[摘要] 我国30年的改革尽管以经济改革为主线, 但政治发展并没有停顿。且经济与政治之间的互动在未来一段时间内还将继续存在。以此为出发点, 本文在总结30 年政治体制改革取得成绩的基础上, 探索了我国政治体制改革的目标模式, 最终认为深化政治体制改革必须走渐进式道路。

　　[关键词] 30年 政治体制改革

　　30 年中国的改革尽管以经济改革为主线, 但政治发展并没有停顿, 甚至可以说政治的变革是全部改革的先导; 在更长出时间里, 经济发展不断地提出政治关系变化的要求, 改革的行动必然在政治领域有所表现。在未来一个比较长的时间里, 这种经济和政治之间的互动还将继续存在。如果能稳妥、积极地推进政治体制改革, 将进一步有利于化解改革的阻力, 促进中国顺利实现社会转型。为此, 需要更好地理解我们已经做过的事情和将要做的事情。

　　一、30 年政治体制改革的成绩

　　30 年来, 中国政治发展在两个方面有突出变化。一是中国共产党的治国理念发生了巨大变化, 二是中国社会逐步走向法治社会。

　　30 年来, 中国政治发展始终面对三个难题, 并在向三个难题挑战中取得了重大进步。第一个难题是确立对私人财产权和公民劳动权的同等保护, 以公正的原则处理劳资关系; 第二个难题是约束国家权力、确立社会主义公民权, 以民主政治原则处理国家和社会的关系; 第三个难题是打破传统的中央集中控制体制, 以效率和自治的原则处理中央和地方的关系。

　　两方面的变化和三个难题的克服构成了30 年来中国政治变迁的主要内容。

　　1.树立以人为本的核心治国理念

　　改革开放30 年来, 新一代中国共产党人逐渐形成了自己的系统的治国理念, 这就是坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想、坚持科学发展观。这一套治国思想的核心是以人为本。

　　1987 年10月, 在中国共产党第十三次全国代表大会上, 时任中共中央总书记的赵紫阳作了《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告, 报告阐述了社会主义初级阶段理论, 提出了党在社会主义初级阶段“一个中心、两个基本点”的基本路线。1997 年9 月, 中国共产党第十五次全国代表大会系统、完整地提出并论述了党在社会主义初级阶段的基本纲领: 走有中国特色社会主义的道路。

　　2001 年7 月1 日, 江泽民总书记在中共中央举行的庆祝中国共产党成立80 周年大会上发表了讲话。这个讲话阐述了“三个代表”重要思想的基本内涵, 由此被称为新世纪共产党的政治宣言。

　　2002 年, 党的十六大产生了新的领导人, 胡锦涛当选为中央总书记。2003 年4 月, 胡锦涛总书记在广东考察时提出要坚持全面的发展观。同年10 月中旬召开的党的十六届三中全会上, 胡锦涛提出要坚持以人为本, 树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。至此, 中国共产党开始有了一套全新的治国政治思想。

　　2007 年, 中共十七大召开, 胡锦涛的报告要求加强公民意识教育, 树立社会主义民主法制、自由平等、公平正义理念。这一表述的产生说明在中国共产党人的辞典中正式有了“民主”、“自由”、“公平”这些反映人类普遍文明价值的政治术语。中共十七大报告陈述: 必须坚持以人为本。全心全意为人民服务是党的根本宗旨, 党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广泛人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点, 尊重人民主体地位, 发挥人民首创精神, 保障人民各项权益, 走共同富裕道路, 促进人的全面发展, 做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

　　2.以法治国

　　改革开放之初, 党中央就确定了依法治国的政治理念。1978 年的中央工作会议对民主和法制问题进行了认真讨论。同年召开的中共十一届三中全会指出: “宪法规定的公民权利, 必须坚决保障, 任何人不得侵犯。为了保障人民民主, 必须加强社会主义法制, 使民主制度化, 法律化, 使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威..要保证人民在自己的法律面前人人平等, 不允许任何人有超于法律之上的权威。”①

　　十一届三中全会以来, 全国人大常委会共制定300 多部法律和有关法律问题的决定。目前, 我国有效法律达到229 件, 涉及宪法、行政法、经济法、民商法、社会法、诉讼与非诉讼程序法及刑法等。特别是1989 年4 月由第七届全国人民代表大会第二次全体会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》,对于中国民主与法制建设具有里程碑式的意义。该法的性质被通俗、形象地表述为“一部‘民告官’的法”。行政法学界的学者从比较法学的角度, 将这一法律表述为“中国的司法审查法”。

