协议为核心的，而后者更多地从安全角度而非经济动机来考虑贸易问题。第三部分考察了当前美国贸易政策的国内政治动力，聚焦于美国与其他国家出现的黑暗保护主义的兴起。文章最后以若干政策建议结束。

一、不同类型的贸易管理

二战以后，国家采取大量措施来管理贸易流向。然而，研究者在考察这些贸易协议时混同了各种协议并在相同含义上使用它们。例如，区域协议术语被用来指亚太经合组织、亚欧会议和北美自由贸易区等区域内或跨区域的双边自由贸易协议，甚至包括ITA这样的部门协议。概念上的模糊和细微差别增加了对特定结果进行因果解释的困难。为了更清晰地确定不同类型的贸易协定，我将集中从以下几个维度进行讨论：协议参与方的数量、协议覆盖的产品或问题、地理范围、市场开放与否、以及制度化水平等。依据参与方数量，可以把贸易协定划分为单边、双边、小边和多边协议。

双边表示两个国家，小边表示多于两个国家。产品覆盖范围包括狭窄的（少数产品）和广泛的（多产品）。从地理范围来看，包括地区性和全球性的。市场开放与否包括市场开放（自由主义）和市场封闭（保护主义）。从制度化水平看，各种协议也是不同的。表1概括了贸易协议的类型并辅以基于各种划分依据的示例。由于表述不便而略去了制度化水平。

表1：贸易管理的类型划分

第一栏中，部门的单边主义表示市场开放或封闭措施，经典实例是英国1815年颁布的谷物法及其后1846年该法的废除。

第二栏，部门的双边地区主义指地理上集中的两个国家达成的协议。最佳实例是美国和加拿大在1965年达成的汽车贸易协议。在1988年美加自由贸易协议出现之前，汽车贸易协议是美加双边贸易自由化长期努力的唯一重要成果。

在第三栏中，部门的双边跨地区主义指的是地理距离遥远的两个国家达成的协议。典型实例包括自动出口限制、潜在市场开放措施（如自愿进口扩大）等保护主义协议。这两种协议通常是但不一定全是跨区域的。

第四栏，部门的少边地区主义指三个以上地理邻近国家之间达成的协议。最好的例子是1951年成立的欧洲煤钢联盟。从面世起，该组织就被批评为不符合关税与贸易总协定的第24条规定。该条款主张在多产品基础上的贸易自由化，而不只限于少数产品。尽管被捷克斯洛伐克指责为违反关贸总协定，欧洲煤钢联盟成员国希望被免除关贸总协定的有关义务。

第五栏，部门的少边跨地区主义表示地理上分散的国家之间部门性的跨区域主义。APEC赞助的早期自愿部门自由化协议就是一例。1997年，在温哥华，各国部长们同意了由9个部分构成的作为快速轨道自由化协议，但其得到的政治支持寥寥。最终，这一系列主张被提交给世界贸易组织，而不再作为APEC层面上的自由化政策来考虑。

在第六栏中，部门的多边主义包括诸如ITA、基本电信协议、金融服务协议等市场开放措施，以及长期纺织品协议、多种纤维协议（将有管理的贸易扩展到棉纺织品之外）等市场封闭措施。

第七栏，多产品单边主义包括英国19世纪晚期实行的贸易开放的例子。当代实例包括澳大利益、新西兰、智力、香港和新加坡等国或地区实行的单边自由化措施。最重要的市场封闭措施出现在30年代的美国。斯慕特－霍利关税法案提出了一系列贸易保护措施并恶化了当时的大危机。

多产品双边地区主义（无论区域内的还是跨区域的）在过去几年中发展迅速。第八栏指的是两个地理邻近国家间的多产品双边协议，如1988年成立的美加贸易协定和日韩特惠贸易协定等。后者的谈判时断时续，还没有达到这一类别的水平。

第九栏中，多产品双边跨地区主义包括地理上分散的两国间、涵盖多种产品的双边协议。例子有1985年美国和以色列之间达成的特惠贸易协定，以及2000年墨西哥与以色列、2001年美国与约旦、2001年日本与新加坡、2002年韩国与智利、2004年美国与新加坡、2004年日本与墨西哥等贸易协定、以及欧盟国家、中国、日本等国当前进行的许多贸易磋商。

