众所周知, 户籍制度是一种国际通行的人口管理办法, 主要功能是证明公民身份、提供人口资料和便于安全治理。作为一项最基本的社会管理制度, 户籍制度是其它社会制度的基础和依据, 因此各国都十分重视户籍管理,我国也不例外。

1 958 年, 国务院颁布《中华人民共和国户口登记条例》, 标志着我国户籍制度的正式建立。与高度集中的计划经济体制相适应, 我国的户籍制度也颇有自身“特色”: 一是依据是否吃国家计划供给的商品粮, 将户口分为“农业户口”和“非农业户口”; 二是严格控制人口的“自由迁徙”,并以宪法的形式加以确认; 三是户籍在登记管理功能之外, 还承担着重要的利益分配功能。

在这一制度下,“非农业户口”纳入国家计划管理, 粮食等生活必需品低价供给, 劳动、就业有保护, 医疗、养老有保障, 其“附加”价值远远高于“农业户口”———这样区别对待城乡居民有失公平。同时,“农业户口”还被牢牢地固定在土地上, 国家用行政手段严格控制人口从农村迁入城市———这样配置资源效率太低。改革开放后, 几次着手户籍制度改革, 城乡壁垒有所松动, 城乡人口开始流动, 但户口的利益分配功能仍在延续, 人户分离带来的不便也有目共睹。新一轮户籍制度改革就是在这样的背景下启动的。

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