　　20 世纪90 年代中后期, 我国立法机关开始逐步实行“开门立法”, 其主要形式是召开立法听政会,广泛征询人民群众对有关法律的意见。2008 年4月, 全国人大常委会委员长会议决定, 今后全国人大常委会审议的法律草案, 一般都予以公开, 向社会广泛征求意见。

　　3. 保护私人财产权, 维护公民劳动权

　　保障劳动者的就业权利和收益权利、维护私人财产权及投资者的公平投资权利和收益权利是市场经济的基础制度, 也是民主社会的基础制度。改革进程中, 我国逐步确立了私营业主的合法性, 并逐步放开了私营经济的经营范围。1999 年3月, 九届全国人大二次会议通过了中华人民共和国宪法修正案, 明确非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。

　　2001 年7 月1 日, 在中共中央在人民大会堂隆重举行庆祝中国共产党成立八十周年大会上, 江泽民发表讲话, 提出允许吸收私营企业主中的优秀分子加入中国共产党的意见, 这表明中国共产党人从此将把资本家看作自己建设社会主义和谐社会的同盟者。这个讲话被西方观察家称作“新世纪共产党的政治宣言”。

　　2004 年3 月, 十届全国人大二次会议审议通过了第四次宪法修正案,“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家尊重和保护人权”等内容写入宪法。这个新的宪法原则加强了对公民的合法私有财产的保护, 开辟了私营经济发展的更大空间, 有利于鼓励人民群众发挥创造力。2007 年3 月16 日, 《中华人民共和国物权法》由十届全国人大第五次会议通过,成为我国立法史上的又一件大事。这部法律为完善社会主义市场经济体制提供了基本规范, 也为更多其他经济立法提供了基本准则。“物权法”相当于一部经济宪法, 它将在未来长时期内为我国政治改革提供经济制度的支撑, 其意义十分重大。

　　维护公民的合法劳动权利, 是30 年中国改革的一项重要工作。这方面的重大成就是2007 年6 月由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国劳动合同法》。这部法律对调节劳资关系、维护劳动者获取合法收益权、防止雇佣方恶意解雇劳动者, 有重要现实意义。

　　4. 逐步发育社会主义民主政治

　　改革开放前, 由于长期的左的政治思想的影响,我国公民的基本自由权利常常受到各种限制, 公共决策权的配置过于集中, 公民的政治参与很不充分。必须承认, 改变这种状况有一定难度。但是, 如果我们不去把社会主义民主政治仅仅看作选举制度,而是把民主政治看作公民在公共生活领域里的自由表达意见、自主选举主持政府事务官员、充分享受多元化的社会生活的各项权利的综合性的制度结构, 那就必须承认改革30 年来我国民主政治方面取得了重要进步。

　　1970 年代末至1990 年代初, 是中国当代社会迈向多元化的起步时期, 经济领域里的突出标志是国家放松了对农村和农民的控制。放活了农民, 就放活了这个国家的多数人口。食品供应迅速增加, 工业品日渐丰富, 城市中出现了农民工, 社会有了活力。多元化的另一个标志是大学教育开始吸收和传播新思想, 新一代大学生给正在扩张的媒体服务业、法律服务业提供了源源不断的工作人员。尽管这些服务业大多受到政府的控制, 但本质上这些行业的工作人员具有自由职业的特点, 这种职业特性决定了他们最容易保持独立意识。1990 年代以后, 中国社会的多元化进程大大加速了。最能表现社会生活多元化的特征是社会就业结构的变化。劳动者有了更大的自主择业空间, 并更多地进入了私营部门工作。

　　中国民间组织的力量也迅速成长壮大了。农村新型合作社和农产品行业协会总数已经达到20 万个左右, 比较规范的农业专业合作组织超过16 万个。城市里正在兴起各种形式的志愿者组织, 特别是环境保护方面的志愿者组织十分活跃, 引起国际机构的关注。

　　中国政府推动的“村民自治”尽管遇到一定困难, 但总体看成就显著。20 世纪80 年代初, 中国农民创造了村委会这种自我管理的方式, 1982 年宪法对此予以确认。1988 年6 月1 日, 村民委员会组织法(试行) 开始实施。经过10 年努力, 这部法律于1998 年11 月正式颁布实施。目前, 中国的村委会选举已经走向“常态化”, 进入“平稳期”。据民政部的不完全统计, 2005 年～ 2007 年, 全国31 个省份应参选村委会626655 个, 占村委会总数的98. 4%;其中623690 个村已完成选举, 全国平均选举完成率达99153%。

　　中国地方政府在推进民主政治发展中的努力也可圈可点。地方政治中不时冒出有创新意识的政治家, 向社会显示他们的魄力和智慧。不少地方党组织或政府开展了“乡镇长直选”等政治改革实验, 取得了良好效果。地方政府还创新了村民自治的不同形式。