多产品、少边地区主义被列在第十栏中，表示地理上集中的国家间的少边协议。欧盟是典型例子。在过去数十年中，这些类型的协议引起了大多数学者的注意，并与60年代以来地区性贸易安排增多的趋势同步出现。值得注意的是，当提到地区性贸易协议时，我们应意识到该术语只对第2、4、8和10等栏具有研究意义。而且，即使在这些情形下，由于协议的类型在很多维度上存在差别，因此显示出现存地区主义文献中的概念模糊和进一步区分。

多产品、少边地区间区域主义是另一个贸易协议的最新发展。如第十一栏所示，这种协议由来自不同大洲的国家协商达成。许多学者混同了象北美自由贸易区和欧盟这样的少边区域协议与欧盟达成共同市场协议的努力之类的少边、区域间协议。这两种类型协议背后的动因颇为不同。

对于跨地区主义这一术语本身，我们可以依据特惠贸易协定或地区间贸易协议内关税同盟（作为基本单位）的普遍性作进一步区分。在与Edward Fogarty的合作研究中，我们提出，当协议正式联系了自由贸易区或关税同盟时（如欧盟共同市场协议），就认为它是纯地区间的。如果一个关税同盟与其他地区的国家（而不是与另一个关税同盟或自由贸易协议）进行协商时，这种类型的协议被称为地区间主义的变种，如洛美协定。最后，如果两个地区的国家达成协议并都不是作为群体出现时，我们称之为跨地区主义，如亚太经合组织。

第十二栏中的多产品多边主义指的是全球性的多产品贸易安排，如关贸总协定及其后的世界贸易组织。尽管在战后取得了巨大的成功，但全球多边贸易论坛在苦心思考贸易自由化的新时期时，面临着越来越多的困难。这反过来促进了多边层次之下的优先贸易安排的发展。

二、美国贸易政策的变化

我们可以从美国二战后的贸易政策中看出什么趋势？美国贸易政策类型的决定性变化（从多产品多边协议到各种其他形式）出现在80年代中后期乌拉圭回合谈判之中。

多产品多边主义：美国从二战后到80年代早期的贸易政策

由于拥有支配性的军事力量、大规模市场、大量生产能力以及强有力的货币金融体系，美国在二战结束后的支配地位使其拥有了全球性责任。美国是西方联盟的军事领导，是世界的中央银行，是国际贸易自由化的主要推动力。结果，20世纪50和60年代，世界出现了前所未有的经济增长和发展。嵌入到国际安全体系中的国际贸易体系使美国获得了抵制美国国内保护主义集团的执行工具。

美国总统可以通过强调苏联、中国共产主义威胁美国利益来抵制国会和利益集团的压力，因此总统可以更多地关注冷战而非狭窄的国内利益，以促进自由贸易。二战后提议建立的国际贸易组织没有得到美国国会的批准。美国保护主义者与自由贸易者联合反对该组织的建立，认为它是多余的妥协，因此阻止了国会批准该提议。随着国际贸易组织的寿终正寝，美国在1948年提出了一个临时性的实施协议（关税与贸易总协定）作为管理多边贸易的关键机构。尽管最初只是在技术上提供了管理贸易并促进贸易自由化的过渡性制度框架，关贸总协定最终被证明非常成功地监督了世界商品贸易并逐步降低了贸易壁垒。

这一时期经常被赞誉为贸易自由化的黄金年代，见证了贸易壁垒的明显降低。不过，在这一连贯性的全球化黄金时期中，值得注意的是50年代也出现了例外，即多边多产品协议的出现。纺织业和石油贸易早在50年代中期就出现了部门主义，而纺织业和服装业中实行的临时性自动出口限制在40年后演变成更具有保护主义色彩的多边MFA。

然而，从纯粹的自由贸易立场看，特定部门的贸易协议发展是令人厌恶的。对肯尼迪总统而言，取消纺织品、服装等部门的保护是完成肯尼迪回合谈判这一更广泛目标的必要代价。更为关键的是，尽管在一些方面有悖于关贸总协定的规定，棉纺织品产期协议和MFA成功地嵌入到关贸总协定之中，而且其实施和执行机构也设在了维也纳。

