Kemal Dervis, 副主席和主管， 全球经济与发展， 众议院对外事务委员会， 亚洲太平洋和全球环境小组委员会

2009年7月23日--在众议院对外事务委员会前Kemal Dervis 对支持全球环境变化最脆弱地区采取应对措施问题上美国应起关键角色问题上作证。为了有效的处理环境变化问题以及保护受灾地区而去制定全球范围内可接受的政策措施，即将在2009年秋出炉的政策简报会进一步强调关键措施建议。

    尊敬的Faleomavaega主席和Manzullo委员，以及各位尊敬的小组委员会成员，谢谢给我这个机会让我今天在“从拉奎拉到哥本哈根——环境变化与脆弱的社会”主题上作证。我希望今天的听证会能成为在支持全球脆弱地区采取措施适应环境变化这个问题上表明美国重要地位的又一标志。 
    环境危机， 信任危机 
    在此时全球经济低迷期，为了确立2012年后气候问题政策， 全球气候问题磋商者会莅临哥本哈根出席《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第15次缔约方会议（COP）。 
    自从2007年政府间气候变化专门委员会(IPCC)第四次评估报告发表后， 越来越多科学家相信以前的气候变化预测太保守，而实际上气候变化速度已经接近最糟糕的情况。与此同时，气候变化的某些不利影响会在未来几十年内显现。 时间， 就是关键。未来十多年内排放的二氧化碳会留在大气层达百年之久， 而未来十多年内建造的发电站会决定不久的将来能源供给的二氧化碳强度系数。 
    当各国政府在挣扎着复苏他们的经济的时候，政策制定者们分配了财政资源给气候变化投资项目--这里包括美国，在通往在绿色发展之路上踩下了重要的脚步。另一方面，对失业和经济发展缓慢的担忧可能会削弱积极应对环境变化的政治决心。 总的来说，决心到底有多大这个问题不确定， 未来几个月发生的事情会考验这个决心。 
    由于时间的紧迫，制定出一个全面的全球协定去解决所有主要的棘手问题是不现实的。 但要成功就意味着要取得决定性的进展，这个进展需要接下来要做什么的清楚的路线图， 以及从京都协议书的反面例子看出，所有的主要方都要参与到这个路线图来。 
    为什么现在行动？ 
    表明现在环境在变化的科学证据已经非常多了。温室效应气体排放和人类行为之间的联系得到了确定。 然而， 对温室效应气体，它们的大气浓度， 不同浓度对气候的不同影响， 气候的什么改变会对生物多样性造成影响，农业， 海平面，以及很多的“取决于气候”的地球的特性这些问题之间的相互关系以及作用关系过程仍然不甚确定。这些过程变化速度有多快亦不确定。在某些个案中，这些现象发生的速度比早先IPCC预测的要更快。 
    正是因为这些不确定因素决定了美国以及其他发达国家解决气候变化的时候应该视问题为预防灾难性危机，而不是试图优化环境变化的发展过程。换句话说， 尽管我们不确定什么事情会发生以及什么时候发生， 我们却知道灾难性性的后果是可能的。 举例说，格陵兰和南极西部的冰层的融化会造成海平面的上升，改变地球的面貌和人类地理环境。温盐环流的改变（这个海洋热量“输送带”很大程度上决定了地球的气候）对墨西哥弯流的影响会导致环球气象模式的巨大改变。气候临界点会到来，导致可以自我增强的乘数反馈效应 --比如碳饱和， 北极冻土融化释放甲烷——这会戏剧性的扩大温度上升。 因为长远来说灾难性后果的可能发生，以及带来的毁坏最整个人类会是毁灭性的， 我们应该视缓和温室气体效应的行为为防止未确定但潜在的灾难性后果的发生。重申，今天我们所做的，会影响未来几十年甚至几个世纪。 
    支持采取紧急和富有雄心的措施的第二个论点（也是概念上不同的一个）是基于世界上最穷的人们，也是最无力应对的人们将会承受气候改变带来最多，最快的不利后果。在某种意义上来说，气候稳定是一个完美的全球公益的例子，因为芝加哥，北京或伦敦或世界上任何地方所释放的一定量的温室效应气体，对大气层温室效应气体浓度的影响是一样的。但是，这些气体浓度对不同地区气候造成的冲击，以及对不同地区人们的福利的冲击会非常不同。 