　　改革30 年, 中央安排了不同层次上的政府机构改革, 党政领导岗位的职数设置改革以及领导干部任期制改革等。中央在实施反腐倡廉的制度建设方面也做了许多重要工作, 出台过大量约束领导干部行为的党内文件。

　　大力推动全社会的民主政治建设成为新一届党的领导集体的共识。党的十七大报告指出, 要抓紧制定并着力形成权责一级、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。发展基层民主,保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利, 管理基层公共事务和公益事业, 实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督, 对干部实行民主监督, 是人民当家作主最有效、最广泛的途径, 必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用, 增强社会自治功能。在胡锦涛总书记的报告中, “民主”一词出现了60 多次, 海内外为之瞩目。在中共十七届二中全会上, 胡锦涛继而提出发展社会主义民主政治是中共始终不渝的奋斗目标。2008 年6 月20 日, 中共中央总书记、国家主席胡锦涛亲临人民网“强国论坛”, 通过视频直播同广大网民在线交流, 在广大网民中引起强烈反响。互联网已经成为党和政府了解民意、汇聚民智的重要渠道。

　　5.理顺中央和地方关系, 扩大地方自主权

　　正确处理中央和地方的关系始终是我国政治生活的一件大事。毛泽东主席曾经想在这方面有所作为, 但实际没有做好。改革30 年来, 中央和地方的关系不断调整, 总体上向着积极的方向发展。改革的努力主要从两个方面展开, 一是通过分税制改革扩大地方经济自主权, 二是建立多元(层次) 的立法主体结构, 扩大地方的立法自主权。

　　1994 年, 我国展开了以“分税制“为主要特征的财税体制改革, 使中央和地方之间的利益分配关系趋于科学、合理。1978 年, 在国家财政收入中, 中央和地方的比例为1515∶8415; 但在国家财政支出中, 中央和地方的比例为4714∶5216。这反映了当时地方财政收入大量上交中央的情形。这种状况通过改革有了显著变化。2007 年, 在国家财政收入中,中央和地方的比例为54∶46, 但在国家财政支出总量中, 中央和地方的比例为23∶77。这表明我国地方政府通过改革获得了更大的可支配财力。

　　改革开放以来, 我国地方的立法权力有所规范和加强。目前, 我国省、省会市、较大市的人大及其常委会行使制定地方法规的职权; 经济特区的人大及其常委会根据全国人大及其常委会的特别授权行使制定经济特区法规的职权; 民族自治地方人大行使制定自治条例和单醒条例的职权, 可以变通法律和法规; 特别行政区行使特区的立法权。

　　1997 年7月1 日, 中国政府开始对香港恢复行使主权, 香港回到祖国怀抱。香港回归后, 中国政府执行“一国两制”、“港人治港”、高度自治的基本方针, 保持香港原有的社会、经济制度和生活方式不变, 法律基本不变。中国政府依照邓小平的“一国两制”思想顺利解决了香港问题, 得到了世界舆论的高度赞许, 也为今后解决台湾统一问题提供了一个可供参考的思路。

　　二、中国政治体制改革的目标模式

　　中国政治体制改革最终是什么模式, 其实老一辈政治家已经考虑过这个问题。1987 年4 月16 日邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员讲话中有这样的说法: “关于民主, 我们大陆讲社会主义民主, 和资产阶级民主的概念不同。我们中国大陆不搞多党竞选, 不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制, 这最符合中国实际。中国大陆在下个世纪, 经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行的是间接选举, 县级和县级以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口, 人民的文化素质也不够, 普遍实行直接选举的条件不成熟。其实有些事情, 在某些国家能实行的, 不一定在其他国家也能实行。我们一定要切合实际, 要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式”(《邓小平文选》第三卷, 《会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》)。邓小平这个讲话透露出两层重要意思, 第一,邓小平不赞成政治活动中的多党竞争, 但肯定了普选制的意义。而我知道, 任何真正的选举都不免要有竞争, 普选更不例外。邓小平不赞成多党竞争, 但并没有否定其他形式的竞争。第二, 邓小平认为, 由现行制度过渡到全国普选, 需要长达半个世纪的努力, 不可能一蹴而就。

　　以我理解, 邓小平并不反对选举、竞争、代议制等这些构成现代民主政治的基本元素。只要承认这些基本元素, 我们还是可以从理论上勾画出未来我国政治体制的基本模式。下面对此做一扼要讨论。