在关贸总协定各轮回合谈判的背景下，美国的政策执行者始终面对特殊产业的保护主义压力，不断地被迫适应这些产业的要求。肯尼迪回合谈判达成后不久，美国钢铁产业在1969年要求确保实施自动出口限制，以限制来自日本和EEC的钢铁进口。尽管这些限制在1974年被取消，但是此后各种限制钢铁进口的新协议不断地被实行与取消。在鞋类产品上，1977年美国与中国台湾和韩国协商并达成了有序的市场安排协议，但这些协议在1981年被取消了，而且再没有被实施过。与此类似，1977到1979年之间，限制日本、韩国和中国台湾电视机进口的OMAs生效，其后又在1980到1982年之间被取消。在汽车产品方面，里根总统在1981年与日本协商达成了自动出口限制协议，但后来也被取消了。

当我们思考特殊部门协议的意义时，关注的核心英爱是这些协议的目的。例如，在纺织品和服装部门的贸易安排中，肯尼迪总统消除了这些部门的反对意见，而这些部门认为自己是自由贸易的受害者。通过安抚这些潜在的反对者，肯尼迪加强了支持自由贸易的国内联合。类似地，电视、鞋类和汽车等其他部门协议也因此得以实施。不过，这些部门协议的实施是临时的并没有贯彻下去。

相反，竞争性自由贸易有着相反的效果，它会削弱主张自由贸易的国内联盟。因此，我们必须审慎地评估支持和反对该政策的部门和行业动机。

表2展示了50年代到80年代早期之间美国签署的各种贸易协议。注释中提到，这一时期美国的主导政策选择一关贸总协定的多边多产品协议为基础，只是在偶然情况下才有特定部门的政策偏移。除了这些部门性的保护主义贸易安排外，美加汽车贸易协议是唯一重要协议。该协议与美加跨界合作生产汽车的协议相联系并得到了关贸总协定义务的正式豁免。

表2：20世纪40年代到80年代初的美国贸易政策

不过，在80年代早期东京回合完成后，美国传统的贸易政策酝酿着变化。美国开始担心，欧洲当时的兴趣集中在扩大与深化欧洲区域一体化。就关贸总协定而言，1982年重启新一轮谈判的努力由于其他国家反对美国把服务贸易和其他问题加入谈判议程而最终失败。在1982年关贸总协定部长级会议失败后，面对关贸总协定存在的问题，1984年通过的美国贸易和关税法案授权政府可以积极地协商和签署双边自由贸易协议。之后，1983年达成了加勒比海盆地经济振兴法，1985年达成美以自由贸易协定并提议建立东南亚国家联盟，1984年与加拿大进行部门磋商但以失败告终。不过，美国的贸易政策方向从此日益清晰：美国希望改变单纯的多边主义策略。

80年代中期以后的贸易政策：进一步，退两步

经过充分讨论，在特别加入了服务贸易后，关贸总协定乌拉圭回合谈判于1986年启动。然而，美国持续用其他贸易政策手段在谈判中向其他国家施压。美国的这一信号很清楚。美国负责财政问题的国务卿James Baker在1988年警告说：如果可能，我们希望这一自由化进程将在乌拉圭回合中产生。如果不能，我们将通过少边协议和一系列双边协议来探索小范围的市场自由化渠道。在我们投身多边自由贸易体系的同时，双边或少边的贸易体系也可以推动国际市场更加开放。

激烈的争论始终威胁着这一回合谈判的完成。这局部反映了在国际体系行为体增多的情况下各国实力分布的变化、自由主义共识的消解和不同利益的卷入、以及美国不再愿意继续承担最后借款人和市场出清者的角色。东西方关系的缓和、随后冷战的结束进一步削弱了广泛贸易协商中达成谅解的安全理由。