    举例说，耶鲁大学经济学家Robert Mendelsohn通常在他的各种评估里都注意到全球经济变暖的问题。他说气候变化对全球农业产出造成的改变会非常准确的影响发展中国家的贫困家庭。依赖雨水的农作物地区产量减少会变的非常严重（如灌溉农田和畜牧业地区）；比如，每摄氏度升高一度，中国灌溉农田的农民很可能每公顷年净收入减少95美分， 而类似情况下的非洲农民会失去28美分。 同时，彼特逊国际经济贸易研究所的William Cline预计照常排放情况下，发展中国家平均损失10-25%农业产量（二氧化碳过肥贴现）。并且穷人将承受水资源缺乏的高压力。径流量模式的改变和冰川的不断融化会重大的影响供水资源，与已经严峻的生态环境对水资源系统造成的压力问题相互影响。 根据IPCC所说，因为给下面的河流系统提供水与食物来源给超过20亿人的冰川后退，中亚， 中国北部，南亚的北部大受影响，变的非常脆弱。 
    气候变化同时带来了增强的热带风暴，更加频繁和广泛的洪水和干旱。这些危机集中在发展中国家：从2000到2004年， OECD国家每年1/1500人受气候灾难影响， 而发展中国家为1/79人。 2007年南亚的季风洪水和风暴迁移了超过一千四百万印度人和7百万孟加拉人。全球来讲， 生活在城市平民窟，脆弱山坡和洪水频发的河岸地方的10亿人属于这种极端气候事件的脆弱人群。 
    气候变化也可能对数以百万的低应对能力人群的健康造成不利影响。营养不良问题可能会非常普遍， 而不断变化的病原体和媒介传播疾病会比疟疾和登革热造成更大的破坏。 
    同时，世界上较富裕地区受此负面的影响却没这么大，但和贫穷地区一样在相同的时间框架内面对着潜在的长远的灾难性后果。而且， 受气候变化影响为贫穷地区带来的社会和政治稳定问题会给全球的和平与稳定造成严重后果。 
    所以，有两个基本的战略性理由要去解决气候变暖问题。 在不久的将来最贫困的人们将要遭受气候变暖的最严重的后果。 在较远的将来， 我们地球的可持续发展和整体福利处于危地。两方面促使我们采取富野心和紧急的行动。 
    为脆弱国家制订的全球协议的基本要素 
    在COP14上， UNFCCC各缔约方在“紧急关头”同意“巴里路线”， 又名”巴里行动计划“， 投身于开展协商去加强对抗气候变化的行动。希望这个进程会在2013年一月之前生效的2009年哥本哈根会议上在富有野心的协商成果中达到高潮。 
    但若想符合各参与国家，尤其是世界上最脆弱国家的要求， 一个新的全球协议必须包括以下几点： 
    改进和扩大全球排污权交易 
    要包含发展中国家的温室效应气体减排成本和资助发展中国家的减碳战略的需要令到排污权交易和排碳抵消成为后2012协议的中心。因为各协商方普遍同意发展中国家和发达国家对温室气体排放具有分化的责任， 京都协议确定了发达国家的排放限额，同意发达国家通过“全球清洁发展机制”购买排碳抵消。 这些碳抵消方式好处是帮助发达国家在较低成本下减排，同时沟通各种资源帮助发展中国家培养温室气体减排能力。 
    然而，京都协议书里的清洁发展机制仍然需要改革。 检查是否记入信贷的排污减少量是附加的， 真实的， 可证实的以及永久的的现今机制受到严重关注。 一个改革了的清洁发展机制或许是将来连接个地区排污权交易市场的关键，但是要真是这样， 需要做很多改进。 
    现在，一半的温室气体排放于发展中国家。 但在2030年，预测通常情况下非OECD国家排放二氧化碳将超过OECD国家72%。根据美国能源信息署， 大多数增长的排放可能来自矿物燃料的消费（主要有煤炭，可燃气体，石油）， 这些在满足生电和交通运输的需要。 
    因为一个有效机制去帮助减少减排成本和鼓励发展中国家参与的非常重要，清洁发展机制的改善应该被纳入每个新协议里。 
    发展中国家关于森林开伐和森林衰退的减少温室气体排放问题 