　　1. 现代民主政治体制拥有体现民主政治的宪法秩序

　　宪法秩序规定一个社会中的个人和社会集团的基本权利和基本行为规范, 而作为体现民主政治的宪法秩序, 其核心是公共事务决定中的多数原则, 即投票中的少数服从多数原则。尽管这个原则在理论上遭受了许多批评, 但在实践中仍是能被人们普遍接受的原则。至少这一原则是有利于社会稳定的, 因为政府拥有的暴力潜力和多数人的利益要求结合到了一起, 使政府的暴力潜力更加稳固和强大, 并通过选举或投票的结果, 向少数派传递了这种力量对比的信息, 无疑有利于防范少数派的轻举妄动。通常, 对民主选举持批评态度的人常常指责选举过程产生的巨大“浪费”, 殊不知这种浪费是换取社会稳定的必不可少的代价。固然我们不能排除不经过选举产生的政治领导集团代表多数派的可能性, 但有关这种代表性的信息是无法传递给少数派的, 少数派的代表人物可以误认为自己代表着多数派, 进而去寻找机会争夺政权, 结果会酿成无休止的社会冲突和动乱。有了选举过程就不同了, 普遍的、大规模的选举过程同时是信息整合、传递的过程, 其结果既选出了一个多数派, 又选出了一个少数派, 少数派不得不与社会多数派进行合作。概言之, 以多数原则为核心的宪法秩序有利于降低社会合作的交易成本, 有利于社会稳定。

　　2.现代民主政治体制不排除公共职位的竞争性

　　可以探索一种共产党内部在选举中的竞争方式。即使在共产党内部竞争, 也应有某种透明的规则。竞争必须规范, 而不应是小集团寡头竞争。小集团寡头政治是南美、非洲和过去亚洲一些国家的政治生活的特点, 政治动乱和流血冲突由此成为这些国家政治生活的痼疾。有序的政治竞争标志着民众的高度组织化程度, 而民众的组织化程度越高, 社会合作的成本越低, 合作目标越容易达成, 社会也就越容易和谐。

　　3. 现代民主政治体制拥有权利边界清晰、职业分工明确的社会权威结构

　　社会权威结构实质上是关于社会秩序这类公共物品的供需结构, 供需双方的职能分化越是显著, 社会权威结构就越是稳定。如果一个社会人人都想作社会秩序的供给者, 内在就意味着这个社会处于无序状态, 在实际生活中这种情形表现为人人关心政治活动, 想介入政治活动, 这当然是一种极端的情况。然而, 即使多数人想介入政治活动, 即想充当社会秩序的供给者, 那也是不正常的, 无效率的, 由此形成的权威结构是不稳定的。权利边界清晰、职业分工明确的社会权威结构要求少部分人是职业政治家、职业官僚, 由他们专事各种公共物品的供给,军队、警察是他们手中的工具, 是他们生产公共秩序的车间、工厂或劳动力。为了使职业政治家和职业官僚忠于职守, 潜心于他们的职业, 应该使他们能过上体面的生活, 享有一定的荣誉和社会地位。对于权威结构的另一端, 即认同社会秩序的多数人, 除过通过投票表达自己的政治意愿并借此影响政治决策之外, 不应该是政治活动的热情参与者。当这个多数人群体要求改变公共秩序时, 应该通过给那些能反映自己政治意愿的政党投赞成票来实现, 而通常这样的政党是会存在的。当既定的公共秩序没有通过一定的程序改变时, 这个多数人群体只能服从秩序。

　　和我们上面讨论的模式相比, 我们现在的状况是不能令人满意的。但从改革的实际操作考虑, 也许困难不在于对现实与目标之间差异的理解, 而在于对实现目标的条件和策略的把握。下面是后者的扼要讨论。

　　三、深化政治体制改革必须走渐进改革道路

　　政治体制的渐进改革是普遍规律, 西方一样, 中国也不会例外。一些西方发达国家的民主政治建设也是漫长的, 有的国家到现在还在进行。有时候, 渐进改革难题的解决采取了激烈的形式, 人们误以为民主政治是依靠“革命”来完成的。激烈的形式有时候导致玉石俱焚的后果, 反倒会阻碍渐进改革进程。当然, 激烈冲突的形式很可能与我们不去主动地推动渐进改革有关。

　　中国的主流社会, 包括知识界和其他各类关心中国命运的人士, 对于中国政治体制改革长期走向的看法也许并没有大的分歧。政治没有什么神秘的,它是一种公共服务的制度安排, 其核心问题是公共服务的权威机构按照什么规则建立和运行。