在经历了长时间的拖延之后，乌拉圭回合于1993年结束。但美国不再单独承诺进行多边回合谈判，正如它从20世纪80年代中期的政策转向所表明的那样。在众多产品基础上，美国与以色列于1985年签订了第一份双边协议，而此前一年与加勒比海国家签订了一份优惠贸易协议。但是，这些相当小的偏离被一系列行为所取代：1987年与加拿大建立自由贸易区，1989年美国成为亚太经济合作组织的创始会员国，与墨西哥开始启动达成1993年北美自由贸易协定的谈判，与美洲国家建立自由贸易区继续进行谈判。

在行业基础上，尽管仍然坚持具有保护主义性质的《多种纤维协议》，美国从1996年到1998年开始在信息技术、电信、金融服务转向新一轮“开放行业”的多边协议。这些开放行业协议的影响值得详细研究。比如，劳拉·泰森（Laura Tyson）认为，在多边贸易选项中，这种以行业为基础的方式是替代世贸组织多行业方式的良好方式。[1]

然而，正如我在其他地方所指出的那样，开放行业在政治上可能是危险的。[2]从政治角度看，行业市场开放可能减少对于多边、多行业谈判的政治支持。由于行业议程设置牵涉到有限的、容易两极分化的本国利益，建立联盟和政治支持的空间很小。此外，实现行业自由化的产业对全球自由化议程可能构成威胁。这些团体会认为没有太大的理由去冒它们既有收益的风险来支持它们在世界贸易组织为中心的多边、多产品机制中重新定位。通过给予它们在特定行业追求的积极利益，这种方法与我们看到消除通过排除对手参与更广泛自由化的强有力的保护主义利益的暂时救济性措施的政策形成了鲜明对比。因此，尽管这些开放行业的自由化从经济学的角度看似乎具有吸引力，但从确保自由贸易的角度看，实际上可能是进一步退两步。

过去几年美国的政策趋势有发生了怎样的变化呢？克林顿总统在20世纪90年代他的任期内没有获得快速审议授权。商业团体仍然担心欧盟正在推动贸易协定的谈判，特别是通过东扩。2001年，商业圆桌会议认为：“显然，最佳的政策选择是建立世贸组织的框架……但是，它可能需要采取区域性和双边的倡议来推动世界贸易组织。另外，我们可能要采取区域性和双边行动以避免我们更积极的贸易伙伴的歧视。”[3]一旦布什总统获得了快速审议授权（即现在所谓的贸易促进授权），美国就开始进行大量双边贸易协议，这种行为常常是出于战略原因，很少是基于经济原因，或者有直接的贸易好处（表3提供了美国目前正在进行的一系列协议的概述，与美国20世纪80年代推行的协议形成了鲜明对比）。弗雷德•伯格斯坦（Fred Bergsten）等积极倡导者认为，“未来几年里的一系列优惠协定会形成‘竞争性自由化’，到2007年中期形成一项彻底的多哈协议”。[4]

表3：20世纪80年代中期至2009年的美国贸易政策

然而，正如我在其他地方所指出的，这些协议不足以令人信服。[5]简单地总结一下，就优惠贸易协议的控制而言，如上所述，仅在几年前伯格斯坦认为，双边协议将有助于成功实现多哈回合。相当具有讽刺意味的是，目前的亚太自由贸易区被认为是一种控制恶性发展的适当模式。就美中冲突问题来看，考虑到美国国内政治动力以及有关大规模贸易赤字的担忧，在当前全球金融危机背景下，一项推动中国进行全面自由贸易的协议在政治上可能性不大。考虑到亚太经合组织在制度化方面存在的不足，有关它将发挥推动这样一项协议的想法似乎也不可能实现。实际上，意图将亚太经合组织转变为一个谈判论坛，无论作为一项长期目标而言多么有益，会削弱其目前已经非常有限的作用。最后，无论是逐步的自由化还是竞争性自由化，无论是公开的行业主义还是双边主义，或者是跨区域的亚太自由贸易区更有可能削弱多哈回合谈判，目前的证据已经表明了这一点。

[1] Tyson 2000.

[2] This argument has been developed in Aggarwal 2001 and Aggarwal and Ravenhill 2001.

[3] Business Roundtable 2001.

[4] Bergsten 2002.

[5] Aggarwal 2007.

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