    因为土地利用和土地利用变化（主要通过热带森林开伐）构成大约20%的全球温室气体排放， 比整个全球运输或工业利用版块还要多。林业有了一个骗人的简单答案去低成本的减排以及为林区人民和林业发达的发展中国家增加收入。毕竟，阻止森林开伐应该比转换能源经济体容易。 但是，改变森林保护激励措施被证明是非常困难的。 
    热带雨林——含有世界上大多数的森林碳素——正以每12年5%的惊人的速度消失。 每年全球损失1300万公顷森林。 
    世界银行估计森林碳素每吨5美圆， 森林保护成本只有欧洲现今的非农业二氧化碳控制成本的1/8。 现在森林碳汇市场交易少于1亿美圆，只占全球640亿碳交易资产的0.16%，表明了巨大的效率损耗。这个也表明了发展资金来源的缺乏——森林碳汇交易算起来可以为发展中国家生成超过300亿美圆的年收入。 
    对90%的每天收入少于1美圆的人来说， 森林可以提供食物， 燃料， 以及一种谋生手段。森林倾向吸收雨水然后慢慢释放水，所以是对抗旱涝的一种天然机制。森林可以提高水质， 通过过滤对人体和牲畜有害的污染物， 病原体，和沉淀物。 
    国际社会正在把森林这一块完全的的并入即将的全球气候协议里。激励措施要促使减排得到有效执行，得到有效监控报告， 给出可证实达成会议通过的的国际标准， 以及发展中国家（包括土著地区）要在12月以前提高沟通的能力成为关键问题。 
    资助国际社会应对气候危机
    分配应对危机的所需资金问题可能会成为签署后2012气候变化协议的中心障碍。 尽管气候变化威胁着每个人，世界上最贫困的国家和小岛国家却将是受灾最严重的——这些国家却最不可能有能力去应对。发达国家原则上同意帮助发展中国家，但是现今看到的帮助尺度却远远低于贫困国家的预期。发达国家也希望把资助款项用作工具鼓励贫困国家把减排政策纳入国家发展计划，在资助款项里讲条件。这些条件的本质以及怎样决定包袱怎么分摊，资金怎么筹集， 和资金如何管理将在每个京都协议后的协议的中心问题。成功取决于打造国际社会的共识，以及强大的政治意愿去应答某些困难的具有政治色彩的难题： 
    资金的级别 
    高度的不确定性使到雨季应对成本变的非常困难，因为它极大的决定于全球变暖的程度。纠缠在其中的困难是几乎不可能把应对措施所需资金与传统上的发展挑战剥离。所以，帮助发展中国家应对环境变化带来的不利影响所需的资助的级别估算会很大不同：UNDP预测到2015年附加应对资金每年会达到860亿美圆，而UNFCCC预测到2030年每年所需在280亿到67亿之间。 
    UNFCCC目前经营着三个应对基金项目：发达国家基金， 气候变化特别基金，以及调适基金。全球环境基金（GEF）也开始动用主要帐户去资助小范围应对工程。 但从 2001年GEF接受UNFCCC请求在三个基金项目机制下试水应对行动起，到2008年六月，累计3.2亿美圆的信贷保证只支付了1.54亿美圆。而且， 所有的工程的收到的资助都比注册预算里的下限低的可怜。需要注入更多的资金去完成任务。 
    当格伦伊格尔斯G7峰会对撒哈拉沙漠以南的非洲承诺到2010年援助215亿美圆的目标还有145亿未实现的的时候，在此之上为发展中国家应对气候变化增添更大数额援助的希望令人生畏。 
    机制： 
    因为在需要在长期时间内每年要动用大量资源，基本上具有一定自动性的调配资源的机制会有吸引力。比如自动刮分碳交易税收，或者在某些转帐时附加点税，尽管在操作上比较难记录的详细。一个老早就提出来的建议试图把国际货币基金组织的特别提款权（SDRs)和资助有益与整体人类的公众福利挂钩， 包括保护环境以及防止传染性疾病。 
    美国和欧盟的政策制定者正在考虑立法来筹集新的应对基金，基金来源利用国家和地区在总量控制与交易制度下的拍卖税收。根据EPA的分析，《瓦克斯曼-马凯气候变化议案》到2020年可以每年调配大约34到54亿美圆从美国政府到发展中国家，直接用到协助应对气候变化（4.76--7.86亿到清洁科技部署， 24到38亿到森林保护，以及4.76--7.68到适应气候变化）。在欧洲，每年从减排贸易框架（ETS）下的拍卖税收预计到2020年可达750亿欧元（1050亿美圆）， 其中20%， 也就是150亿欧元（210亿美圆）会用于关于气候变化的活动，包括努力致力帮助发展中国家应对气候变化。调配一定比例的资金的一个问题是一开始应对基金可能很小，但是后来因为投资项目的紧急需要会不断增长。 