　　改革不能冒进。走向成熟的民主政治需要一定的条件。第一个条件是国民比较富裕, 中产阶级比重较大, 居民的耐用消费品使用普遍化。具备这个条件可降低贿选发生的概率。第二个条件是社会比较平等。这是消解激进政治的社会基础。如果贫富悬殊太大, 激进政治家的活动空间会很大, 容易导致改革进程中的社会剧烈动荡。第三个条件是“熟人社会”基本解体, 市场经济体系基本形成。没有这个条件, 全社会的广泛直选就难, 容易导致黑党政治的普遍化, 民主政治就会徒有其名, 全社会就会“土围子”化。这种事情在许多欠发达国家很普遍。第四个条件是民众文化差异比较小。民众文化差异太大, 容易被区域政治家利用来搞分邦裂土活动, 带来社会动荡, 最后导致国家、民族陷入万劫不复的困境。学界的朋友对这个事情不要太浪漫。我们自己可以在思想上搞清楚个人价值和国家保护的意义排序, 但不要希望全社会的人都有这样思想, 更不要希望激进政治家不会利用民众文化差异来实现自己的政治诉求。第五个条件是经济多元化程度比较高。多元化进程不免有利益集团获得某种垄断地位, 这并不很可怕。只要有多元化, 大家的空间就增大, 强势人物就不至于一窝蜂地专门去争政治权力。

　　在我们国家, 上面述及的五个条件, 经过改革开放30 年, 有的发育的比较好, 有的还不好。发育好的条件, 就应该利用; 没有发育好的条件, 就应促进其发育。这些条件的进一步成熟是一个过程, 太急也没用。许多欠发达国家虽然有一部好看的民主宪法, 但没有民主政治之实, 原因大抵是社会基础有问题。当然, 如果做好工作, 有的条件可能成熟会快一些。例如, 全社会民众文化统一性的建立就可以刻意地去推动; 文化差异性可以有, 但不要刻意地强调, 更不要将其凝固起来。可以通过行政区划调整、加速经济交流、促进人口流动等办法强化社会经济的内在统一性。要取消国内民族之间在计划生育、升学录取等方面一系列差异性待遇政策。国民教育要贯彻宽容、妥协、互济和理性等人类社会的普遍价值, 取消基础教育教材中的那些提倡好勇斗狠的内容, 更不要胡乱把爱皇帝当作爱国主义来提倡。

　　我们强调形成政治体制转变的成熟条件不能一蹴而就, 是为了防止改革中的浪漫主义, 但这不能成为缓行政治体制改革的理由。事实上, 改革开放30 年以来, 我们在政治体制改革方面已经做了一些事情, 而更多的事情还等待我们去做。一方面, 要将已经提出的好的改革设想尽快付诸行动, 特别是一些已经出台的法律要真正落实。我们的“宪法”、“物权法”、“劳动法”和“劳动合同法”、“村民委员会组织法”等法律如果都能真正落实, 政治体制改革也会向前迈出一大步。十七届三中全会提出的关于建立城乡社会经济一体化体制机制的任务, 也与政治体制改革有关系, 应加快落实。另一方面, 更多关于政治体制改革的新措施也应有一个统筹安排, 择机出台。关于人民代表大会制度的改革、非政府组织管理登记制度的改革、司法制度的改革、大学管理制度改革、中央和地方权限划分法制化改革以及反腐案件征破办法改革等, 都可以加快步伐。在一些地方还可以搞深化政治体制改革的试点。

　　最近, 胡锦涛在纪念改革开放30 周年大会上的讲话描述了高层政治家心中的未来中国发展蓝图。在新中国成立一百周年的时候, 中国要全面建成一个现代化国家, 包括政治体制的现代化。应该说实现这个蓝图很是鼓舞人心。让中国这个本来十分落后、内部差异极大国家在100 年里走完别人数百年时间里走过的路, 并赶上人家, 是值得额手称庆的了不得的大事。考虑各种可能性, 这个蓝图的确定还留有余地。这个余地能有多大, 取决于多种因素,其中关键是中国社会各界的凝聚力有多大。我相信,负责任的中国百姓和社会精英都不愿意看到现代化进程的中断。我们需要中国社会各界、各利益集团能够和气、和解、和衷共济, 以达成社会相对和谐。要让这种希望不至于流于空谈, 变成泡影, 最重要的当然是高层政治家必须付出更大的努力。阅读中共十七大报告, 体会其中的关键信息, 我们对此该充满信心才对。给改革者以信任, 也给改革者以时间, 万勿急噪, 我们便有可能在复杂形势面前拨云见日, 承接光明未来。

　　①《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》,《三中全会以来重要文献选编》, 中共中央文献研究室选编, 人民出版社, 1982 年8 月出版。