    国际航运和燃油的税收加上总量控制与交易制度下的免费额代表着比年度经费更加可预测的新的应对资金来源，就像总量控制与交易制度的限额。 
    管理资金 
    因为应对计划和计划实施的完成必须是在国家和当地层面上跨部门进行的，协助必须是水平面上的， 必须融合在国家发展计划里。 而且，要想接受资金的人成为活跃的一员，他们应该对资金的调配有一定话语权；这是发展中国家强烈要求的。 
    行动建议 
    因为排污大户（欧盟算一个整体）里的少数排超过了80%的二氧化碳总量（中国和美国就排大约40%的温室气体）， 在这样情况下，有充足的理由让那些排污大户，特别是美国和中国在解决方案中扮演主要和领导的角色。 然而，抛弃或边缘化联合国领导的全球UNFCCC框架会是错误的。 
    全球协议会比少数几个国家的条约更具有合法性，特别是问题涉及到地球的未来。保护气候以及相关事宜如生物多样性而制定一个全球框架是合理的， 是有利于合法性， 以及有利于支持一个原本不太有吸引力的“小双边”条约。 
    前面要做的应该是继续在“全球” UNFCCC的框架下努力， 但是在此基础上加上其他的“小双边主义行动”和各种实用的灵活的方式， 目标是为制定全球和接受与实行的政策添砖加瓦。 
    继续中国和美国双边协商 
    两个世界上最大的排污大户达成对双方利益有益的一致意见会成为能不能在哥本哈根达成强有力的协议的关键。由我在布鲁金斯时的同事Kenneth Lieberthal和David Sandalow（现任美国能源政策和国际事务办公室助理国务卿）转达的建议引起了共鸣，美国和中国应把他们双边协议专注在一些提倡清洁能源的王牌项目上。提议包括建立于已有的战略与经济对话平行的新的对话，达成一个或两个显眼的措施，如发展碳捕获和存储技术， 和提倡提高温室气体排放监控与报告能力。这些努力将大大有利于双方克服相互的不信任。 极大的促进哥本哈根达成协议。但是，这不可看作是把自己看法强加于其他国家的G-2（中美）势力的显现。 这样的看法会刺激伤害达成广泛协议的政治反应形成。美中合作应该明确的设计成可以引导其他国家达成广泛协议，而不是引起其他国家憎恨。
    在主要经济体论坛（MEF）上致力与能源与气候变化事务 
    继续投身于MEF（其包括了澳大利亚， 巴西， 加拿大， 中国， 捷克共和国， 丹麦， 欧盟， 法国， 德国， 印度， 马来西亚，意大利，日本， 墨西哥， 俄罗斯， 南非， 南韩， 瑞典， 英国和美国）会极大促进全球和个体减排目标实现。墨西哥最近每年减少5千万吨二氧化碳排放的承诺是第一个做出单方面承诺的发展中国家，也成为了哥本哈根会议之前几个月的一个主要对话者。
重新展望成功 
    想要彻底的实现巴里路线图和在哥本哈根达成广泛深入的协议的意愿不应把COP15引向一个不成功变成仁的路子。当根据IPCC预测时间并不站在人类这边的情况下，同意一个大框架（包括2020， 2030和2050全球目标，全部发达国家的国家目标），大多数大市场经济国家同意发展国家行动计划，以及在某些事务上达成更有细节的共识——包括在发展中国家通过森林开伐和森林衰退问题上减排（看起来有可能）和/或科技合作——会受到欢迎。这样一个“大买卖‘不得不克服本简报提到的大多数胶着点。需要更多努力，更细致的设计，更多政治的妥协去生成管理排污权市场和管理应对资金的确切机制和制度安排。只要COP15能生成一个大协议的雏形，生成强大的指导方针，确保这些的后续工作进行的话，哥本哈根仍然会成为一个历史上的成功。 

温静雯译

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